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iii.– La fonction RHL (restauration, hÔtellerie, loisirs) et l’habillement


Bien que ne mettant pas en jeu d’équipements spectaculaires, les fonctions de restauration, d’hôtellerie, de loisirs et d’habillement sont essentielles dans une armée moderne, dans la mesure où elles façonnent dans le quotidien de militaires qui, en opérations extérieures, sont en service 24 heures sur 24.

a.– la fonction restauration, hÔtellerie, loisirs


Le 22 décembre 2010, le ministre de la Défense a donné un avis favorable au projet RHL-1 d’externalisation de la fonction restauration-hôtellerie-loisirs à titre expérimental sur huit sites : Bordeaux, Pau, Houilles, Saintes, Saint-Maixent, Grenoble, Lyon et Valence, pour un effectif total de 356 emplois (204 militaires et 152 civils). Sur ces 356 agents, 171 étaient éligibles aux dispositions du décret de mise à la disposition du 21 septembre 2010 : 55 d’entre eux ont fait jouer cette clause dont 17 civils et 38 militaires.

Depuis janvier 2011, une expérimentation de régie rationalisée est menée sur cinq sites (Coëtquidan, Écoles militaires de Bourges, Hyères, Rochefort et Châlon-sur-Saône) dans le but d’examiner une alternative à l’opération RHL-1. 298 agents sont concernés (112 civils et 186 militaires).

1.– Le rôle central de l’Économat des armées


L’Économat des armées (EdA), est un établissement public à caractère industriel et commercial (EPIC) relevant du ministère de la Défense. L’EdA emploie environ un millier de personnes dont 150 agents, sous contrat à durée indéterminée qui servent au siège de Pantin. À cela s’ajoutent 800 personnes qui assurent, sur les théâtres d’opérations extérieures, le soutien de proximité des forces en opérations et font l’objet d’un recrutement local (650 personnes) ou sont envoyés en mission à partir de la France (150 personnes).

L’EdA assure deux missions principales. Il est d’abord une centrale d’achat spécialisée du ministère de la Défense qui alimente les 350 points de restauration des armées en métropole, hormis ceux de la Marine, qui dispose de ses propres plateformes et de stocks stratégiques à Brest et à Toulon. Sa seconde mission est le soutien des forces armées à l’étranger. Dans ce cadre, l’EdA assure, non seulement des prestations d’alimentation, mais également des prestations qui peuvent aller de la blanchisserie aux services de téléphonie, en passant notamment par la gestion des déchets.

Le chiffre d’affaires de l’EdA est de l’ordre de 260 millions d’euros, dont 110 millions réalisés par le soutien des bases métropolitaines et 90 millions au titre de l’activité de soutien aux Opex.

En 2002, l’externalisation représentait 30 % du chiffre d’affaires de l’EdA. Aujourd’hui, elle représente 80 % de son budget. En 2010, en concurrence avec les plus grandes multinationales, l’EdA a remporté le marché des rations de combat de l’ONU et fournit dorénavant toutes les rations des « casques bleus », où qu’ils se trouvent sur terre.

2.– Le processus expérimental d’externalisation de la restauration


L’un des leviers de gain identifiés par la RGPP était l’externalisation, et c’est celui qui a été privilégié pour la fonction restauration. Il a été décidé de séquencer cette externalisation en plusieurs vagues, la première s’appelant RHL-1 (restauration, hôtellerie, loisir, première étape). En effet, même si les armées avaient déjà externalisé de la restauration, il semblait important de prévoir une première phase limitée (11 restaurants, 2 millions de repas) avant de généraliser.

RHL-1 a servi de « poisson pilote » pour la réflexion du ministère en matière d’externalisation. Il a fallu construire tous les outils nécessaires au fur et à mesure. La mission d’appui à la réalisation des contrats de partenariat public-privé (MAPPP) a été la garante de la méthodologie, mise en œuvre alors pour la première fois.

Ainsi, le prix moyen du repas retenu était de 7,65 euros TTC. Ensuite est arrivée une nouvelle évaluation préalable conduite en fonction de la réponse du marché – en l’occurrence, le prix du repas pour les trois opérateurs sélectionnés était plus bas, autour de 7,08 euros TTC. Quant à la comparaison des coûts entre régie et externalisation, c’est la MAPPP qui a mis en place la méthodologie pour l’établir, l’Économat des armées ayant transmis les éléments nécessaires à l’établissement des états comparatifs.

3.– L’externalisation de la restauration en Afghanistan


L’Économat des armées conduit trois types d’externalisation : le projet « Vivres métropole », qui vise à l’externalisation de l’achat de vivres et de la logistique, au profit notamment des petites et moyennes entreprises ; CAPES France, projet d’externalisation des capacités additionnelles de soutien aux forces armées ; le projet d’externalisation de la fonction « Restauration-Hôtellerie-Loisirs » (RHL).

L’EdA s’est vu confier la maîtrise d’œuvre de l’expérimentation CAPES France, visant à l’externalisation du soutien des forces armées, qui était jusque-là assuré par des militaires. Cette initiative concerne trois théâtres (Tchad, Kosovo et Afghanistan) et emprunte deux modes d’action : faire ou faire faire.

Alors que l’EdA assurait déjà l’intégralité du soutien au camp Warehouse, à Kaboul, il a été décidé, à la fin du mois de juin 2009, de lui confier la restauration du camp de Tora. Le soutien devait être totalement externalisé afin que les 800 militaires du camp puissent se consacrer à leur mission opérationnelle. L’objectif était de construire un restaurant destiné à alimenter 900 personnes sur un terrain de quelques milliers de mètres carrés, dans des délais contraints puisque la force devait être entièrement déployée en décembre 2009.

N’ayant pas les moyens suffisants pour effectuer la mission, l’EdA a confié l’intégralité du marché à une entreprise prestataire soumise à une obligation de résultat et rémunérée sur le prix du repas. L’appel d’offres était remporté le 8 août par l’entreprise et, le 15 décembre 2009, le restaurant était construit, prêt à accueillir les soldats.

Confier ainsi le marché à un prestataire unique chargé de l’intégralité de son exécution permet une grande souplesse d’intervention, mais seuls des groupes de dimension internationale sont à même d’exécuter de tels marchés. Ce marché était d’un type très particulier, puisqu’il s’agissait d’assurer, non seulement la construction du bâtiment, mais aussi la sécurisation des approvisionnements jusqu’à Tora, avec tous les risques que cela présente. La rémunération du prestataire inclut donc, en plus du coût de la denrée, celui de son transport et de son acheminement, celui de la construction du bâtiment, ainsi que les charges de personnel. Le prix des offres variait de 6 à 14 millions d’euros, l’estimation du prix du risque étant très différente selon les prestataires.

B.– Un bilan nuancÉ

1.– Pourquoi la restauration externalisée est meilleur marché


À la question posée au président-fondateur de la société de restauration collective Ansamble, M. René Lancien, de savoir pourquoi une entreprise privée parvient à faire aussi bien et même mieux qu’un service en régie, la réponse met en évidence une question d’organisation : « C’est un secteur où les marges sont faibles, même pour les plus gros opérateurs mondiaux, qui gagnent de l'argent surtout dans d'autres domaines comme les tickets restaurants. Nous sommes contents quand notre marge atteint 2 %, mais notre professionnalisme dans la structure des menus et l'organisation du travail nous permet d’obtenir des résultats alors que, faute d’avoir créé une filiale chargée de la restauration, l'armée n'avait pas mutualisé les compétences et n’avait pas investi dans les nouveaux matériels et les nouveaux modes de production. Nous gérons aussi la matière première de façon très serrée, tout en achetant, depuis fort longtemps, au niveau local ».

2.– Un contrôle strict


Deux représentants des armées assurent pour le compte de l’Économat, un suivi quotidien de la prestation, en vérifiant la conformité au cahier des charges de 350 points qui portent aussi bien sur l’hygiène et la sécurité alimentaires, que sur la qualité de la matière première, les grammages et les prix des plats et sur l’organisation du personnel. Tout ceci est informatisé et indique un taux de service mensuel suivi par un plan d’action si le taux de service n’est pas à hauteur des 80 % attendu.

Les représentants de l’Économat des armées et les responsables d’entreprises de restauration collective définissent les grandes orientations au sein d’un comité stratégique, mais le suivi est ensuite assuré en région, à partir de contrôles quotidiens, hebdomadaires, trimestriels, semestriels et annuels.

3.– Un bilan en demi-teinte selon la Cour des comptes


En principe, les externalisations ont pour but de permettre au ministère de la Défense de réaliser des économies dans un contexte budgétaire contraint. Or, selon les évaluations de la Cour des comptes, CAPES au Kosovo a représenté en 2008 un coût annuel par homme de 11 117 euros, contre 10 432 en 2004, soit une hausse de 6 %. Au Tchad, CAPES a représenté en 2008 un coût de 20 121 euros par homme et par an, alors qu’en 2004, le coût du soutien, dans le périmètre CAPES, était de 11 100 euros par homme et par an, soit une augmentation de 80 %, ou de 67,1 % en euros constants.

Selon le commissaire-colonel Philippe Leroy, directeur exécutif de l’Économat des armées, « Il est en revanche un point incontestable et qui figure dans le rapport de l’état-major des armées : le dispositif a permis de dégager 260 équivalents temps pleins nets (ETP), sur les théâtres d’opération ». L’effet d’économie est donc localisé dans les effectifs de la Défense.

c.– la fonction habillement

1.– La création récente du commissariat des armées


Organisme de création récente, le commissariat des armées est le fruit du mariage, au 1er janvier 2010, des commissariats des trois armées, Terre, Marine et Air. Pour autant, il n’en est pas la fusion dans la mesure où il n’a pas récupéré l’ensemble de leurs attributions. Ainsi, la gestion de la solde est demeurée dans les directions des ressources humaines de chacune des trois armées.

C’est un service d’achat qui passe l’ensemble des marchés du segment « achats courants » – pour la vie collective du combattant et de la communauté. C’est un service chargé du contrôle interne comptable, pour l’ensemble de l’agrégat soutien. C’est toujours un service juridique. Et c’est enfin le service de soutien du combattant.

Les commissariats historiques regroupaient environ 11 500 personnes, dont 6 500 seulement ont été transférées au commissariat des armées. En 2014, il n’en comptera plus que 4 000. Parallèlement, le nombre des établissements de ce service, qui était à l’origine de 90, passera en 2014 à 30 et celui des systèmes d’informations dévolus au soutien de l’homme, de 90 à une quinzaine.

2.– D’importants gains de postes liés à la rationalisation de l’habillement


En matière d’habillement, le commissariat aux armées a décidé de travailler dans deux directions : la rationalisation et l’externalisation. La double création du commissariat aux armées et des bases de défense, a permis – ou permettra, à terme – de rationaliser les effectifs. Le nombre d’emplois concernés par la fonction habillement devrait être ramené de 1 615 à 1 000, ce qui suppose la fermeture d’un certain nombre d’établissements des anciens commissariats 
  Nancy, Rennes, Rillieux-la-Pape, Bergerac et Évreux – et la restructuration de Brétigny et Marseille.

Suivant la même logique, centraliser dans les bases de défense ce qui se passait dans les formations – corps de troupes, bases aériennes, ports – entraîne mécaniquement des économies. Cette rationalisation, déjà engagée, n’est pas exclusive d’une externalisation en cours de lancement.

L’objectif serait de parvenir à des gains annuels de 22 %. L’armée allemande, qui a externalisé cette fonction dans le cadre d’un partenariat public-privé a réussi à abaisser les coûts d’achat de 19 % et à réduire les stocks de 59 %.

3.– L’externalisation dans le prolongement de la rationalisation


Le commissariat aux armées considère qu’un externalisation portant sur l’ensemble du dispositif générerait un gain supplémentaire d’environ 400 emplois. Il envisage de modifier, d’ici à 2017 le statut des 400 emplois privés des ateliers des maîtres ouvriers : maîtres tailleurs, maîtres bottiers, etc. Il conviendra à cette occasion prendre en compte la spécificité de la Marine, qui dispose d’ateliers très importants, notamment à Toulon : on ne s’y cantonne pas, comme ailleurs, à des opérations légères mais on y assure certaines opérations de fabrication.

Sur le plan opérationnel, le commissariat conservera en régie tous les effets dits « critiques » : gilets pare-balles, tenues de vol, tenues de protection contre les risques NRBC (nucléaires, radiologiques, biologiques et chimiques), etc. Tous ces effets demeureront réalisés, stockés et gérés en régie. Il conservera aussi l’ensemble des attributions relatives à la « recherche et développement », soit la constitution et la fabrication des notices techniques, qui restera sous la responsabilité du commissariat et des états-majors, de manière qu’il n’y ait aucune dérive par rapport aux besoins. Enfin, le commissariat conservera le pilotage de l’ensemble de la fonction au profit de l’EMA.

Le commissariat aux armées considère aujourd’hui que l’externalisation de la totalité de la fonction habillement, qui représente environ 350 millions d’euros, permettrait de réaliser une économie d’environ 20 %, soit davantage qu’avec la rationalisation qui ne génère qu’environ 13 % de gains.

Sur le plan social, le dispositif de mise à disposition prévu par le décret du 21 septembre 2010 sera proposé au plus grand nombre, pour ce qui concerne les activités transférées au secteur privé. Pour les personnels employés dans des organismes voués à la fermeture, le commissariat mettra en œuvre un plan d’accompagnement aux restructurations (PAR) assorti d’indemnités de départ volontaire et fera appel à la mobilité de ses agents.

Enfin, il appartiendra au commissariat de ne pas permettre la formation de position dominante parmi la vingtaine de PME françaises travaillant dans le monde de l’habillement. Pour éviter ce phénomène, la transférabilité est essentielle d’autant qu’aux dires du commissaire-général Jean-Marc Coffin « la réversibilité semble très peu probable : il serait très compliqué, au terme du marché, de reprendre en régie la fonction habillement... ».

L’importance de la fonction Habillement

La fonction habillement représente 170 millions d’euros de dépenses par an et est gérée par 1 615 agents (701 militaires et 914 civils). La valeur du stock d’effet d’habillements est aujourd’hui estimée à près d’un milliard d’euros.

D.– La gestion des stocks

1.– Les contraintes spécifiques de la fonction habillement


Fabriquer en régie un certain nombre des moyens susceptibles d’être mobilisés sur le théâtre des opérations garantit qu’une attention particulière sera portée aux besoins des soldats. Ne peut-on pas craindre que l’introduction d’une logique privée ne pose des problèmes concrets sur les théâtres d’opération ?

À cette question, le commissaire-général Jean-Marc Coffin reconnaît qu’il s’agit d’un enjeu crucial : « La question centrale est en effet de satisfaire très vite et très bien l’expression du besoin des armées. En Afghanistan, il a fallu faire des efforts considérables dans un laps de temps très court. (…) Pour autant, nous sommes confiants : aujourd’hui, quand le chef d’état-major de l’armée de terre me demande de modifier tel ou tel élément de la tenue de combat, je dois d’abord définir cette notice technique, ensuite passer un marché public, enfin injecter les nouveaux effets après avoir consommé mes stocks de sécurité. Il peut ainsi s’écouler pas mal de temps entre le moment où le besoin est exprimé sur le terrain et la réalisation physique de ce besoin. Dans la mesure où les taux de couverture des stocks du marché ne seront pas aussi importants que les nôtres, nous espérons pouvoir réduire ce délai ».

Le commissariat aux armées gardera des taux de couverture significatifs sur les matériels dits critiques. En revanche, pour les autres besoins, il acceptera un partage des risques et des taux de couverture de stocks plus faibles, ce qui devrait se traduire par de moindres délais de réaction.

2.– Ajuster les stocks aux besoins opérationnels


Jusqu’à présent, tous les effets sont stockés dans les différents entrepôts répartis sur le territoire national. L’externalisation de la fonction habillement, dans la mesure où elle va conduire à une nette réduction des stocks, permettra-t-elle de satisfaire le besoin opérationnel qui peut encore, du moins théoriquement, aller jusqu’à la mobilisation ?

Dans les exigences du programme fonctionnel figure l’obligation, pour les entreprises, d’entretenir un stock, précisément pour répondre aux besoins de réactivité qu’impose un engagement opérationnel. Mais ce stock ne sera pas dimensionné comme il l’est actuellement. Le commissaire-général Alain Ribes, sous-directeur soutien (1), précise : « Nous sommes en train d’apurer les stocks des effets ou articles obsolètes, en fixant avec les armées des horizons logistiques qui nous permettent de faire évoluer rapidement les matériels ». En effet, un équipement évolue tous les cinq ans. Il convient donc de déterminer des objectifs de stockage qui ne soient ni sous-dimensionnées, ni sur-dimensionnés.

Le commissariat aux armées devra être en mesure de remonter en puissance en faisant appel au marché, dans le cadre du préavis qui sera fixé par le caractère de l’engagement opérationnel. De la même manière, le commissariat aura à déterminer les conditions de quantité, de qualité et de délai. Mais il n’envisage plus de stocker de réserves dites de « mobilisation ». Pour le quotidien, la plupart des réservistes sont équipés et gardent leur paquetage chez eux. Lorsqu’ils viennent renforcer un dispositif de personnel d’active, ils ne posent aucun problème d’équipement.

3.– Aucun risque ne sera pris pour les effets critiques


Une grande partie de l’économie engendrée par l’externalisation semble donc résulter de la capacité du commissariat à maîtriser financièrement le dispositif des marchés. Dans ces conditions, le volume et les conditions de gestion du stock auront leur importance. Or les armées sont appelées à intervenir dans des délais très courts sur des théâtres d’opérations multiples, sur lesquels elles n’avaient pas nécessairement prévu de se rendre. La volonté d’une bonne maîtrise économique du marché d’externalisation n’est-elle pas de nature à poser des problèmes opérationnels ? Comment définir le niveau de stock qui permettra d’éviter de tels problèmes ?

Le commissariat des armées a décidé de ne prendre aucun risque opérationnel sur les effets très critiques, comme les gilets pare-balles ou les combinaisons des pilotes de chasse. Ces équipements seront conservés en régie et le taux de couverture actuel sera quasiment maintenu. Sur les effets un peu moins critiques, le commissariat réduira le taux de couverture, qui restera néanmoins substantiel – par exemple dix-huit mois. Il imposera ce taux de couverture au marché, de manière à pouvoir faire face à une remontée en puissance.

Seuls les effets dits « absolument non critiques » pourront faire l’objet de réductions de stockage importantes. Il s’agit par exemple des tenues de sortie dont le renouvellement peut être retardé d’un ou deux mois sans mettre en danger le contrat opérationnel.

L’adaptation du paquetage aux conditions de l’Afghanistan

La presse avait naguère rendu compte, notamment lors des opérations en Afghanistan, de l’achat par les soldats de matériels dont ils avaient besoin. Pourtant, les premiers retours d’expérience avaient souligné la nécessité de moderniser le paquetage et de le hisser au standard des armées de l’Otan.

Le premier effort a porté sur la balistique et la protection de l’individu. Au début de l’année 2007, le chef d’état-major de l’armée de terre a demandé d’élaborer une nouvelle politique d’habillement et de moderniser l’ensemble des équipements du combattant. En 2008, environ 9 millions d’euros ont été consacrés à la réalisation de nouveaux équipements : gilets pare-balles, protection balistique, protection des oreilles, protection des yeux, nouveaux treillis. Un nouveau treillis a ainsi été réalisé en neuf mois. En 2009, 11 millions d’euros ont été consacrés à l’acquisition de ces nouveaux équipements, puis 6,5 millions en 2010.
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