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Ii.– deux regards extÉrieurs sÉvÈres


Si les responsables politiques et militaires du ministère de la Défense que la MEC a auditionnés sont tous favorables à la poursuite des externalisation, deux regards extérieurs sont beaucoup plus réservés : les magistrats de la Cour des comptes, auteurs du rapport rendu à la demande de la commission des Finances de l’Assemblée nationale (cf. supra), et les syndicats des personnels civils très préoccupés par l’aspect social de cette politique.

A.– le regard critique de la Cour des comptes


Saisie par la commission des Finances de l’Assemblée nationale en application des dispositions de l’article 58-2 de la LOLF, la Cour des comptes a rendu en octobre 2010 un rapport sur l’externalisation au sein du ministère de la Défense. Parmi les nombreuses idées développées, la difficile appréciation des gains économiques et les risques de dérives ont retenu l’attention des Rapporteurs.

1.– Les gains économiques sont très difficiles à apprécier


La Cour considère qu’une part importante des externalisations réalisées dans la dernière décennie a été engagée sans connaissance précise des coûts en régie. Pour les activités auparavant exercées par des appelés, le calcul aurait été artificiel et peu utile. Pour les autres activités, la Cour constate que cette comparaison n’a pas été systématique, « soit que le ministère n’ait pas d’autre option, soit qu’il se soit heurté à l’absence de comptabilité analytique pour déterminer la réalité des coûts. Depuis le milieu de la décennie cependant, le ministère systématise les comparaisons de coûts. Toutefois en l’absence de comptabilité analytique, les problèmes méthodologiques restent très nombreux, d’autant que l’évolution des cahiers des charges et périmètres est souvent importante dans le temps ».

Face à ces difficultés, le ministère a développé des méthodes diverses, plus ou moins empiriques. Les progrès ont été importants, mais les analyses auxquelles a procédé la Cour montrent que les résultats ne sont pas encore suffisamment fiables et que les méthodes doivent être rendues homogènes. « Il est, en particulier, nécessaire que le ministère travaille à identifier les gains qui tiennent véritablement à l’externalisation proprement dite (…), en les distinguant de ceux qui sont liés à la réorganisation et à la rationalisation d’un service que l’externalisation a accélérées voire permises mais qui auraient - peut-être - pu être réalisées en régie. Compte tenu des conséquences parfois irréversibles d’une externalisation, il est indispensable de vérifier qu’aucune autre option n’était envisageable pour aboutir à des gains substantiels ».

Sur les dossiers examinés par la Cour, une évaluation de l’impact économique n’a été possible que pour six d’entre eux. Pour l’un le bilan est négatif, pour un autre, il est suffisamment faible pour pouvoir être considéré comme incertain ; quatre, enfin, présentent des gains économiques apparents, parfois très importants. « Sans contester l’existence de ces gains pour deux dossiers emblématiques (véhicules de la gamme commerciale et avions de l’école de pilotage de Cognac), la Cour note toutefois qu’ils sont en très grande partie liés à une réorganisation profonde de la prestation ».

S’agissant de l’évaluation des gains attendus sur la longue durée, la Cour considère qu’il convient d’analyser de façon critique les hypothèses retenues dans les scénarios car elles peuvent influer de façon importante sur le résultat des comparaisons. « L’étude préalable, plus encore que la négociation finale, est essentielle, car elle conditionne largement les travaux qui seront conduits ensuite. Le suivi ne saurait être négligé, notamment pour les contrats de PPP car l’évolution des besoins amènera des aménagements aux contrats qui pourront en modifier les équilibres économiques ».

2.– Une politique qui peut conduire à des dérives


La Cour des comptes note que « le faible nombre d’externalisations dont les résultats économiques peuvent effectivement être mesurés et les résultats constatés pour six d’entre elles incitent à emprunter cette voie avec une relative précaution ». Or, le recours à l’externalisation peut être le résultat d’incitations, voire de tentations, extérieures à leur objet propre. La Cour met en garde contre deux écueils :

– les externalisations peuvent très certainement permettre de réaliser des réformes en contournant une difficulté importante. Ainsi, le remplacement en une fois de plus de 20 000 véhicules de la gamme commerciale aurait été impossible autrement. Pour autant, l’externalisation ne doit pas devenir un principe général d’administration pour réaliser des réformes qu’on ne sait pas ou ne veut pas mener en interne ;

– les externalisations n’ont pas pour finalité de contourner l’obstacle budgétaire, en remplaçant un investissement, lourd, immédiat pour lequel les financements ne sont pas disponibles, de titre 5, par un flux, limité mais durable, de loyers de titre 3. Cette politique « peut conduire aussi à des choix erronés comme le recours à la location avec option d’achat pour s’équiper en A 340 ». Enfin, « le projet de vente de l’usufruit du système Syracuse obéit plus à la volonté de créer des recettes exceptionnelles qu’à une opération d’externalisation ».

Pour être pleinement justifiées, les externalisations doivent donc être analysées sur leurs seuls mérites propres. Cela suppose, d’abord, que leur évaluation soit rigoureusement faite au regard des critères définis en 2008 par le ministre de la Défense. Cela implique, enfin, que des instruments incontestables de comparaison soient mis en œuvre, permettant de juger équitablement des mérites et des difficultés comparées de la régie, éventuellement réorganisée, et de l’externalisation. La Cour considère que « dans le contexte budgétaire particulièrement contraint des prochaines années, l’externalisation ne doit pas être confondue avec une « finance inventive », au service d’un contournement des obstacles budgétaires. Elle doit demeurer un instrument d’efficacité accrue du ministère de la Défense et, au-delà de lui, de l’État ».

Proposition n° 1 – Le ministère de la Défense ne doit en aucun cas recourir aux externalisations pour satisfaire à court terme un besoin de trésorerie, comme cela semble être le cas avec le projet de cession de l’usufruit des satellites de télécommunications.

3.– Des risques pour l’instant maîtrisés


La Cour des comptes identifie trois risques principaux relatifs à la qualité de la prestation, à la perte de compétence et à la possible défaillance du prestataire. Encore limités, ces dangers doivent être mieux mesurés.

Pour la Cour, « la qualité des prestations externalisées est en règle générale jugée satisfaisante, voire meilleure. Pour mieux s’en assurer, la rémunération du prestataire est, pour partie, fonction de la réalisation d’objectifs précis ». Pour autant, les magistrats considèrent que l’attention portée à la désignation d’équipes de suivi et de pilotage des contrats, dotées de l’autorité suffisante et assurées d’un minimum de stabilité, ne doit pas être relâchée.

Le risque lié à la perte de compétence est aujourd’hui limité mais ne peut qu’augmenter à l’avenir, si le mouvement d’externalisation se poursuit et touche des domaines de haute technicité. Il ne peut être affronté qu’en définissant avec plus de précision que ce n’est aujourd’hui le cas, les socles de compétences qui doivent impérativement être conservées en interne. La Cour rappelle que « la question est cependant clairement posée dès aujourd’hui en matière de télécommunications satellitaires, si le projet Nectar [cession d’usufruit des satellites de télécommunication] était mis en œuvre dans toutes ses dimensions ».

Enfin, le risque de défaillance de l’opérateur extérieur est identifié, en particulier pour s’assurer que la disponibilité des matériels mis à disposition dans le cadre de contrats innovants est bien garantie en toutes circonstances. « Les solutions envisagées pour y remédier n’apparaissent cependant pas toutes suffisamment robustes, en particulier dans les secteurs où le ministère de la défense n’a plus la compétence suffisante pour y remédier de façon temporaire. La capacité opérationnelle pourrait être ponctuellement affectée ».

B.– l’opposition globale des syndicats


Des échos divergents sont parvenus à la Mission d’évaluation et de contrôle au sujet de la consultation des syndicats. Le secrétariat général pour l’administration (SGA) du ministère de la Défense considère que la procédure est menée en concertation avec les partenaires sociaux tandis que ces derniers se plaignent du manque de dialogue.

1.– Le processus de consultation des partenaires sociaux, selon le SGA


Les deux premières, l’étude amont et l’analyse préliminaire, permettent de vérifier qu’une externalisation n’affecterait pas l’opérationnel et que le marché pourrait répondre aux besoins du ministère. Elles sont également l’occasion de s’assurer de l’opportunité d’engager la troisième étape, la plus coûteuse, celle de l’étude préalable. C’est à ce moment seulement que le ministère de la Défense informe le personnel, « en précisant bien que nous n’en sommes qu’au stade de l’étude – car les externalisations sont souvent génératrices d’angoisses » souligne l’adjoint au secrétaire général pour l’administration, M. Gérard Gibot (1).

À la fin de l’étude préalable, le dossier est présenté aux organisations syndicales, dont les observations sont portées à la connaissance du ministre avant que celui-ci ne prenne une décision. « Dans certains cas, l’évaluation est même corrigée en tenant compte de leurs remarques. C’est ce qui s’est passé lors de l’étude sur l’externalisation de la fonction RHL. Nous avions envisagé un scénario de « civilianisation », c’est-à-dire de remplacement des personnels militaires par des personnels civils. Ces derniers ont en effet un coût moins élevé dans la mesure où ils ne sont pas soumis aux mêmes contraintes d’entraînement. Or non seulement les organisations syndicales ont fait valoir que le statut d’ouvrier d’État ne constituait pas une bonne référence, mais ils ont indiqué d’autres pistes pour accroître la productivité. En revanche, d’autres suggestions, comme celles relatives à la réduction des coûts de denrée, ont pu paraître moins pertinentes ».

Cependant, au stade de l’étude préalable, toutes les informations ne sont pas transmises aux partenaires sociaux, en raison de la nécessaire confidentialité à respecter lors de la procédure de consultation. C’est seulement lors de l’évaluation finale, lorsque la consultation est terminée et que l’on connaît les prix définitifs, que les partenaires sociaux peuvent prendre connaissance de l’ensemble du dossier. « Un véritable dialogue a lieu à cette occasion, même si, par principe, aucune organisation syndicale n’est favorable aux externalisations » rappelle M. Gérard Gibot.

2.– Les syndicats stigmatisent une concertation illusoire


Les syndicats ne contestent pas le fait qu’une concertation a bien été mise en place dans le cadre des externalisations, mais ils stigmatisent le peu de cas fait de leur avis : « lorsque l’administration consulte les organisations syndicales, elle ne tient ensuite aucun compte des arguments développés, dès lors qu'ils ne vont pas dans le sens de la volonté d'externaliser à tout prix » (2).

En outre, l’information semble distillée avec parcimonie, l’impact en terme d’emplois ne semblant pas divulgué. Au-delà des réunions organisées au cas par cas, certains syndicats avaient demandé que soit organisée une table ronde sur la politique d’externalisation. Ils n’ont pas obtenu satisfaction.

Lorsqu’une fonction fait l’objet d’une étude d’externalisation, le personnel s’inquiète légitimement de son devenir et certains cherchent à quitter le service ; constatant le désintérêt de ses agents pour la fonction en question ainsi que l’apparition d’un déficit en personnel, l’administration n’en est que plus incitée à poursuivre sur la voie de l’externalisation.

De la même manière, les syndicats regrettent de n’avoir jamais obtenu de bilan des opérations d’externalisation. Toutes demandent sans succès un retour d’expérience.

3.– Une nette préférence pour la « civilianisation » plutôt que l’externalisation


Critiquant « le caractère purement idéologique » de la politique d’externalisation, les syndicats contestent les économies annoncées par l’administration et militent en faveur d’une « civilianisation » des emplois de soutien concernés, c’est-à-dire le remplacement d’un maximum de militaires par des civils, compte tenu de « la masse salariale sensiblement plus élevée » des premiers.

Sur ce sujet, le général Éric Rouzaud, sous-chef soutien à l’état-major des armées, a pris en compte le souhait des organisations syndicales qui demandent que, parallèlement à toute étude préalable sur un projet d’externalisation, soit conduite une étude sur la mise en place d’une régie rationalisée et optimisée. « Nous le faisons dans le cadre des projets RHL et habillement, l’objectif consistant à mesurer l’écart de gain entre les deux systèmes pour permettre au décideur de choisir ou non d’engager l’externalisation. Cette comparaison incite les armées, du fait de « la menace » de l’externalisation, à œuvrer dans le sens de la mise en place de régies véritablement optimisées ».

4.– Des risques liés à la sécurité


La baisse de la qualité de certains services externalisés constitue un autre sujet de préoccupation, notamment dans le domaine de la restauration. Mais le plus inquiétant selon les organisations syndicales est la mise en cause de la sécurité. En effet, alors que les personnels qui pénètrent sur les sites les plus sensibles font légitimement l'objet de contrôles stricts, il semblerait que les véhicules des sociétés extérieures, par exemple les engins d’enlèvement des ordures, y accèdent sans aucune difficulté. Plus grave : il apparaît que le gardiennage des sous-marins nucléaires, à Cherbourg par une société privée n’a pas donné satisfaction, ce qui est particulièrement regrettable s’agissant de la dissuasion, activité indissociable du cœur de métier ; de la même manière, le ministre a reconnu le manque de fiabilité de la société chargée du gardiennage de l’îlot Saint-Germain, cœur du ministère de la Défense.

Enfin, les syndicats sont unanimes sur le caractère illusoire d’une éventuelle réversibilité de la plupart des externalisations, faute de moyens et techniques, mais aussi en raison des inévitables pertes de savoir-faire. Ils citent l’exemple des armées anglo-saxonnes qui sont revenues sur leur vision passée du « tout externalisé » à la suite de cuisantes déconvenues.
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