Démarche d’évaluation interne





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Démarche d’évaluation interne


Depuis plusieurs années, Pluriel formation-recherche accompagne des établissements et des services dans leur démarche d’évaluation interne, telle que prescrite par l’article 22 de la loi du 2 janvier 2002 rénovant l’action sociale et médico-sociale.
« Les établissements et services mentionnés à l'article L. 312-1 procèdent à l'évaluation de leurs activités et de la qualité des prestations qu'ils délivrent, au regard notamment de procédures, de références et de recommandations de bonnes pratiques professionnelles validées ou, en cas de carence, élaborées, selon les catégories d'établissements ou de services, par un Conseil national de l'évaluation sociale et médico-sociale, placé auprès du ministre chargé de l'action sociale. Les résultats de l'évaluation sont communiqués tous les cinq ans à l'autorité ayant délivré l'autorisation.

Les établissements et services font procéder à l'évaluation de leurs activités et de la qualité des prestations qu'ils délivrent par un organisme extérieur (…) au cours des sept années suivant l'autorisation ou son renouvellement et au moins deux ans avant la date de celui-ci. »
En lien avec la présentation des modalités de notre démarche sur notre site Internet au travers de divers exemples de réalisation, il nous a semblé nécessaire :

1) d’énoncer dans un texte de référence les principes qui soutenaient notre approche,

2) de situer cette approche au regard d’autres points de vue développés aujourd’hui dans la littérature professionnelle.

Les enjeux
Au préalable, il importe de cerner les enjeux de l’évaluation interne au niveau :

  • de la conjoncture actuelle,

  • de l’opportunité que représente l’évaluation pour le secteur social et médico-social,

  • du contexte spécifique à chaque établissement ou service.



1) La conjoncture actuelle
Quatre éléments balisent aujourd’hui la perspective de l’évaluation interne :

- les indicateurs statistiques de convergence,

- les inspections relatives à la prévention de la délinquance,

- la note d’orientation du 10 novembre 2005 du CNESM,

- la relative indéfinition des échéances et des modalités de mise en œuvre.

1.1) Les indicateurs statistiques de convergence
Le décret n°2003-1010 du 22 octobre 2003 dans son article 27 (et la note qui l’a précisé) a fixé les indicateurs du tableau de bord que devait fournir chaque établissement ou service.

Ces indicateurs visent à réduire les disparités dans les dotations aux établissements et services. Selon l’humeur, on les appréhendera comme une seule volonté de contingentement budgétaire destinée à réduire les coûts ou au contraire comme une exigence nécessaire à l’équité dans la répartition de moyens qui ne sauraient être illimités. Le secteur social et médico-social ne peut cependant se dérober à cette évidence : hors spécificités contextuelles (foncier, bâti, distance aux équipements, ancienneté des personnels, etc.), à public équivalent, les ratios d’encadrement et le coût de la prestation offerte devraient s’équivaloir d’un établissement ou d’un service à l’autre.

Quoi qu’il en soit, les pouvoirs publics se dotent ainsi d’un instrument qui sera déterminant dans l’appréciation des moyens dont dispose l’établissement pour se conformer aux exigences de sa mission. Il relativise la part de l’évaluation interne dans l’appréciation par les pouvoirs publics de l’activité de l’établissement ou du service.

Cette relativisation du poids de l’évaluation interne est paradoxalement un atout. Moins déterminante, elle devient plus ouverte puisque des éléments quantitatifs durs sont par ailleurs recensés. Soumis à cette convergence vers une conformité à la moyenne, l’établissement peut d’autant mieux aborder l’évaluation interne comme une démarche d’analyse et d’énonciation de la façon dont il met en oeuvre les moyens à sa disposition, comme un instrument à sa main pour améliorer sa prise en charge par une analyse des besoins du public, de la pertinence des réponses apportées et de l’adéquation correspondante des moyens.

1.2) Les inspections relatives à la prévention de la maltraitance

Elaboré à partir du guide méthodologique « Prévenir, repérer et traiter les violences à l’encontre des enfants et des jeunes dans les institutions sociales et médico-sociales » (ENSP 1999), le questionnaire d’auto-évaluation « Prévention de la maltraitance dans les établissements sociaux et médico-sociaux » est un cadre de référence important pour l’évaluation interne.

Catalogue des dispositions à mettre en œuvre dans les établissements et services pour assurer la bien-traitance des personnes accueillies, nombre voire totalité de ses items seront probablement repris par l’évaluation externe.
Il peut être appréhendé à un double niveau :

  • relevé des pré-requis à l’évaluation puisqu’il énonce les dispositions pour accueillir du public dans des conditions satisfaisantes,

Quelques exemples :

- Y a-t-il un protocole d‘accueil ?

- Le N° vert du service d’accueil téléphonique de l’enfance maltraitée est-il affiché ?

- Le projet individuel est-il évalué périodiquement ?

  • document qui soutient un questionnement sur les conditions favorables à la délivrance d’une prestation de qualité.

Quelques exemples :

- Les professionnels prennent-ils part à l’organisation du travail et selon quelles modalités ?

- Les responsables directs sont-ils associés au recrutement et à la définition du poste ?

- Le langage du personnel n’est-il pas trop familier ?

1.3) La note d’orientation du 10 novembre 2005 émise par le Conseil national de l’évaluation sociale et médico-sociale (CNESM)
« On doit […] envisager que les établissements et services puissent, au moins pour la première évaluation interne, opérer une forme de priorisation parmi l’ensemble des thématiques qu’il faut aborder, en approfondissant certaines plus que d’autres. À cet égard, tout ce qui touche à la personnalisation de la prise en charge, au respect des droits des personnes et à l’organisation de leur participation aux décisions de l’établissement ou du service constitue à l’évidence le point obligatoire sur lequel toute évaluation doit être conduite avec le maximum d’attention. Et cette éventuelle priorisation doit s‘accompagner de la préparation d’une extension progressive du champ de la démarche évaluative. »
On peut supposer que cette préconisation prend en compte :

- d’une part l’effort qu’ont dû soutenir au cours des dernières années les établissements et les services pour établir les dispositions relatives aux droits des usagers et se conformer à la réforme budgétaire ainsi qu’à diverses exigences réglementaires,

- d’autre part le retard pris dans la détermination « de procédures, de références et de recommandations de bonnes pratiques professionnelles » (article 22 de la loi du 2 janvier 2002 rénovant l’action sociale et médico-sociale).

1.4) La relative indéfinition des échéances et des modalités de mise en œuvre
On observe aujourd’hui :

- que le Conseil national de l’évaluation n’a pas encore produit de document de référence circonstancié1,

- que l’on semble s’orienter vers un report de deux années dans la mise en œuvre de l’évaluation interne et externe,

- que les pouvoirs publics n’envisagent pas de financement spécifique à l’évaluation interne.

Ces différents éléments conduisent à penser qu’il n’y a pas lieu de développer d’emblée un processus lourd, caractérisé par un examen détaillé de tous les segments du fonctionnement de l’établissement ou du service, mais :

- d’une part de s’assurer de la conformité aux dispositions légales et réglementaires2,

- d’autre part d’entamer des travaux qui familiarisent le personnel à une posture évaluative et produisent un premier référentiel de qualité.

Le champ des modalités d’évaluation interne reste par ailleurs aujourd’hui relativement ouvert. Les positionnements se complexifient. Le clivage entre les tenants d’une démarche qualité à dominante procédurale et les opposants à toute approche évaluative laisse place à des points de vue que les expérimentations viennent nuancer. La littérature professionnelle ne témoigne pas de l’émergence d’un modèle unique, tel que développé dans le secteur hospitalier. Des acteurs reconnus dans le secteur, comme Jean-René Loubat, Jean-Luc Joing, Roland Janvier, Jacques Danancier ou Anne Dusart pour l’ANCREAI, développent des argumentaires pragmatiques et nuancés, sans jugements péremptoires mais plutôt sur un mode expérimental.

2) Une opportunité pour le secteur social et médico-social
Le terme d’opportunité est ici volontairement optimiste, contre-pied aux inquiétudes et réticences souvent émises devant l’obligation de développer une démarche d’évaluation. Si risque il y a dans cette obligation légale, c’est autant une chance à saisir qu’un danger escompté. Le danger a été suffisamment exposé par ailleurs pour qu’on examine ici la démarche d’évaluation comme une opportunité, aujourd’hui encore suffisamment ouverte pour s’en emparer et la développer avec les compétences dont on dispose.
2.1) C’est une opportunité devant la menace (brandie et/ou effective) de l’envahissement par le secteur marchand, car il s’agit de formaliser (c’est-à-dire de formuler par un raisonnement conceptuel qui s’efforce à la rigueur logique) des actes professionnels. Il s’agit de les exposer dans leur raison d’être et leurs modalités. L’évaluation doit permettre de visibiliser l’action, de la communiquer en termes suffisamment clairs et précis pour être justifiable devant les pouvoirs publics et le corps social. C’est donc une chance de faire connaître l’expérience dont disposent aujourd’hui les professionnels du secteur social et médico-social, les compétences qu’ils ont développées au contact des publics dans la définition de leurs besoins et de réponses adéquates.
2.2) Mais c’est tout autant une opportunité à saisir pour un bénéfice interne : se doter d’un référentiel d’identification des besoins du public et d’appréciation des réponses apportées, développer un processus d’objectivation des problèmes rencontrés et des insatisfactions éprouvées, préciser les compétences dont on dispose, expérimenter d’autres modalités d’action à partir d’un diagnostic partagé sur un segment du fonctionnement de l’établissement ou du service. En un mot se donner les moyens de qualifier son action par la réflexion collective que vient organiser, soutenir, objectiver un cadre méthodologique.


3) Le contexte spécifique à chaque établissement ou service
Enfin, chaque établissement ou service doit s’efforcer d’identifier les enjeux qui lui sont propres en fonction de ses caractéristiques et de son environnement : type de public, dynamique institutionnelle, état d’avancement dans les dispositions de la loi du 2 janvier 2002 (dispositions relatives aux droits des usagers, projet d’établissement, démarche de projet individuel).

Forçant le trait, nous dirions que chaque établissement ou service doit aujourd’hui inventer son évaluation en fonction de ses potentialités et des priorités induites par sa propre conjoncture, tout en se référant évidemment aux exigences légales de la loi du 2 janvier 2002 et à son agrément ainsi qu’à un cadre méthodologique, c’est-à-dire notamment en accompagnant sa démarche par la formation de ses personnels aux concepts de l’évaluation.

Soucieux de mobiliser le personnel autour de cette démarche dans une volonté participative, il doit prendre en compte la difficulté que représente le passage de la continuité du vécu à la discontinuité de l’analyse.

L’action des professionnels auprès du public se développe en effet sur le mode de la continuité du vécu, d’un flux qui n’en sépare pas les composantes. D’une part elle conjoint dans une globalité les plans cognitifs, affectifs, sensori-moteurs, engage simultanément des gestes, des raisonnements pratiques et des ressentis ; d’autre part elle ne se décompose pas en actes toujours clairement distincts les uns des autres mais plutôt tuilés ou fondus enchaînés.

Plus l’action auprès du public repose sur la relation, plus elle s’inscrit dans la continuité. Il est par exemple plus aisé pour des personnels paramédicaux de transcrire leur séquence rééducative, pour des personnels soignants leurs soins médicaux, pour des enseignants leur progression pédagogique, que pour des personnels éducatifs de transcrire les moments vécus autour d’actes de la vie quotidienne ou de temps libres, pour des psychologues de formuler les caractéristiques structurant l’échange porteur d’affects d’un entretien d’aide ou d’une séance de thérapie3. Pour autant, quelle que soit leur part de techniques mises en œuvre (de prestation fondée sur la fourniture d’objets, de connaissances, d’actes référencés pour leurs effets), les métiers de service à la personne s’exercent au travers d’une dimension relationnelle caractérisée par la continuité du vécu.

Or l’évaluation consiste précisément à examiner son action à partir d’un cadre conceptuel, c’est-à-dire à en séparer les éléments constitutifs pour en identifier les caractéristiques et isoler les effets spécifiques. Ce basculement dans le mode de la discontinuité constitue sans doute la difficulté première rencontrée par les professionnels conviés à l’évaluation. Celle-ci, à l’instar d’autres modalités d’analyse, fait aujourd’hui l’objet d’une appréhension contradictoire qui ignore la rupture modale entre l’action et la réflexion : d’un côté l’argumentaire soutient le caractère indicible de l’action menée auprès du public, de l’autre il se désole sur les carences des professionnels en matière d’expression écrite. Or, ce n’est ni d’un côté ni de l’autre que se tient la difficulté mais dans cet aller retour du mode de la continuité au mode de la discontinuité.

Nous faisons donc l’hypothèse que les résistances des professionnels devant l’évaluation ne procèdent pas seulement de la réaction corporatiste ou de la légitime inquiétude d’une emprise technocratique et instrumentalisante de la relation d’aide, mais aussi de la difficulté à passer de la continuité interactionnelle à la discontinuité analytique. 

La démarche de PLURIEL formation-recherche

Projet d’établissement et démarche d’évaluation en vue de l’amélioration de la qualité
Dans son principe même, le projet d’établissement ou de service constitue une forme de démarche qualité : il s’agit d’y décrire au mieux l’organisation et le fonctionnement de l’établissement ou du service (Dire ce que l’on fait).

Ce qui fait l’intérêt de la démarche qualité et peut, à ce titre, revitaliser le projet d’établissement ou de service, c’est la description systématique et minutieuse des actes effectués dans les différents segments du fonctionnement de l’établissement ou du service (par exemple : la procédure d’admission, les consignes de sécurité, la distribution des médicaments, la surveillance de la récréation, etc.). En cela, elle a pu paraître plus rigoureuse que le projet d’établissement ou de service, dans la mesure où l’habitude s’était peut-être prise de définir son fonctionnement de façon trop générale, dans un langage optatif, voire incantatoire, qui pouvait parfois donner l’impression d’opacifier la connaissance qu’on aurait souhaité en avoir plutôt que d’informer sur la réalité de son fonctionnement. L’absence d’indicateurs d’évaluation de son fonctionnement a d’ailleurs sans doute contribué à son affadissement et la démarche qualité a répondu à la nécessité de le doubler d’une approche méthodologiquement plus rigoureuse.

Cependant, pour comporter des aspects évaluatifs (s’assurer qu’on fait ce qu’on a dit qu’on faisait), la démarche qualité n’en fait pas le tour. Elle offre en effet des indicateurs sur l’effectivité des tâches déclarées : par exemple, dans l’accomplissement des différents actes composant la procédure d’accueil : conformité du dossier, réalisation des rencontres avec les différents professionnels, respect des délais, etc. Mais elle convient mal à la définition du besoin, à la dominante qualitative des pratiques et des observations cliniques, à l’évaluation de la pertinence4 de la réponse apportée.

Jean-Luc Joing, connu pour avoir développé la démarche qualité dans le secteur social et médico-social, énonce ses limites « Nos travaux et nos expériences nous ont permis […] de constater que, dans les services humains, à peine 20 % des actes professionnels étaient prescriptibles. Quid alors de l’évaluation des 80 % restants… ? Autrement dit, peut-on raisonnablement affirmer qu’il suffirait d’écrire quelques procédures pour garantir la qualité des pratiques ou de se référer à un référentiel préexistant au niveau national pour assurer les usagers de la fiabilité du service rendu ? »
Notons par ailleurs que la pertinence doit être appréciée en considérant que l’usager entre en interaction avec les objectifs d’action des professionnels, qu’il dispose d’une latitude personnelle qui empêche de considérer l’évaluation sur un mode causal mécanique. Cette distinction entre rapport de causalité et rapport d’interaction est déterminante pour éviter toute confusion dans l’approche méthodologique.

- la causalité régit l’univers de la physique - et en matière de qualité l’univers de la production : l’action sur un objet produit un effet prévisible avec une précision quasi absolue,

- l’interaction régit l’univers des rapports humains – et en l’occurrence la relation d’aide ou d’éducation : un sujet agit auprès d’un autre sujet qui réagit en fonction de ce qu’il est dans un échange réciproque aboutissant à un résultat sur lequel ne peut être établi au préalable qu’une hypothèse.

Pluriel formation-recherche développe un soutien à la démarche d’évaluation interne :

- sous ce double registre de l’effectivité et de la pertinence,

- en s’appuyant sur le projet d’établissement ou de service, considéré comme le socle (dire ce qu’on fait) d’une amélioration de la qualité qui implique d’évaluer l’action entreprise (s’assurer qu’on fait ce qu’on a dit qu’on faisait et apprécier les effets de l’action entreprise en vue de l’améliorer).
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