La théorie des actes administratifs





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Droit administratif, L2, 2ème semestre

Les moyens de l’action administrative


C’est ce que l’on appelle la théorie des actes administratifs. Ce sur quoi repose l’action de l’administration ce sont les actes administratifs. Quelle que soit l’activité prise en charge par l’administration il y aura toujours à un moment donné un acte administratif qui va intervenir. Le contentieux administratif repose également sur l’acte administratif. En effet le recours pour excès de pouvoir est un recours formé contre des actes. Il s’agit pour le juge de s’assurer qu’un acte administratif donné est bien conforme aux normes supérieures.

Ainsi tout le droit administratif repose sur la théorie des actes administratifs. Ceux-ci sont deux types : unilatéraux et multilatéraux (contrats). Mais parfois la qualification peut poser problème. En effet on rencontre parfois des actes qui ont l’apparence de contrats mais qui se rapprochent plus d’actes unilatéraux (c’est le cas des actes concertés).

Sous titre 1 : les actes administratifs unilatéraux

L’acte administratif unilatéral est l’expression du pouvoir administratif. Il est propre au droit public. C’est aussi le symbole des limites du pouvoir administratif, car c’est cet acte administratif unilatéral qui va être contrôlé dans le cadre du recours pour excès de pouvoir. Ces actes sont très nombreux.

Chapitre 1 : le pouvoir règlementaire

Le pouvoir réglementaire c’est le cœur d’activité de l’administration. L’administration produit des normes réglementaires.

Section 1 : le champs du pouvoir réglementaire

Cette question va concerner la détermination du domaine de la loi et du règlement. La constitution de 1958 a identifié un domaine de la loi en énumérant de façon limitative les hypothèses dans lesquelles le législateur pouvait intervenir, tout en mettant en place des mécanismes protégeant domaines de la loi et du règlement. Cela signifie que le pouvoir administratif va pouvoir se déployer de deux manières : avec son pouvoir d’application des lois et avec son pouvoir règlementaire autonome. En effet lorsqu’on ne se trouve pas dans le champs de l’article 34, le pouvoir règlementaire peut intervenir.

1 La définition d’un domaine de la loi

A)L’article 34

La constitution confère aux règlements une compétence de principe. En effet l’article 34 de la constitution va dresser la liste des cas dans lesquels le législateur peut intervenir. Si on ne se trouve pas dans le champs de l’article 34 le pouvoir règlementaire va pouvoir intervenir directement.

L’article 34 distingue les cas dans lesquels la loi fixe les règles et où le pouvoir réglementaire n’aura qu’une compétence plus subsidiaire, des cas où le législateur doit intervenir pour définir les principes fondamentaux et où le pouvoir règlementaire pourra intervenir de façon plus large en allant même jusqu’à fixer des règles générales.

B)Le mécanisme des ordonnances

L’article 38 de la constitution permet au gouvernement d’intervenir dans le champs du domaine de la loi par le biais des ordonnances. L’ordonnance pendant une phase de sa vie va être un acte administratif. Tant qu’elle n’est pas ratifiée par le parlement elle est un acte administratif.

Le gouvernement demande alors au législateur de l’habiliter à intervenir dans le domaine de la loi. Le parlement vote alors une loi d’habilitation qui autorise le gouvernement à prendre dans un délai limité, des mesures qui vont relever normalement du domaine de la loi. Le gouvernement va ensuite adopter une ordonnance, qui est publiée au journal officiel (c’est alors un acte administratif). Ainsi l’ordonnance à ce moment là peut être contrôlée par le juge administratif. L’ordonnance doit ensuite être ratifiée : le parlement doit reprendre à son compte l’ordonnance qui a été adoptée. L’ordonnance change alors de nature juridique et devient un acte législatif, qui ne peut donc plus être attaqué directement.

Avec la réforme constitutionnelle de juillet 2008, il est désormais exigé que la ratification d ‘une ordonnance intervienne de manière expresse. Auparavant la jurisprudence considérait que les ordonnances pouvaient être implicitement ratifiées. Ainsi dès lors qu’il y avait dans un texte donné une référence à une disposition introduite par une ordonnance, le juge considérait que l’ordonnance avait été implicitement ratifiée. Avant la réforme de 2008 les recours directs ou indirect devant le juge administratif contre les ordonnances avaient peu de chance de prospérer car le juge administratif admettait très facilement la ratification implicite. Aujourd’hui ces recours ont plus de chances de prospérer parce que le parlement est lent à intervenir (le parlement vient ainsi de ratifier une ordonnance de 2006).

2 les mécanismes de protection des domaines respectifs de la loi et du règlement

Il existe dans la constitution d’avantages de mécanismes de protection du domaine du règlement que du domaine de la loi.

  1. La protection du domaine du règlement

Dans l’hypothèse d’un acte législatif qui interviendrait dans le domaine règlementaire, que peut faire le pouvoir règlementaire ?

C)L’article 37°2 de la constitution

Il organise un mécanisme de déclassement des textes de lois intervenus en dehors du champs de l’article 34. La procédure à suivre est la suivante : les textes de loi, intervenus en dehors du champs de l’article 34 postérieurement à l’entrée en vigueur de la constitution de 1958, vont pouvoir être modifiés par un décret (par un acte règlementaire donc) si le conseil constitutionnel a déclaré qu’ils ont un caractère règlementaire. La procédure de déclassement suppose donc que le gouvernement saisisse le CC d’une demande de déclassement.

CE, 1999, association ornithologique et mammalogique de Saône et Loire : le CE a indiqué que la décision du 1er ministre refusant d’utiliser la procédure de déclassement est susceptible de faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir.

En l’espèce l’association considérait que la loi était intervenue dans le domaine règlementaire et que le 1er ministre pouvait donc les modifier. Pour cela il fallait que le 1er ministre entame une procédure de déclassement. En l’espèce le 1er ministre se réfugiait derrière la loi et il avait refusé de faire droit à l’association. La question qui se posait était celle de savoir si le juge administratif pouvait contrôler le choix de recourir ou non à une procédure de déclassement. Le juge administratif a décidé que oui (pouvoir non discrétionnaire donc du 1er ministre).

Quelle conséquence au recours contre un refus de déclassement ?

Si le juge administratif constate que en effet le loi a été prise dans le domaine règlementaire, alors elle va annuler le refus du 1er ministre d’effectuer une demande de déclassement et enjoindre celui de saisir le CC d’une telle demande.

D)L’article 41 de la constitution

Il précise que lorsqu’il apparait qu’une proposition de loi ou un amendement parlementaire n’est pas dans le domaine de la loi, le gouvernement, et depuis la réforme de la Constitution, le président de l’assemblée saisie peuvent opposer l’irrecevabilité. S’il y a un désaccord pour savoir si on est dans le domaine de la loi c’est le CC qui sera saisi.

Ce mécanisme ne vaut que pour les propositions des lois (et non pas pour les projets de loi).

E)La protection du domaine de la loi

Le CE censure les actes administratifs qui interviennent dans le champs de compétences réservé au législateur : ces actes sont alors annulés pour incompétence.

De la même manière le CC peut intervenir. Il va dans le cadre de son contrôle à priori devoir se prononcer sur des textes de loi dont certains peuvent comporter des dispositions qui n’entrent pas dans le champs de l’article 34.

CC, 1982, blocage des prix et des revenus : Le CC considère que l’intervention d’une loi dans le domaine du règlement n’avait pas pour effet de rendre la loi inconstitutionnelle. Ainsi il a considérait qu’il ne pouvait pas censurer une loi au motif qu’elle comporterait des dispositions règlementaires.

CC, 2005, Avenir de l’école : le CC va qualifier de règlementaire une disposition qui se trouve dans une loi, au motif que cette disposition n’entrait pas dans le champs de l’article 34. Ainsi le CC va procéder à un déclassement à priori de la disposition.

Section 2 : Les détenteurs du pouvoir règlementaire

Il existe des personnes morales de droit privé qui parce qu’elles gèrent un service public disposent d’un pouvoir règlementaires. Mais elles sont rares. C’est par exemple le cas des fédérations sportives.

1 La répartition du pouvoir règlementaire au niveau central

  1. La répartition du pouvoir règlementaire entre le 1er ministre et le président de la République

La constitution de 1958, prévoit que la compétence règlementaire de principe est attribuée au premier ministre. Aux termes de l’article 21 de la constitution c’est le 1er ministre qui assure l’exécution des lois, et qui sous réserve des dispositions de l’article 13 de la constitution, exerce le pouvoir règlementaire autonome.

L’article 13 de la constitution indique que le président de la République « signe les ordonnances et les décrets délibérés en conseil des ministres ». Ainsi l’article 13 réserve une compétence d’exception au président de la république. Le président de la république a donc la compétence de principe pour faire des ordonnances. Mais pour les décrets la compétence dépend de questions procédurales.

La constitution ne dresse pas de liste des décrets qui doivent être délibérés en conseil des ministres. C’est au gouvernement et au président de la république de se mettre d’accord sur l’ordre du jour en conseil des ministres. En cas de majorité présidentielle, c’est le président qui va concrètement déterminer l’ordre du jour. C’est alors lui qui va déterminer la propre compétence. En période de cohabitation, l’ordre du jour du conseil des ministres résulte d’un accord entre président et 1er ministre.

CE, 1992, Meyet : Le CE a indiqué qu’à partir du moment où un décret a été adopté après délibération en conseil des ministres, ce texte ne peut plus être modifié que selon une procédure identique.

Ainsi le président de la République a non seulement la compétence de sa compétence, mais en plus ça a une incidence à l’avenir. Plus un président de la République signera de décrets en conseil des ministres, plus le gouvernement devra ensuite faire appel à lui afin de pouvoir modifier ces textes.

Que ce passe t’il si un président de la République signe un décret qui n’a pas été délibéré en conseil des ministres ?

  • Président de la république auteur du texte ? => compétence alors énorme du président

  • Décret illégal car émanant d’une autorité incompétente ? => position délicate pour le CE

  • Signature du président de la république alors sans effet juridique ? => elle ne modifie alors pas la répartition des compétences, l’acte demeure un acte du 1er ministre et n’est pas illégal pour autant. On considère alors que la signature du président est superfétatoire (et n’ajoute rien)

CE ,1962, Sicard : le CE a indiqué que la signature du décret par le président de la république était sans effet juridique, et n’entachait pas le texte d’illégalité.

La répartition des compétences entre les deux hommes jouent donc en faveur du premier ministre, avec une extension possible du pouvoir règlementaire du président de la République considérable. En cas de mise en œuvre de l’article 16 de la constitution, c’est alors le président de la République qui va concentrer tous les pouvoirs règlementaires (et législatif d’ailleurs).

F)Le pouvoir règlementaire des ministres

Les ministres n’ont en principe pas de pouvoir règlementaire car la constitution de 1958 ne leur en confère pas. Mais les ministres vont néanmoins pouvoir intervenir dans le champs du pouvoir règlementaire de 3 manières :

  • 1ère manière : reconnue par la jurisprudence

CE, 1936, Jamart : Le CE a reconnu aux ministres un pouvoir règlementaire pour l’organisation de leurs services.

La jurisprudence administrative considère que tout chef de service doit avoir, même si ça ne lui est pas conféré par des textes, un pouvoir règlementaire suffisant pour organiser son service. A ce titre les ministres vont pouvoir prendre un certain nombre d’actes règlementaires qui relèvent de l’organisation de leurs services.

  • 2ème manière :

Ils peuvent recevoir des délégations du 1er ministre. Ce qui est très fréquent, voir systématique. Ce pouvoir règlementaire n’est pas autonome car dépendant du 1er ministre.

  • 3ème manière :

Les ministres interviennent également par le biais du contreseing. La constitution prévoit que certains des actes du président de la République doivent être contresignés par les ministres responsables et les actes règlementaires du premier ministre doivent être contresignés par les ministres chargés de leur exécution.

Ce contreseing est obligatoire mais il ne change rien pour autant à la compétence : il n’est qu’une formalité, les ministres ne deviennent pas les auteurs de l’acte en question.

G)Le pouvoir règlementaire de d’autres administratives centrales

Le législateur peut il sans violer la constitution transférer un pouvoir règlementaire à d’autres autorités ?

La question se pose surtout pour les AAI. Ainsi la CNIL s’est ainsi vue reconnaitre un pouvoir règlementaire. Le CC a été saisit de cette question.

CC, 1989 : cette dévolution du pouvoir règlementaires à d’autres autorités que le 1er ministre et le président de la République était possible tant que le pouvoir règlementaire conféré ne portait que sur des mesures limitées tant par leur champs d’application que par leur contenu.

2 La répartition du pouvoir règlementaire au niveau local

Les Ct disposent d’un pouvoir règlementaire qui depuis la révision constitutionnelle de 2003 leur est expressément reconnu par l’article 72 de la constitution. Il prévoit que les Ct disposent d’un pouvoir règlementaire pour l’exercice de leurs compétences. Ce pouvoir règlementaire n’est pas un pouvoir règlementaire autonome, car il ne joue que pour l’exercice de leurs compétences. Il ne joue ainsi que si la loi leur a attribué une compétence donnée.

  • Pouvoir d’application des lois

CC, 2002 : le CC a considéré qu’il était possible au législateur de confier aux Ct le soin de mettre en œuvre des dispositions législatives. Une Ct peut ainsi se voir confier un pouvoir d’application des lois. Mais ceci à la condition que ne soit pas en cause l’exercice d’une liberté individuelle ou d’un droit fondamental.Cette réserve tient au fait que lorsque ce qui est en cause c’est une liberté individuelle ou un droit fondamental tout le monde doit être traité de la même manière.

  • Mécanisme de l’expérimentation

Les Ct vont pouvoir bénéficier d’un pouvoir règlementaire plus étendu lorsqu’elles ont recours au mécanisme de l’expérimentation. Lors de la révision constitution de 2003 on a introduit la possibilité pour les Ct de bénéficier de la possibilité d’adapter au niveau local des normes règlementaires nationales ou des normes législatives.

Le parlement va voter une loi indiquant qu’à titre expérimental il est autorisé à telle Ct (nommément indiqué, ou type de Ct) de déroger à telle norme sur son territoire. Et par des actes règlementaires, les Ct concernées vont pouvoir prendre des mesures règlementaires, dérogeant à cette mesure législative. Pour déroger à un acte administratif, un décret doit les autoriser à déroger sur leur territoire à une norme réglementaire nationale.

Ce mécanisme est peu courant dans notre système juridique, car il heurte le principe d’égalité devant la loi et parce que les Ct n’ont pas l’habitude de mettre en œuvre des dispositions différentiées par rapport à la norme nationale.

Section 3 : l’exercice du pouvoir règlementaire
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