Rapport du groupe de travail : «Pilotage et articulation des politiques de lutte contre les exclusions définies aux niveaux européen, national et local.»





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Conseil National des politiques de lutte contre la pauvreté

et l’exclusion sociale
CNLE

Rapport du groupe de travail :

« Pilotage et articulation

des politiques de lutte contre les exclusions

définies aux niveaux européen, national et local. »

Présidents : Bernard Lacharme et Véronique Fayet

texte au 16 février 2006

Sommaire


Introduction

3

1- Eléments de contexte

5

1-1 La dégradation de la situation sociale oblige à ré-interroger les politiques de lutte contre les exclusions

5

1-2 Une forte activité législative modifie les outils de la lutte contre les exclusions et les conditions du pilotage des politiques

6

1-2-1 Les outils de la lutte contre les exclusions font l’objet de nombreuses lois nouvelles

6

1-2-2 La loi encourage le développement de l’intercommunalité

6

1-2-3 L’Etat transfère ou délègue une partie de ses compétences à des collectivités territoriales

6

1-2-4 le développement de la participation des usagers est devenu une obligation légale pour

les opérateurs de l’insertion sociale

7

1-2-5 La loi d’orientation financière vise une plus grande lisibilité de l’utilisation des crédits de l’Etat et s’attache aux résultats obtenus

7

1-2-6 La transposition de la réglementation européenne peut affecter les outils de la lutte contre les exclusions

7

1-3 La lutte contre les exclusions relève de multiples lieux de pilotage

8

2 Les constats posés par le groupe de travail

9

2-1 On assiste à une profusion législative et réglementaire

9

2-2 Le nombre élevé des niveaux de collectivités responsables constitue un handicap pour l’articulation des politiques

10

2-3 Des carences dans la responsabilité, la solidarité nationale, les outils de la gouvernance et le partenariat

12

2-3-1 Le citoyen se heurte à un déficit de responsabilité politique dans la mise en œuvre des droits

12

2-3-2 La solidarité financière nationale a des défaillances

13

2-3-3 L’Etat éprouve des difficultés à assumer son nouveau rôle

14

2-3-4 L’Etat impose à ses partenaires une gestion du temps rythmée par l’urgence politique

14

2-3-5 Les outils de connaissance, de suivi et d’évaluation sont lacunaires et insuffisamment partagés

15

2-3-6 Le partenariat peine à se construire

17

2-4 Des potentiels à exploiter

18

2-4-1 L’Etat est en train de construire sa propre cohérence dans la lutte contre les exclusions

18

2-4-2 Le transfert de compétence au niveau territorial est un élément favorable à la mise en cohérence des politiques sur le territoire.

21

2-4-3 Les initiatives locales sont riches et variées

22

3- Propositions

24

3-1 Les objectifs

24

3-2 Les principes

24

3-3 Les mesures

26

3-4 Réponse à la question du premier ministre

31

Annexes de I à IX






INTRODUCTION
La loi d’orientation du 29 juillet 1998 a donné à la lutte contre les exclusions l’objectif de permettre à chaque citoyen d’accéder aux droits fondamentaux dans les domaines de l’emploi, du logement, de la protection de la santé, de la justice, de l’éducation, de la formation et de la culture, de la protection de la famille et de l’enfance. Elle rappelle en outre que l’effectivité de ces droits est une condition du respect de l’égale dignité de tous.
Depuis lors, la lutte contre les exclusions a fait l’objet de nombreuses autres lois, qu’elles soient transversales comme la loi de programmation pour la cohésion sociale du 18 janvier 2005, ou qu’elles soient ciblées sur un domaine particulier. Conformément aux engagements européens pris à Lisbonne et à Nice en 2000, la France a élaboré un premier plan national d’action pour l’inclusion (PNAI) pour la période 2001-2003, puis un deuxième pour la période 2003-2005. Au plan local, la lutte contre les exclusions fait l’objet de multiples initiatives et d’une mobilisation réelle des acteurs.
Malgré cela, et tout en enregistrant des avancées partielles, le CNLE fait le constat global que les exclusions, loin de reculer, s’enracinent au contraire.
Nos concitoyens les plus vulnérables continuent en effet de subir des exclusions qui se cumulent et se renforcent les unes les autres, le non accès au droit dans un domaine constituant un handicap pour accéder au droit dans les autres domaines. Chacun d’entre eux a besoin que soient prises en compte la spécificité et la globalité de sa situation.
Or la lutte contre les exclusions est marquée par une grande complexité :

  • elle implique tous les niveaux de la puissance publique,

  • elle est transversale à différentes politiques,

  • elle fait appel à des acteurs nombreux et divers.


Concilier l’inévitable complexité des dispositifs avec la nécessité d’apporter au citoyen une réponse personnalisée, coordonnée, rapide et efficace constitue donc un enjeu majeur pour la lutte contre les exclusions. C’est ce qui a conduit le CNLE à demander à ce groupe de travail de s’interroger sur la question suivante :
« Pilotage et articulation des politiques de lutte contre les exclusions définies au niveau européen, national et local. »
A ce questionnement de portée générale, le Premier Ministre, dans son intervention du 16 septembre 2005 devant le CNLE, a ajouté une question précise :
« Notre pays doit-il se fixer des objectifs chiffrés en matière de réduction de la pauvreté, par exemple la réduction de 25 % de la pauvreté monétaire d’ici fin 2007 ou la réduction du nombre d’enfants pauvres de 250 000 d’ici fin 2007. »
Alors que se développe le suivi des politiques au moyen d’indicateurs statistiques, la question du Premier Ministre interpelle le CNLE sur la possibilité de s’emparer de ce type d’outils pour en faire un moteur de l’action publique.

Afin de traiter ces questions, le groupe de travail a rassemblé des membres issus des différentes catégories d’acteurs qui siègent au CNLE. Il s’est en outre nourri du témoignage des personnes et des organismes qu’il a auditionnés. Enfin, il compte encore enrichir sa réflexion des éléments qui seront recueillis au cours des rencontres territoriales de préparation de la Conférence nationale de lutte contre les exclusions.
Le groupe a structuré le rapport qui vous est présenté en 3 parties :

  • la première dresse un état sommaire du contexte dans lequel se pose la question de l’articulation des politiques de lutte contre les exclusions,

  • la deuxième liste les principaux constats posés par le groupe,

  • la troisième s’efforce de dégager des propositions, tant en termes d’objectifs, de principes, que de mesures concrètes.


Article 1er de la loi d’orientation du 29 juillet 1998
La lutte contre les exclusions est un impératif national fondé sur le respect de l'égale dignité de tous les êtres humains et une priorité de l'ensemble des politiques publiques de la nation.

La présente loi tend à garantir sur l'ensemble du territoire l'accès effectif de tous aux droits fondamentaux dans les domaines de l'emploi, du logement, de la protection de la santé, de la justice, de l'éducation, de la formation et de la culture, de la protection de la famille et de l'enfance.

L'Etat, les collectivités territoriales, les établissements publics dont les centres communaux et intercommunaux d'action sociale, les organismes de sécurité sociale ainsi que les institutions sociales et médico-sociales participent à la mise en oeuvre de ces principes.

Ils poursuivent une politique destinée à connaître, à prévenir et à supprimer toutes les situations pouvant engendrer des exclusions.

Ils prennent les dispositions nécessaires pour informer chacun de la nature et de l'étendue de ses droits et pour l'aider, éventuellement par un accompagnement personnalisé, à accomplir les démarches administratives ou sociales nécessaires à leur mise en oeuvre dans les délais les plus rapides.

Les entreprises, les organisations professionnelles ou interprofessionnelles, les organisations syndicales de salariés représentatives, les organismes de prévoyance, les groupements régis par le code de la mutualité, les associations qui oeuvrent notamment dans le domaine de l'insertion et de la lutte contre l'exclusion, les citoyens ainsi que l'ensemble des acteurs de l'économie solidaire et de l'économie sociale concourent à la réalisation de ces objectifs.

En ce qui concerne la lutte contre l'exclusion des Français établis hors de France, les ministères compétents apportent leur concours au ministère des affaires étrangères.
1 – ELEMENTS DE CONTEXTE



    1. La dégradation de la situation sociale oblige à ré-interroger les politiques de lutte contre les exclusions.




  • Le chômage se maintient à très haut niveau (9,6 % de la population active fin novembre 2005). Il s’accompagne du développement de l’emploi précaire. Les travailleurs précaires non comptabilisés dans les chiffres du chômage sont aussi nombreux que les chômeurs.

  • La frontière entre le salariat et les pauvres s’estompe : apparaît de nouveau la notion de travailleur pauvre.

  • Le surendettement s’est fortement accru (188 000 dossiers déposés à la Banque de France en 2004, soit 14% de plus qu’en 2003).

  • Les situations d’isolement se multiplient, tant en milieu urbain que rural.

  • On assiste à une aggravation des problèmes de santé qui touchent les personnes pauvres.

  • Les discriminations affectent les personnes issues de l’immigration, notamment en matière d’accès à l’emploi, au logement et à la culture.

  • Dans certains quartiers, la ségrégation spatiale confère à l’exclusion une dimension collective.

  • La crise du logement affecte l’ensemble des ménages pauvres, ainsi qu’en atteste l’évolution de leurs taux d’effort : entre 1988 et 2002, ils sont passés de 7,6% à 10% dans le secteur HLM et de 19% à 25,7% dans le locatif privé (aides au logement déduites).

  • Pour une partie des ménages, elle crée des situations d’exclusion qui se traduisent par le recours à un habitat dangereux, insalubre ou surpeuplé, à l’hébergement par des tiers et à diverses solutions de fortune ; elle conduit des personnes de plus en plus nombreuses à vivre à la rue.

  • Malgré le renforcement de ses moyens, le dispositif d’hébergement est saturé1 : des personnes en situation d’urgence ne sont pas accueillies. D’autres tournent en rond à l’intérieur du dispositif.


L’ampleur de ces difficultés ainsi que leur aggravation nourrissent une perte de confiance dans notre système institutionnel de la part des personnes exclues, mais aussi de nombreux autres citoyens. Ceux-ci ressentent un écart grandissant entre les affirmations de la communication politique et la réalité vécue. C’est pourquoi si les politiques de lutte contre les exclusions sont plus que jamais nécessaires, la question de leur efficacité se trouve aujourd’hui posée.

    1. Une forte activité législative modifie les outils de la lutte contre les exclusions et les conditions du pilotage des politiques.



1-2-1 Les outils de la lutte contre les exclusions font l’objet de nombreuses lois nouvelles.
La loi d’orientation du 29 juillet 1998 a dressé une architecture globale de la lutte contre les exclusions et défini une panoplie d’outils dans les différents domaines concernés. Depuis lors, de nombreuses autres lois sont venues compléter ou modifier les dispositifs. Il s’agit à la fois :

  • de lois transversales à différents domaines de la lutte contre les exclusions, telles que la loi du 18 décembre 1998 relative à l'accès au droit et à la résolution amiable des conflits, qui institue les Conseils départementaux de l’accès aux droits2, la loi du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale ou le projet de loi pour l’égalité des chances.

  • de lois thématiques visant à lutter contre une forme d’exclusion telles que la loi du 1er août 2003 d’orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine, la loi du 11 février 2005 pour l’égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées, la loi du 26 juillet 2005 relative au développement des services à la personne (qui comprend néanmoins également « diverses mesures en faveur de la cohésion sociale »), le projet de loi portant engagement national pour le logement, et enfin celui relatif au retour à l’emploi et aux droits et devoirs des bénéficiaires des minima sociaux, en cours de discussion.

  • de lois thématiques plus larges mais dont certaines dispositions ont un impact direct ou indirect sur la lutte contre l’exclusion : loi urbanisme et habitat du 2 juillet 2003.



1-2-2 La loi encourage le développement de l’intercommunalité.


  • La loi d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire n° 99-533 du 25 juin 1999 portant modification de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire confirme l’organisation des pays et la participation des habitants dans les conseils de développement,

  • La loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale consacre le développement de l’intercommunalité : il y a aujourd’hui 2585 EPCI qui regroupent 84 % de la population française.


1-2-3 L’Etat transfère ou délègue une partie de ses compétences à des collectivités territoriales.


  • La loi n° 2003-1200 du 18 décembre 2003 a décentralisé la gestion du revenu minimum d’insertion et a créé, dans le cadre de conventions passées par les conseils généraux, un nouveau contrat « de travail » : le contrat insertion revenu minimum d’activité.

  • La loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales a décentralisé ou délégué des compétences importantes dans différents domaines aux collectivités territoriales ou groupements de collectivités3.

  • D’autres lois comportent des éléments de portée plus limitée mais qui continuent à faire « bouger les lignes » entre Etat et collectivités territoriales : il en va ainsi par exemple du projet de loi portant engagement national pour le logement, qui permet à l’Etat de reprendre la main, dans certaines situations, en matière d’urbanisme ou d’attribution des logements sociaux.



      1. Le développement de la participation des usagers est devenu une obligation légale pour les opérateurs de l’insertion sociale.




  • La loi 2002-2 du 2 janvier 2002 rénovant l’action sociale et médico-sociale garantit les droits et libertés individuels des usagers des personnes prises en charge par les établissements et services sociaux et médico-sociaux. Elle institue notamment des conseils de la vie sociale pour associer les bénéficiaires au fonctionnement des établissements et services.



      1. La loi d’orientation financière vise une plus grande lisibilité de l’utilisation des crédits de l’Etat et s’attache aux résultats obtenus.




  • La loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), pleinement applicable à partir du budget 2006. Elle structure les crédits autour de grandes politiques de l'Etat organisées en missions, lesquelles sont déclinées en programmes qui font l’objet de la définition d'objectifs de performance et d’indicateurs de suivi.



1-2-6 La transposition de la réglementation européenne peut affecter les outils de la lutte contre les exclusions.
Une grande partie des lois se fait aujourd’hui au niveau européen, par le biais de directives. Bien que l’action sociale ne soit pas une compétence communautaire, des directives relatives à des domaines divers peuvent avoir un impact sur les dispositifs nationaux de lutte contre l’exclusion. On peut ainsi citer la directive « services », actuellement en cours de discussion, et qui, si elle n’excluait pas les services sociaux et de santé d’intérêt général, entrerait en conflit avec l’encadrement législatif et réglementaire spécifique dont font l’objet les opérateurs intervenant dans la mise en œuvre des droits fondamentaux.

1-3 La lutte contre les exclusions relève de multiples lieux de pilotage.

Pour conclure ce chapitre consacré aux éléments de contexte de la problématique du pilotage et de l’articulation des politiques de lutte contre les exclusions, le groupe de travail aurait souhaité présenter un tableau synthétique de la répartition des principales compétences qui interviennent dans la mise en œuvre des droits fondamentaux rappelés en introduction. Malheureusement l’exercice s’est avéré extrêmement complexe :

  • parce que la mise en œuvre de chaque droit fondamental fait appel, non pas à une, mais à plusieurs politiques ; exemples : le droit au logement fait appel aux politiques de l’habitat et de l’urbanisme, le droit à l’emploi passe par les politiques économiques et les politiques de formation professionnelle…

  • parce qu’une même politique peut être pilotée à des niveaux différents : les politiques économiques sont conduites au niveau national, mais aussi au niveau régional et au niveau intercommunal, voire communal.

  • parce qu’ont été créés de nombreux dispositifs partenariaux qui supposent l’implication de plusieurs niveaux de puissance publique et des co-pilotages ; exemples : les PRAPS, les PDALPD, les CDAD4...


Nous donnons en annexe n° V et VI deux tableaux qui analysent les compétences impliquées dans différents dispositifs qui interviennent pour la mise en œuvre du droit au logement et du droit à la justice. Ces tableaux font apparaître la multiplicité des lieux de pilotage. Par contre le groupe a préféré renoncer à présenter un tableau synthétique qui aurait été contestable parce que nécessairement réducteur.
2 – LES CONSTATS POSES PAR LE GROUPE DE TRAVAIL
De façon synthétique, on peut dire que le groupe constate à la fois :

  • trop de textes,

  • trop de niveaux de collectivité ,

  • des carences dans la responsabilité, les outils, la gouvernance et le partenariat,

  • des potentiels à exploiter dans la nouvelle organisation de l’Etat, l’implication des collectivités territoriales et la richesse des initiatives locales.


2-1 On assiste à une profusion législative et réglementaire.
La multiplication et l’allongement des lois ainsi que l’augmentation des textes réglementaires ne sont certes pas l’apanage des seules politiques de lutte contre les exclusions. Nous les relevons ici parce que, définissant un cadre complexe et rigide, elles nous paraissent  constituer un handicap pour leur pilotage et leur articulation.
Contradictoire avec le mouvement de décentralisation, cette profusion limite les marges d’adaptation et d’innovation. Elle conduit à une discontinuité des politiques publiques.


  • Parce qu’elle contredit la démarche de décentralisation, elle est mal vécue par les collectivités délégataires : plus l’Etat délègue, et moins il délègue en réalité puisqu’il éprouve le besoin de définir dans le détail le contenu de ce qui est permis et de ce qui ne l’est pas.

  • Elle limite les marges d’adaptation au contexte local et s’oppose à la capacité d’initiative et d’innovation.

  • Elle freine la mise en œuvre des politiques : on est toujours en attente d’une nouvelle loi ou de ses décrets d’application.

  • Elle nuit à la lisibilité des politiques pour les acteurs et pour les citoyens (ex : les contrats aidés, à peine appropriés par les acteurs, sont supprimés avant d’être remplacés par d’autres).

  • Elle ne permet pas un véritable contrôle de l’application des textes : « trop de loi tue la loi ».

  • Trop de dispositions sont arrêtées au niveau législatif alors qu’elles n’en relèvent pas ; parfois la loi se contente d’affirmer des intentions. (Exemple : les critères de priorité de l’attribution des logements sociaux sont régulièrement complétés par le législateur sans que l’affirmation de la priorité par la loi ait un impact pour le citoyen).


La remise en chantier permanente de la loi et de la réglementation fait réponse à l’interpellation des citoyens et des acteurs de la lutte contre l’exclusion, qui tiennent l’Etat pour garant des droits fondamentaux et lui demandent d’agir. Celui-ci agit par la loi et la réglementation pour deux raisons :

  • les responsabilités des collectivités territoriales ne sont pas suffisamment établies : faute de leur donner une obligation de résultat, l’Etat doit fixer dans le détail l’obligation de moyens.

  • au niveau politique comme au niveau administratif, l’Etat éprouve de la difficulté à concevoir le pilotage autrement que par l’injonction.


2-2 Le nombre élevé des niveaux de collectivités responsables constitue un handicap pour l’articulation des politiques.
Avec 5 niveaux de puissance publique, la France constitue une exception en Europe.


  • En France, la puissance publique se décline entre l’Etat, la Région, le Département, les EPCI (établissements publics de coopération intercommunale), la Commune, sans compter les pays qui, bien que ne constituant pas des entités juridiques, regroupent des intercommunalités sur un projet.

  • Tous nos voisins européens ont un nombre inférieur. Sur les 25 Etats membres de l’Union Européenne, 18 ont 3 niveaux5, 5 en ont 4, et 2 en ont 5 : la Belgique et la France. Dans le cas de la Belgique, cette situation s’explique par l’existence des communautés linguistiques.


Cet éclatement de la puissance publique constitue un handicap.


  • Les compétences qui interviennent dans la lutte contre les exclusions étant réparties entre tous ces niveaux, leur articulation est rendue particulièrement difficile. Elle entraîne un jeu extrêmement complexe de contractualisation et des risques d’exclusion de certaines personnes « aux marges des territoires ».

  • Le manque de volonté de l’une des collectivités peut suffire à mettre en cause un projet soutenu par les autres.
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