Section 1 Trois lois pour déterminer le territoire pertinent : sru, Chevénement, Voynet





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Le droit de l’urbanisme appliqué à l’agglomération

Partie I Le droit de l’urbanisme appliqué à l’agglomération


Chapitre 1- La mise en œuvre des politiques urbaines par le droit de l’urbanisme.

Section 1- Trois lois pour déterminer le territoire pertinent

Section 2- L’intégration du droit de l’urbanisme et d’autres droits de la ville.

§1 - L’intégration juridique de l’environnement, du social et de l’économique par le droit de l’urbanisme : des principes à l’expérimentation.

§2 – Le rôle de l’Etat et ses moyens..

Section 1 Trois lois pour déterminer le territoire pertinent : SRU, Chevénement, Voynet.


§1- La loi d’orientation pour l’aménagement durable du territoire réforme 25 articles de la loi Pasqua du 4 février 1995.

Cette loi touche aux documents d’urbanisme et aux opérations d’aménagement.

Elle se fonde sur les nouveaux paradigmes de l’aménagement : le développement durable et l’élargissement de la politique d’AT à d’autres politiques publiques.

Les notions fondatrices :

  • (de 95) : espace de projet, hiérarchie entre les zones de développement, renforcement de la planification sectorielle et spatiale, contras de plan, services publics mobilisés contre les inégalités territoriales

  • (de 99) : abandon du SNDAT au profit des 7 SSC(logique de besoin) ,agglomérations et pays comme espaces des projets.


Tentative pour passer d’un énoncé de la politique publique d’AT à une normalisation de celui-ci, à l’imitation de la loi allemande. ( Voir Gérard Marcou, Annuaire du GRIDAUH 2000)
§2- La loi 99 586 du 12 juillet 1999 relative à l’intercommunalité

donne un cadre institutionnel à un aménagement et un urbanisme d’agglomération.

Il s’agit de créer un véritable gouvernement pour la ville et de permettre un urbanisme moins optatif, moins confédéral. En 1998, plus de 50% des communes représentant 50% de la population adhéraient à un groupement à fiscalité propre mais seulement 83 de ces groupements étaient passés en TPU.

Il fallait donc inciter fortement les communes à passer aux EPCI à compétence d’aménagement et à TPU , l’agglomération devant organiser la solidarité entre les espaces ruraux et urbains.
Article de Y. Jegouzo.- Aménagement, développement, équipement.- Les cahiers français N° 239 Janvier février 1989.

Contraste entre la dimension européenne de l'AT et l'abandon par l'Etat des politiques de macro-aménagement (La loi Voynet confirme cet abandon en introduisant la notion de schéma de services collectifs. Désormais l'AT est objet de contractualisation Etat, région, aménagement. départements. Donc voir les Schémas régionaux (IF et Corse) qui sont des prescriptions particulières ou de nouvelles catégories de documents( SMVM, schémas montagne) (300 Chartes intercommunales de développement et d'aménagement et 7000 communes) Pour l'urbanisme véritable cogestion Etat / communes. Décentralisation à la carte mais contrôlée par un Etat qui conserve le monopole de la réglementation en amont , exerce un contrôle de droit commun, est associé à l'élaboration de la planification urbaine.

§3- La loi SRU du 13 décembre 2000 apporte une refonte de la planification urbaine comme en 1943,58,67.

Le législateur avait trois objectifs qui se résument à trois mots selon le Ministère de l’Equipement: « continuité » avec la LOF de 1967, « cohérence » avec les lois Voynet et Chevénement, « territoire » d’agglomération envisagé d’un point de vue opérationnel.
Le développement de la ville sur elle-même est un fait sur lequel ni l’administration ni la politique ne peuvent grand chose. Le législateur se contente d’en prolonger les conséquences positives à travers trois mots-clefs : développement durable, urbanisme d’agglomération, mixité et solidarité urbaines
Le projet de loi a fait l’objet d’une décision du Conseil constitutionnel en date du 7 décembre 2000 qui en consacre l’esprit et ne déclare non constitutionnelles que très peu de dispositions soit les suivantes :

Article premier.- Sont déclarées contraires à la Constitution les dispositions suivantes de la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains :

- à l'article 4, le huitième alinéa (3°) de l'article L. 123-1 du code de l'urbanisme ;

- à l'article 55, l'article L. 302-9 du code de la construction et de l'habitation à l'exception de ses deux premières phrases ainsi que l'article L. 302-9-1 du même code ;

- les 1° et 2° de l'article 70 ;

- à l'article 145, l'article L. 411-5 du code de la construction et de l'habitation ;

- les articles 205 et 206.

( décision DC 2000436 du 7 décembre 2000 Site du conseil constitutionnel).
ENTREE EN VIGUEUR DE LA LOI (art 43). Le projet de loi de décembre 2003propose de repousser la date de totale entrée en vigueur au 1er janvier 2004.
Les articles 3 à 7 et 30 sur une date fixée par décret en CE et moins d’un an après la publication (la date du 1er avril est donnée)

Art 37 :obligation pour le juge d’examiner tous les moyens.

Voir les règles transitoires pour les SD et les POS. ( Délai du 31 12 2001 vers 2004 ?)

Section 2- L’intégration du droit de l’urbanisme et d’autres droits de la ville.

§1 - L’intégration juridique de l’environnement, du social et de l’économique par le droit de l’urbanisme : des principes à l’expérimentation.

A- Le contenu des principes
Principes : L 121-1

  • les documents d’urbanismes « déterminent les conditions permettant d’assurer …» : l’application des principes est directe par les documents d’urbanisme .

  • Ces principes sont :

  • Deux principes directeurs anciens : l’équilibre urbain et rural, l’utilisation économe du territoire.

  • Deux principes directeurs nouveaux : diversité urbaine et mixité sociale et insertion des constructions dans leur environnement.

  • Le texte ne parle plus des documents d’urbanisme mais cite les trois documents d’urbanisme locaux : SCT, PLU, CC. Un alinea final applique L 121-1 aux DTA. Le PPSMV est un document d’urbanisme à l’initiative de l’Etat et il se substitue au PLU dans son périmètre.


L’effort de précision du législateur est appuyé par la décision du conseil constitutionnel qui écarte le recours contre la rédaction de L 121-1 en chargeant les collectivités et le juge d’assurer le lien concret entre les principes et les mesures pratiques des documents d’urbanisme. Dans sa décision 2000436 DC du 7 décembre 2000, le Conseil constitutionnel confirme cette formule comme « imposant aux auteurs des documents d’urbanisme d’y faire figurer des mesures tendant à la réalisation des objectifs qu’elles énoncent. Le juge administratif a expressément la mission de « simple contrôle de compatibilité entre les règles fixées par lesdits documents et les dispositions précitées de l’article L 121-1 ».
Certes le contrôle strict de conformité aux principes est évité mais la compatibilité pourra s’apprécier plus précisément qu’avant car :

  • le SCT se limite au respect des équilibres définis par les principes

  • Le PLU définit un droit des sols et des règles générales qui permettent d’atteindre les objectifs de L 121-1

  • Les cartes communales doivent respecter les principes.

La gradation de ces trois formules tient à ce que l’on passe progressivement d’un aménagement du territoire négocié entre l’Etat et les CT à une application pure et simple de la règle de droit nationale, sans politique d’aménagement.
La nouvelle rédaction de L 121-1 regroupe les principes d’équilibre institués par l’ancien L 121-10, qui était une LAU, et les L 122-1 et L 123-1 qui fixaient les objectifs des documents d’urbanisme. Désormais objectifs et principes sont mieux intégrés dans une sorte de plan guide pour le contenu des documents d’urbanisme.

Ainsi trois catégories de principes s’échelonnent :
( Lire l’article L 121-1)

  • principe d’équilibre,

  • mixité urbaine et sociale

  • gestion économe de l’espace et protection de l’environnement.

avec prise en compte de nouveaux objectifs : développement durable du territoire, le renouvellement urbain, mixité urbaine, maîtrise de la circulation automobile. .

Cependant l’intégration des droits de l’urbanisme et de l’environnement n’est pas réalisée. Comme l’atteste le contenu des articles L. 110 et L. 121-1 CU, les finalités du droit de l’urbanisme restent très diverses. Même si ses liens avec la protection de l’environnement sont devenus depuis une trentaine d’année de plus en plus étroits, cette dernière ne constitue qu’un principe directeur parmi d’autres, sans ascendance particulière sur les autres. De ce point de vue, si la Loi du 13 décembre 2000 augmente la prise en compte de la protection de l’environnement en droit de l’urbanisme, par son contenu et son intitulé même, elle renforce semble-t-il davantage les objectifs de mixité et de renouvellement urbains.

Bibliographie :

B. Lamorlette, Les dispositions environnementales de la Loi SRU, Dr. Env. n°87 Avril 2001 p.70

P Le Louarn Le droit de l’urbanisme est-il soluble dans le droit de l’environnement ? Spécial DE 2002

B- Caractères généraux et plan de la loi SRU
Nous voici devant un texte touffu, un peu effrayant pour le lecteur non averti car le Législateur a délibérément choisi de réformer en un seul ensemble le code de l’urbanisme, celui de la construction et de l’habitat, le code général des collectivités locales et la législation des transports.

Cette volonté s’explique par le caractère interactif et global des différents éléments de la politique urbaine : urbanisme, transports, logement, cadre de vie et environnement.
Citons P. Rimbert rapporteur à l’Assemblée nationale :

Visant à un développement territorial coordonné, le projet comprend trois volets : urbanisme, habitat et déplacements. Il s'agit désormais de raisonner en fonction des atouts d'une collectivité, et non plus en termes de « zonage », de renouveler la ville plutôt que de l'étendre en multipliant les déplacements.
S’ajoute à cette explication la nécessité de traduire dans ces différents domaines les principes et objectifs des lois de 1999 relatives à l’intercommunalité et à l’aménagement du territoire. A partir du moment où l’on considère que la politique urbaine doit se fonder sur la solidarité des populations et des collectivités territoriales au sein d’une même agglomération il faut que tous les éléments en cause fonctionnent de manière cohérente. Il ne saurait être admis par exemple que la compétence d’urbanisme des communes puisse contredire les projets de développement intercommunaux.
Si les avantages d’une telle démarche sont évidents, les inconvénients n’en sont pas moins lourds :

  • faible lisibilité de la réforme et de ses implications en dépit d’un allégement quantitatif des textes ( voir le titre V : dispositions diverses et abrogations) ; l’obligation de travailler sur l’interface entre urbanisme, logement et transport imposant de mettre en corrélation des textes qui avaient jusqu’ici leurs spécialistes sur des champs juridiques bien cloisonnés.

  • abandon de notions concrètes qui étaient à peine assimilées par les élus et les citoyens. La tentation sera forte, par crainte du changement, de faire rentrer les anciennes habitudes dans les nouveaux termes.

  • passage d’un droit réglementaire à un encadrement juridique de politiques publiques et de projets qui supposera une formation et une éducation rapide des acteurs. On ne pourra plus considérer le droit urbain comme un ensemble d’interdits ou de possibilités mais comme une mise en forme de choix politiques globaux et préalables qui détermineront la réglementation propre à chaque agglomération.

Il convient donc de présenter dans cet esprit le plan de la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbain..
L’énoncé des titres de la loi dit son esprit :

Titre 1 : renforcer la cohérence des politiques urbaines

Titre 2 : conforter la politique de la ville

Titre 3 : mettre en œuvre une politique de déplacements urbains au service du développement durable

Titre 4 : assurer une offre d’habitat diversifiée et de qualité

Titre 5 : contrôle, redressement des organismes et garantie de l’accession sociale à la propriété.

Titre 6 : dispositions diverses et abrogations.
Le développement harmonieux et équilibré des villes, expression qui revient comme un liet-motiv dans les débats parlementaires suppose donc un citoyen urbain, (80% des Français) préférentiellement propriétaire au terme de son « parcours résidentiel » et principalement d’un pavillon individuel, si possible dans une petite ville ou un bourg au sein d’une agglomération, mais pouvant se déplacer sans polluer ou encombrer la ville et alors que celle-ci se développe sur elle-même sans trop consommer l’espace rural périphérique et ses ressources d’environnement. La démarche n’est pas exempte de contradictions mais elle peut servir de finalité à des politiques urbaines intercommunales qui approcheront de cet idéal.

Nous laisserons de côté ce qui concerne trop l’initiative individuelle et privée que la loi veut cependant contraindre à respecter cet idéal. Il s’agit des parties du textes concernant :

  • les acquéreurs d’immeubles et la copropriété,

  • le droit au logement

  • le logement social et la solidarité entre les organismes,

  • l’accession à la propriété sociale

  • les locataires, la conservation du parc social, l’ANAH.

  • L’insalubrité et l’état de péril qui relèvent de l’action quotidienne de police du maire.


Tous domaines qui restent dans le champ du droit de la construction et de l’immobilier.
En revanche nous retiendrons les parties du texte qui concernent plus directement l’action des gestionnaires urbains et qui soulignent les lignes de force de la réforme.

Seront donc exposées ici les dispositions qui touchent à :

  • l’urbanisme

  • l’obligation de créer du logement social et la solidarité intercommunale sur les PLH.

  • Les plans de déplacements urbains et la solidarité d’agglomération sur les transports


Trois domaines qui relèvent des logiques profondes du nouveau texte que l’on peut énoncer comme :

  • le passage de la compétence locale du seul droit des sols à l’urbanisme de projet

  • la mise en concordance de l’urbanisme avec les lois Chevènement et Voynet

  • le rééquilibrage des rapports entre collectivités locales, Etat et citoyens

  • l’introduction de l’environnement, du développement durable et de la qualité de la vie

Le projet de loi a fait l’objet d’une décision du Conseil constitutionnel en date du 7 décembre 2000 qui en consacre l’esprit et ne déclare non constitutionnelles que très peu de dispositions soit les suivantes : Article premier.- Sont déclarées contraires à la Constitution les dispositions suivantes de la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains :

- à l'article 4, le huitième alinéa (3°) de l'article L. 123-1 du code de l'urbanisme ;

- à l'article 55, l'article L. 302-9 du code de la construction et de l'habitation à l'exception de ses deux premières phrases ainsi que l'article L. 302-9-1 du même code ;

- les 1° et 2° de l'article 70 ;

- à l'article 145, l'article L. 411-5 du code de la construction et de l'habitation ;

- les articles 205 et 206.

( décision DC 2000436 du 7 décembre 2000 Site du conseil constitutionnel).

§2- Le rôle de l’Etat et ses moyens


  1. Du contrôle centralisé à l’expérimentation, le rôle de l’Etat reste essentiel.

P1C1 Schéma1

    1. Analyse du rôle de l’Etat




      1. Le schéma d’un recadrage historique

      2. La décentralisation n’est pas l’autonomie législative régionale.


Donc l’Etat continue à fixer les règles du jeu :

  • règles de compétences

  • règles de procédure d’élaboration

  • règles de délivrance des autorisations d’occuper le sol

  • règles de fond : les principes


Selon L 121-2 :

  • l’Etat veille au respect des principes définis à l’article L 121-1

  • il veille à la prise en compte des PIG

  • il veille à la prise en compte des opérations d’intérêt national.


Les moyens de l’Etat :

  • le porté à connaissance mais dont la carence est sans effet sur les procédures d’élaboration des documents d’urbanisme. information continue qui n’est plus enfermée dans le délai de trois mois.

  • fournit les études techniques dont il dispose en matière de risque et de protection de l’environnement

  • tient les porters à connaissance à disposition du public et éventuellement dans l’enquête publique.

  • Il associe sa vision du territoire à celle des CT puisqu’il veille à l’application des objectifs du code et qu’il est associé à l’élaboration des documents (à l’initiative de la CT L 122-6) et arrête le périmètre du SCT par exemple. . Selon l’exposé des motifs de la loi, « le contrôle du préfet devra davantage porter sur les règles de fonds et ne pas se cantonner au contrôle de la procédure » (AN n°2131 p 8).

Il exerce toujours son contrôle de légalité.

2- Le Règlement national d’urbanisme

Bibliographie : Pierre Jean Baralle Le RNU et la protection de l’environnement, Droit de l’environnement n° /2002

a) La situation à la veille de la décentralisation
Compétence des services extérieurs et des préfets pour publier et approuver les POS et autres schémas. Elaboration conjointe de ces documents ( groupe de travail du POS et CLAU)
Souci de l’Etat d’inciter à la planification urbaine ( 90% des communes de plus de 3000 habitants en 99 sont dotées d’un POS) et de lutter contre le mitage en zone rurale d’où le décret 77 755 et la circulaire du 16 mars 1977 ou encore la directive littoral de 1978.
Caractère secondaire et subsidiaire des SDAU par rapport à l'instrument roi: le POS qui définit le droit des sols.
Droit de l'urbanisme centré sur le droit des sols , donc le droit de propriété.
Lourde et contraignante, la procédure du POS n'est obligatoire que sur le littoral et dans les agglomérations de plus de 10 000 habitants.
La carte communale permet aux autres communes de négocier un assouplissement du RNU tout en évitant le mitage par des installations incompatibles avec l'environnement, le paysage et le voisinage.
b) 1983: un nouveau partage des pouvoirs, des compétences et des moyens
Le droit des sols, inscrit dans le RNU, reste le fondement de ce partage.
Premier principe: pas de pouvoir sans responsabilité il faut un POS publié depuis 6 mois pour délivrer les permis
Deuxième principe: sur le territoire, les intérêts nationaux et de chaque collectivité s'imposent à la commune
Troisième principe: compatibilité verticale SD et POS compatibles avec les RNU et lois nationales
Lorsqu'il n'y a pas de POS la commune laisse à l'Etat la gestion du patrimoine territorial.
c) Lecture de l’article L 111 1
Donne le fondement du RNU détaillé aux articles règlementaires R 111 1 à R 111 27
Deux sortes de règles:

- impératives: compétence liées de l'autorité

- permissives: pouvoir d'appréciation ( peut...) contrôlé par JA (système de l'erreur manifeste d'appréciation)

L'autorité qui délivre le permis peut donc assortir son autorisation de prescriptions spéciales qui fondent le refus ou l'accord du permis; Ainsi, un permis peut être refusé pour atteinte au caractère des lieux avoisinants en l’absence de servitudes protégeant ces lieux CE 6 mai 70 SCI Résidence Reine Mathilde.
Sur refus: controle normal de légalité

Sur accord : controle de l'erreur manifeste. la loi privilégie la protection des tiers.

CE 29 3 68 Société lotissement de la plage de Pampelonne

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