Gouvernance territoriale et organisation des systemes de pouvoirs : Plaidoyer pour la gouvernance informelle dans le lancement des projets majeurs –notamment en Ile de France





télécharger 43.16 Kb.
titreGouvernance territoriale et organisation des systemes de pouvoirs : Plaidoyer pour la gouvernance informelle dans le lancement des projets majeurs –notamment en Ile de France
date de publication11.02.2017
taille43.16 Kb.
typeDocumentos
d.20-bal.com > économie > Documentos


François Saget

Economiste Consultant

Francois.saget@gmail.com


GOUVERNANCE TERRITORIALE ET ORGANISATION DES SYSTEMES DE POUVOIRS : Plaidoyer pour la gouvernance informelle dans le lancement des projets majeurs –notamment en Ile de France -.

« La gouvernance représente la manière dont sont organisées la coordination et la coopération entre les différents niveaux d’autorités publiques et, au sein de chaque territoire, entre les principaux acteurs du développement économique , aussi bien publics que privés ».1
Cette définition rapide permet de marquer clairement la différence entre la gouvernance et les conditions dans lesquelles les pouvoirs publics (Services de l’Etat et Collectivités Territoriales) exercent les mandats qui leurs sont confiés.
Elle permet aussi de montrer l’importance de la gouvernance pour définir et mettre en œuvre – dans des délais raisonnables - les projets majeurs qui conditionnent l’avenir d’in territoire :« La qualité de la gouvernance est reconnue comme un élément essentiel de la capacité des territoires à s’adapter aux conditions rapidement évolutives de la globalisation2 ».
La qualité de la gouvernance territoriale devient alors un enjeu majeur pour assurer le développement du territoire, améliorer son attractivité et sa compétitivité. Il convient alors de s’interroger sur l’efficacité des méthodes utilisées pour développer cette gouvernance formelle ou informelle.
• la gouvernance « formelle » renvoie à une organisation visible des acteurs engagés dans la gestion d’un projet ou d’un territoire.

Ex : Administration d’Etat : Préfecture 

Ex : Collectivités territoriales : Intercommunalités.

Ex : Les Opérations d’Intérêt National (O.I.N.)
• la gouvernance « informelle » ne nécessite aucune structure permanente : elle propose, à travers des réunions régulières des principaux décideurs impliqués personnellement dans la mise en œuvre du (des) projet, d’apporter un mode d’échange et un processus de prise de décision plus rapide et plus efficace.

La gouvernance « formelle » interviendra plus tard si cela est nécessaire. En d’autres termes, la gouvernance informelle n’est pas incompatible avec la gouvernance formelle, elle la précède et/ou la complète. Elle peut aussi être une réponse quasi-permanente à l’organisation d’espaces en évolution rapide : cf le Grand Lyon. Cf la « Conférence Régionale des Elus » à Montréal.

Ce texte a pour objectif de mettre en lumière l’importance et la variété des formes de gouvernance informelle et les types d’initiatives à prendre pour favoriser son développement afin d’assurer une mise en œuvre rapide des projets majeurs qui conditionnent l’attractivité du territoire.

In fine, nous proposerons une démarche qui puisse s’appliquer notamment en Ile de France dans des territoires qui manquent cruellement de modes efficaces pour coordonner les acteurs majeurs du territoire.
1. La gouvernance informelle au service de certains élus : le système féodal.
Le diagnostic d’un territoire rend nécessaire de procéder à l’analyse du « jeu d’acteurs » pour compléter ce que la lecture formelle des organigrammes peut avoir de trompeur : le « qui fait quoi ? » se doit d’être complété par le « qui décide quoi ? » et le « qui travaille avec qui ? » et « qui détient l’information sur quoi ? ».

Les techniques d’analyse des systèmes de pouvoirs territoriaux sont maintenant bien connues. Elles permettent de caractériser les réseaux d’information réellement efficaces, y compris dans leur capacité à accueillir de nouvelles entreprises et à orienter de nouveaux investissements.

Ces techniques d’analyse permettent d’accorder une attention toute particulière (1) aux acteurs extérieurs au territoire qui ont une réelle capacité d’action sur celui-ci et (2) à l’implication effective des acteurs de la société civile.
Dans certains territoires, j’ai constaté l’existence d’un système « féodal »3 au bénéfice d’un élu dominant. Le pouvoir politique est détenu, pour l’essentiel, par une personne (le Seigneur) qui à travers ses mandats et accords passés avec d’autres élus et prestataires, se situe en position dominante dans l’ensemble des processus de décision liés aux financements publics.

Dans ce système, les « vassaux » prêtent allégeance au seigneur. Celui-ci, en contrepartie, leur apporte son appui dans les différents projets (et problèmes) auxquels ils sont confrontés.

. Ces systèmes féodaux sont parfois visibles 4soit plus discrets mais les modes opératoires sont identiques. Dans ce cas, on perçoit clairement à quel point le mandat donné aux élus est flou et à quel point, derrière l’apparence de débats contradictoires, le système est verrouillé.

Ces systèmes féodaux ne sont pas des exceptions et, après divers recoupements5, ils pourraient caractériser la gestion de 30 à 40 % des territoires en France avec des degrés de coercitions variables. Certains analystes considèrent que le cumul des mandats explique, en France, l’ampleur du phénomène.
Ce « succès » des systèmes féodaux n’exprime pas simplement une nostalgie de l’ancien régime mais découle de la combinaison de plusieurs facteurs qui le renforcent :
• Le Système Féodal est un système simple et robuste : la relation « Seigneur-Vassal » est globale et réciproque.

• Le « Seigneur » dispose d’un grand nombre d’outils pour renforcer son pouvoir : outils financiers, techniques, contrôle de l’information …

• Le goût du pouvoir est plus marqué (plus nécessaire ?) pour des élus « professionnels » qui ont abandonné toute autre activité et ne sauraient y revenir sans dommage : cf le cumul de mandats.

• L’inertie de l’appareil d’Etat accroit les délais dans lesquels un projet, même accepté par tous, peut être mis en œuvre6: dans ce cas, le « terrorisme » mis en scène par le « Seigneur » est un outil de développement particulièrement apprécié et une garantie portant à la fois sur la protection des financements qui lui ont été affectés et la mise en œuvre rapide du projet.
Certaines formes de lobbying professionnel s’inscrivent dans la même logique : Le lobby agricole en Bretagne a, jusqu’à une date récente, bloqué la majeure partie des initiatives visant à modifier les conditions de production et d’élevage en faveur du développement durable .

Seule, la prolifération des algues vertes et leurs effets incontestablement néfastes a contraint les acteurs institutionnels (politiques et administratifs) à reconnaître le phénomène et à engager, très modérément, les transformations nécessaires.

2. De la Gouvernance Informelle à la Gouvernance Formelle : Les Réseaux d’entreprises (Clusters) acteurs majeurs de la Société Civile.
« Le cluster est un réseau d’entreprises et d’institutions proches géographiquement et connectées entre elles par des métiers, des technologies et des savoir-faire communs ».

Il se caractérise par cinq éléments :

- une concentration d’entreprises sur un territoire donné.

-une identité économique forte portant sur une technologie (ex : décolletage de la vallée de l’Arve) ou un couple « produit-marché » (ex : lunetterie du jura).

- L’intensité des relations inter-entreprises marchandes ou non marchandes . La proximité physique permet de développer des systèmes d’échanges qui portent non seulement sur l’information mais aussi sur les connaissances dans une approche informelle .

Cette aptitude permet de développer des relations de concurrence-coopération en fonction des opportunités et des contrats négociés.

-des ressources stratégiques organisées pour constituer des foyers d’innovation : formation, veille, intelligence économique, centres techniques, financements …

- une culture commune.
Ceci nous fournit une seconde définition qui complète la première : « Les clusters sont des écosystèmes fondés sur des dynamiques de coopération et de concurrence entre acteurs »
• Ces éléments permettent de mettre l’accent sur les catégories d’acteurs qui composent le cluster :

  • Les entreprises : clients, fournisseurs, concurrents

  • La recherche et la formation : universités mais aussi laboratoires, centres de recherche et de valorisation.

  • Les pouvoirs publics : nationaux, régionaux, locaux.


Le noyau central est composé par les entreprises qui définissent des modes de relations spécifiques pour chaque prestation sans nécessairement se doter d’une structure formelle.

La référence a une « culture commune » met en lumière l’absence de gouvernance formelle qui, pour beaucoup, permet d’éviter les dépenses inutiles.

•Les travaux réalisés depuis les années 80 ont mis l’accent sur leur très grande diversité (par leur taille, la nature des activités, les prestations fournies aux membres du cluster, dans les pays où ils se créent 7) sur les qualités de ces systèmes en termes d’innovation et sur les composants nécessaires à leur développement.

L’ampleur du phénomène, le développement spectaculaire de certains d’entre eux (cf Silicon Valley) ont accru la perception du phénomène et incité les Pouvoirs Publics à s’impliquer dans leur développement.

• Ce phénomène a été particulièrement nette en France :
-1998-2002 :La Datar lance les appels à projets portant sur les S.P.L. (Systèmes Productifs Locaux) : Sur un total de 200, une centaine ont été labellisés La plupart sont des clusters industriels sans référence explicite à l’activité recherche-développement.

- Depuis 2004, les appels à projets portent sur les Pôles de Compétitivité (71 Pôles actuellement).

la définition des Pôles de Compétitivité indique clairement le niveau d’ ambition annoncé :

-« la combinaison, sur un territoire donné, d ’entreprises de centres de formation et d ’unités de recherche...

-engagés dans une démarche partenariale destinée à dégager des synergies autour de projets communs à caractère innovant...

-et disposant de la masse critique nécessaire pour une visibilité internationale ».
• Les conventions établies entre l’Etat et les Pôles de Compétititivité indiquent la nécessité d’une gouvernance formelle 8 qui précise les structures qui assurent la gouvernance du pôle et se portent garant de son développement.
Ainsi, dans les clusters, la gouvernance formelle apparaît très tardivement par rapport à leur organisation et leur mode de développement . L’implication des pouvoirs publics varie très nettement suivant les pays concernés.9

3.La rigidité des structures formelles10 ne permet pas de mettre en œuvre rapidement et efficacement des projets d’envergure sur des territoires spécifiques .

Si, comme nous le souhaitons, il convient d’agir plus rapidement pour définir les projets majeurs et assurer leur mise en œuvre, la démarche de gouvernance informelle apparaît comme un mode opératoire pertinent pour définir le projet et en assurer le lancement.

En effet, elle évite les lourdeurs liées à la création de structures formelles dans lesquelles le jeu des pouvoirs, la lenteur de mise en place d’une structure juridique ad hoc génèrent des retards considérables.

La gouvernance informelle apparaît comme particulièrement utile dans la phase de définition, d’émergence et de lancement du projet. Elle apparaît moins nécessaire dans la phase de mise en œuvre du projet, phase au sein de laquelle les opérateurs mobilisent leurs ressources de façon plus explicite.
Les acteurs institutionnels présentent trois faiblesses pour assurer rapidement la définition et mise en œuvre de projets innovants :
- La rigidité de leur organisation et des activités dans lesquelles ils estiment disposer d’une réelle compétence.11 La défense de leur « pré carré » leur paraît plus utile que la mise en œuvre d’une nouvelle forme d’organisation.

- La lenteur avec lesquelles ils peuvent s’engager dans un projet majeur : Le lancement du projet « Saclay » est un bon exemple de cette inertie.

- Le fait de s’inscrire dans un « territoire de compétence » qui est la base de leur légitimité et qui, le plus souvent, ne correspond pas au périmètre utile pour assurer le développement du projet.12

4. La Gouvernance Informelle peut permettre de définir et de mettre en œuvre des projets majeurs notamment en Ile de France.
• Le cas du Pôle d’Orly.

L’exemple du renforcement du Pôle d’Orly sur la période (2002-2007) à travers une démarche de gouvernance informelle montre bien l’utilité d’une telle approche pour sortir du blocage institutionnel.

La situation initiale est bien connue : Un aéroport dont l’activité diminue 13, une absence de coordination entre les collectivités concernées 14 et un Schéma Directeur de l’Ile de France qui ne reconnaît pas l’espace d’Orly-Rungis comme pôle de développement alors que, dès cette époque, il était le pôle tertiaire le plus important du sud de l’agglomération parisienne (85.000 Emplois actuellement15)
La démarche mise en œuvre à l’initiative du Conseil Général du Val de Marne16 est la suivante :

• Sélectionner les Opérateurs Economiques majeurs du pôle d’Orly17 compte tenu de leur sensibilité au développement économique territorial.

• Leur présenter la démarche et les inciter à s’engager dans une démarche totalement informelle : par ex un déjeuner une fois par mois sans partenaire extérieur : les acteurs impliqués s’engagent à être effectivement présents.18

Cinq opérateurs donnent leur accord pour s’impliquer personnellement dans cette initiative et mobiliser les ressources de leur structure.

• Après quelques réunions, mise en place du « Club des grands opérateurs du pôle Orly-Rungis » sous forme d’une association loi de 1901 : l’ADOR comprenait 6 opérateurs majeurs du pôle .

L’ADOR est présidée par l’un de ces opérateurs.

• Choisir quelques actions concrètes qui intéressent directement les Acteurs Economiques : meilleure organisation des transports en commun (et covoiturage) pour les salariés, modification des accès autoroutiers mais aussi un travail sur l’identité du pôle et sur ses conditions de développement.

Le passage à la gouvernance formelle intervient en Octobre 2005 par l’organisation des «Assises du pôle d’Orly » à l’initiative des Conseils Généraux des deux départements.
• La démarche proposée comprend 5 séquences qui me paraissent applicables dans d’autres projets :
- Séquence 1 : choix du (des) projet majeur à mettre en œuvre sur un territoire donné.

- Séquences 2 : identification des acteurs majeurs (publics ou privés) dont la décision a un impact direct sur la définition et les conditions de mise en œuvre du projet. Quels sont ceux d’entre eux qui ont déjà l’habitude de travailler ensemble (ou qui peuvent le faire facilement en fonction de leur formation (école) ou de leur parcours professionnel.

- Séquence 3 : entretiens avec les acteurs majeurs pour obtenir leur accord : il s’agit d’un engagement personnel et non pas seulement d’un engagement de leur structure.

• Séquence 4 : Mise en place du « club » et choix des opérations à engager pour favoriser le montage du projet et/ou lever les blocages actuels.

Chaque structure fait appel à ses propres moyens pour traiter le sujet et mener à bien les entretiens nécessaires.

• Séquence 5 : décision portant sur la nécessité de se doter d’une structure formelle qui prendra en charge le projet en accord explicite avec les acteurs institutionnels ; choix des modes de communication pour donner au projet une structuration plus marquée et permettre aux institutionnels de s’impliquer dans la mise en œuvre du projet.


• Un exemple récent : Le développement de l’Axe Seine.
Antoine Rufenacht a été nommé par le (précédent) Premier Ministre Commissaire Général pour le développement de la vallée de la Seine (2011-2012).

Dans les Rapports qu’il a présenté, il nous a informé de la création d’une « Conférence » composée, pour l’essentiel, d’acteurs institutionnels.

Cette gouvernance formelle, particulièrement lourde, ne peut être considérée comme un véritable moteur de développement et, a fortiori, comme un vivier dans lequel il sera possible de trouver les porteurs de projets pour modifier dans des délais acceptables (5 à 10 ans) les comportements antérieurs.

Pour mobiliser plus rapidement les acteurs économiques majeurs de l’Axe Seine, il est possible (voire nécessaire) de prendre l’initiative d’une gouvernance informelle qui permette de nouer des relations interpersonnelles fortes pour caractériser les projets majeurs et les conditions de leur mise en œuvre.
D’autres projets majeurs pourraient donner lieux à la mise en œuvre de démarches du même type et notamment le pôle de Roissy (250.000 emplois) mais aussi le Bourget …


En résumé, la gouvernance informelle apparaît comme une forme permanente de l’organisation des acteurs sur un territoire ; elle permet de contourner les contraintes de la gouvernance formelle (système féodal pour les élus, lobby professionnel de la société civile) et de donner à chaque projet sa véritable dimension.

Elle apparaît aussi comme une forme d’organisation de la société civile et notamment des entreprises (clusters) qui peut, ultérieurement, émerger dans le cadre d’une gouvernance formelle.

Elle présente enfin l’avantage de faciliter la définition et le lancement de projets complexes en prenant appui sur les acteurs effectivement engagés dans sa mise en œuvre.

Elle reste encore trop peu utilisée en France compte tenu de l’hyper-présence de l’Etat et des organismes publics dont on croit (encore) qu’ils sont en capacité de traiter efficacement les problèmes de développement territorial.
-----------------------------------------------



1.Cf J.C.Prager (2008) : Méthode de diagnostic du système d’innovation dans les régions françaises. P 105.


2 J.C.Prager (2008) : idem.

3 J’emploie le mot « féodal » à défaut d’un terme plus pertinent et moins chargé sur le plan historique.

44cf Georges Frèche en Languedoc-Roussillon. La mort de Georges Frèche a mis en lumière, avec une grande clarté, la structure du système féodal et ses logiques d’interdépendances sans rapport direct avec les convictions politiques des participants.

5 A ma connaissance, il n’existe pas d’analyse précise qui permettrait d’appréhender l’ampleur du phénomène et son degré d’intégration. Les chiffrages découlent de mon expérience de consultant en développement économique territorial sur la période 1980-2010.


6 A titre d’exemple, est-il normal que le service immobilier de l’AP-HP annonce qu’il lui faut deux ans pour mettre au point la vente d’un terrain de 5000 m2 près de l’Hôpital Charles Foix alors que l’AP-HP et la commune d’Ivry sur Seine sont tombés d’accord sur les termes de la transaction ?



7 cf OCDE(1996) : « Réseaux d’Entreprises et Développement Local » 282 p

8 Dans la phase initiale, le préfet a la charge d’un « Comité de Coordination Partenarial » ce qui marque bien, s’il en était besoin, la volonté de créer une gouvernance formelle dans laquelle l’Etat est directement impliqué.

9 Cf Elisabeth Waelbroeck-Rocha (BIPE) 2006 : « Les expériences internationales des Pôles de Compétitivité »in Séminaire Sciences Po Formation Permanente Mai 2006.

10 Ceci concerne notamment les acteurs institutionnels : 1/ les services de l’Etat 2/ les collectivités territoriales 3/ les Agences d’Etat : ex : ONF, Agences de Bassin …Ces organismes seraient au nombre de 1244 si l’on en croit les dernières évaluations : cf Le récent Rapport de l’Inspection Générale des Finances publié en Sept 2012.

11 La réforme de l’organisation des CCI en France a clairement mis en lumière ce phénomène, notamment pour l’élaboration des Plans Stratégiques Régionaux.

12 Le pôle de Roissy est un bon exemple de cette inadéquation entre les périmètres administratifs et le périmètre effectif du pôle. A titre d’exemple, le périmètre économiquement pertinent concerne 4 départements (Val d’Oise, Seine St Denis, Seine et Marne, Oise) et 2 Régions (Ile de France, Picardie). Aucun acteur institutionnel n’est présent sur l’ensemble du périmètre.

13 Les arbitrages sont rendus en faveur de Roissy notamment pour les liaisons à l’international .

14 Le maire d’Orly est en première ligne (négociations avec le Ministère des Transports) mais les Conseils Généraux concernés (Val de Marne et Essonne) ne sont pas impliqués.

15 Cf BIPE (2012) : « Etude sur l’impact économique et social des Aéroports Parisiens » étude réalisée à la demande d’A.D.P.

16 Cf «Tremplins Economiques en Val de Marne : du Livre Blanc au Plan Stratégique » Nov 2001.

17 Il s’agit du pôle Orly-Rungis dans toutes ses composantes et non pas seulement de l’activité de l’aéroport.

18 Le« groupe des 9 » créé en 1982 pour faciliter les échanges entre les Sociétés de Reconversion des groupes industriels a fonctionné sur cette base.

2/10/2012 F.Saget 11-7207

similaire:

Gouvernance territoriale et organisation des systemes de pouvoirs : Plaidoyer pour la gouvernance informelle dans le lancement des projets majeurs –notamment en Ile de France iconQuelle gouvernance pour la métropole rouennaise ?
...

Gouvernance territoriale et organisation des systemes de pouvoirs : Plaidoyer pour la gouvernance informelle dans le lancement des projets majeurs –notamment en Ile de France iconGouvernance des systèmes d’information de la vie associative
«dac» qui ne se trouvent ni dans rna ni dans Sirene : affiliations, représentant légal, agréments, moyens humains, voire même les...

Gouvernance territoriale et organisation des systemes de pouvoirs : Plaidoyer pour la gouvernance informelle dans le lancement des projets majeurs –notamment en Ile de France icon1 La loi lru a été votée le 10 août 2007, alors que les personnels...
«gouvernance» (article 6), donne davantage de pouvoirs aux présidents de l’Université

Gouvernance territoriale et organisation des systemes de pouvoirs : Plaidoyer pour la gouvernance informelle dans le lancement des projets majeurs –notamment en Ile de France iconLe point sur la réforme territoriale et ses conséquences
«Nouvelle Organisation Territoriale de la République» est actuellement devant le Parlement. Elle a pour objet de proposer une nouvelle...

Gouvernance territoriale et organisation des systemes de pouvoirs : Plaidoyer pour la gouvernance informelle dans le lancement des projets majeurs –notamment en Ile de France iconLa Cress Ile de France recrute un(e) Chargé(e) en charge de : L’animation...

Gouvernance territoriale et organisation des systemes de pouvoirs : Plaidoyer pour la gouvernance informelle dans le lancement des projets majeurs –notamment en Ile de France iconAtelier 1 : la gouvernance des formations en santé

Gouvernance territoriale et organisation des systemes de pouvoirs : Plaidoyer pour la gouvernance informelle dans le lancement des projets majeurs –notamment en Ile de France icon«Gouvernance foncière pour une transition agro écologique»

Gouvernance territoriale et organisation des systemes de pouvoirs : Plaidoyer pour la gouvernance informelle dans le lancement des projets majeurs –notamment en Ile de France iconM. frenette f. Directeur des Etablissements d’Ile-de-France mm. M....

Gouvernance territoriale et organisation des systemes de pouvoirs : Plaidoyer pour la gouvernance informelle dans le lancement des projets majeurs –notamment en Ile de France iconM. frenette f. Directeur des Etablissements d’Ile-de-France M. Pacini...

Gouvernance territoriale et organisation des systemes de pouvoirs : Plaidoyer pour la gouvernance informelle dans le lancement des projets majeurs –notamment en Ile de France iconGouvernance de l’association : désignation des vice-présidences, fonctions, missions
«or noir» de l’association. Actuellement, Boris petroff tient à jour ce fichier (de 1 000 noms environ), grâce notamment à son billet...






Tous droits réservés. Copyright © 2016
contacts
d.20-bal.com