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III.– certaines faiblesses suscitent des questions pour l’instant sans rÉponses


L’absence de données chiffrées et l’embarras des personnes auditionnées par la MEC pour fournir des éléments de comparaisons objectifs entre activités en régie et activités externalisées incitent à s’interroger sur la réalité et le montant des économies annoncées.

A.– le manque criant d’ÉlÉments chiffrÉs


Rarement une mission d’évaluation et de contrôle aura eu à travailler avec aussi peu de données statistiques. Pourtant, dans le domaine de l’externalisation, il est essentiel de s’assurer, évaluation à l’appui, que le service rendu par un prestataire sera économiquement intéressant pour le ministère de la Défense. Or, à l’exception notable du projet Balard, très peu de chiffres sont venus en appui de la démonstration verbale selon laquelle une activité externalisée serait plus économique qu'une activité menée en régie, même rationalisée.

1.– Florilège de réponses à la question des données chiffrées


Les réponses embarrassées de quelques-uns des interlocuteurs de la Mission d’évaluation et de contrôle témoignent, mieux qu’un long développement, des difficultés à obtenir des données chiffrées sur la réalité des résultats des externalisations. En voici quelques-unes :
Question : Comment pouvez-vous affirmer que les externalisations coûteront moins cher que la régie ? Quel est votre tableau de bord ? L’objectif que vous vous êtes assigné est-il absolument sûr, ou imaginez-vous qu’il puisse souffrir d’aléas ?

M. le commissaire-général Jean-Marc Coffin, directeur central du commissariat des armées (1) : C’est bien délicat. Aujourd’hui, la responsabilité des chiffrages incombe principalement à la mission PPP – partenariat public/privé – dirigée par l’ingénieur général Genoux, à l’EMA et au SGA. Ce sont eux qui pilotent l’ensemble des éléments économiques et financiers de ces dossiers, et qui comparent les différentes solutions. Nous les prenons pour bonnes.

*

M. le commissaire-colonel Philippe Leroy, directeur exécutif de l’économat des armées (1) : Quant à l’évaluation des résultats financiers de l’expérimentation, les opérateurs et les armées ne s’accordent pas, notamment en raison de l’absence de comptabilité analytique. En outre, le niveau du service demandé à l’Économat des armées est radicalement différent de celui offert par les armées : celui du combattant n’est pas celui de l’homme en opération. Enfin, l’évolution du format n’a pas permis d’établir de référentiel financier.

*

Question : Cette règle doit garantir que des économies vont être dégagées au terme du processus d’externalisation. Dans les opérations dont vous avez connaissance, était-ce le cas – du moins dans le modèle de calcul, étant entendu que des écarts peuvent être constatés lors de la réalisation ?

M. Alain Costes ingénieur général de l’armement (2) : Oui. Mais il existe toujours des incertitudes dans la réalisation. Je n’ai pas de chiffres à vous présenter sur les opérations dont je suis le déroulement, les données étant trop récentes.

Question : parmi les externalisations accomplies ces dernières années, pourriez-vous nous en citer une ou deux pour lesquelles il est possible de mesurer le décalage entre les objectifs assignés et les résultats obtenus ?

M. Alain Costes. Non. Je n’en sais pas plus que ce qui figure dans les documents relatifs au dossier de Dax et à celui de Cognac.

*

Question : Les évaluations préalables à une externalisation doivent permettre de s’assurer que le service sera globalement rendu par le prestataire auquel il a été délégué dans des conditions économiques intéressantes pour le ministère de la Défense. Comment sont consolidées toutes les données de l’équation avant d’engager l’opération ?

M. Philippe Genoux, chef de la mission « Partenariats public privés » du ministère de la Défense (3) : Il ne vous a pas échappé que nous ne disposions pas d’une comptabilité analytique permettant de connaître très précisément les coûts d’une gestion en régie.

*

Question : L’état-major des armées a-t-il une idée précise du volume total d’économies réalisées par les externalisations déjà lancées ? Disposez-vous d’objectifs et de résultats chiffrés ? Possédez-vous, à ce titre, un tableau de chaque opération ?

M. le général Éric Rouzaud, sous-chef soutien à l’état-major des armées (4) : Il est difficile à ce stade de mesurer les économies réalisées car nous ne disposons pas d’outils de comptabilité analytique. Pour autant, il a été procédé à des évaluations. Nous savons aujourd’hui combien coûtent les prestations sur quelques projets déjà menés à terme, (…) ; nous savons combien nous avons gagné et nous vous communiquerons les chiffres précis.

La Mission d’évaluation et de contrôle attend toujours les chiffres annoncés. Elle constate par ailleurs que ni le montant du budget des externalisations en 2010 ni les prévisions pour 2011 ne sont disponibles au moment de la parution du présent rapport.

Proposition n° 2 – Le budget étant un acte prévisionnel, la Mission demande au ministre de la Défense d’établir et de publier en loi de finances initiale une prévision des montants à dépenser en externalisations au cours de l’exercice à venir.

2.– L’absence de comptabilité analytique incite à la prudence


La réalité des gains économiques est difficile à apprécier. Tout cela crée un sentiment de précarisation chez les personnels affectés aux missions de soutien, bien conscients que la pérennité de leurs fonctions est menacée. Le stress et l'inquiétude prédominent, les risques psychosociaux sont plus forts que jamais, surtout parmi des personnels dont certains ont été « polyrestructurés ».

Une part importante des externalisations réalisées ces dernières années a été engagée sans connaissance précise des coûts en régie. Lorsque des gains sont annoncés par le ministère, comme c’est le cas pour la gestion des véhicules de la gamme commerciale ou les avions de l’école de pilotage de Cognac, il semblerait que ces gains soient davantage liés à la réorganisation – et à la réduction – des prestations, qu’à l’externalisation.

La Cour des comptes, dans son rapport, ne dit pas autre chose : « Les insuffisances méthodologiques et le manque de données ne permettent pas à ce jour de conclure définitivement et de façon globale sur l’intérêt économique des externalisations. Les quelques dossiers qui ont donné lieu à des analyses un peu plus avancées incitent à la plus grande prudence et appellent à des analyses plus poussées, au cas par cas, pour s’assurer que l’externalisation apporte des gains véritables et substantiels.

« Les gains économiques importants qui apparaissent pour deux dossiers emblématiques (l’école de Cognac et les véhicules de la gamme commerciale) sont en grande partie liés à la transformation importante des périmètres ».

B.– Les ÉlÉments susceptibles d’attÉnuer l’intÉrÊt Économique des externalisations

1.– Une compensation financière est versée aux agents mis à la disposition


Les entreprises attributaires disposent de la possibilité de récupérer les compétences en mettant à profit le décret du 21 septembre 2010 qui autorise le ministère de la Défense à mettre certains de ses agents à disposition.

Or, chaque fois qu’un agent civil ou militaire du ministère est mis à disposition d’une entreprise privée dans le cadre d’une externalisation, il revient à la charge de l’administration de financer la différence entre le traitement ou la solde qu’elle versait à son agent et la rémunération que l’entreprise lui verse. Dans ces conditions, comment être sûr de l’intérêt économique des externalisation ?

2.– Le coût des plans sociaux n’est pas pris en compte dans le calcul


L’administration du ministère de la Défense a reconnu ne pas prendre en compte, à l’heure actuelle, le coût des mesures sociales d’accompagnement applicables au personnel civil d’un établissement restructuré. En effet, que la restructuration ait pour origine une rationalisation d’un service réalisé en régie, ou une externalisation, les personnels civils peuvent bénéficier du PAR, le plan d’accompagnement aux restructurations, destiné à faciliter leur reconversion.

Même si les personnes auditionnées par la mission ont laissé entendre qu’il leur était demandé, de plus en plus, de prendre en compte cet élément, les Rapporteurs constatent que ce coût n’a pas été intégré jusqu’à présent.

Dans ces conditions, comment connaître la véritable rentabilité d’une restructuration comme d’une externalisation ? Ne pas prendre en compte le coût des mesures sociales d’accompagnement fausse l’équation, même s’il n’est pas possible de déterminer dans quelle proportion.

3.– La TVA est due sur un service externalisé, pas sur un service en régie


Un autre écueil vient amoindrir l’intérêt pour le ministère de la Défense de procéder à des externalisations : la TVA. Tout service réalisé en régie en est exonéré alors que les services externalisés sont soumis à cette taxe

L’adoption d’une disposition législative exonérant de TVA les externalisations menées par le ministère de la Défense est difficilement envisageable. Quant aux compensations promises par le ministère du Budget, leur caractère aléatoire est bien connu. Le paiement de la TVA vient donc également en atténuation de l’intérêt économique des externalisation.

4.– Le partenaire privé doit s’assurer, ce qui n’est pas le cas de l’État


Enfin, l’État est son propre assureur. Cela vaut notamment pour les satellites de télécommunications dont il s’apprête à céder l’usufruit à un industriel. Cet entrepreneur devra, lui, s’adresser à un tiers pour couvrir ses risques.

Même si cette dépense ne doit in fine concerner que les risques dont l’entreprise pourrait être rendue responsable, il s’agit là d’un nouvel élément réduisant l’intérêt économique des externalisations.
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