L’administration ne peut être régie par les principes qui sont établit dans le code civil, pour les rapports de particulier à particulier. Elle a ses règles spéciales qui varient suivants les besoins du service et la nécessité de concilier les droits de l’Etat avec les droits privés





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DROIT ADMINISTRATIF
Introduction :


  1. Origine et définition




    1. Origine


Cette origine résulte principalement d’un principe révolutionnaire, mais aussi d’un arrêt de jurisprudence qui a montré que des règles spéciales devaient s’appliquer à l’administration.


  1. Principe des révolutionnaires


Principe de séparation des autorités administratives et judiciaires, lois des 16 et 24 aout 1990, relative à l’organisation judiciaire, qui a été repris dans l’article unique de la loi du 16 fructidor an 3.

Ce principe de séparation veut dire que lorsque l’action administrative se manifeste comme puissance publique, c'est-à-dire différemment d’une personne privée, elle ne doit pas être jugée par le juge ordinaire, le juge civil. Il y a donc séparation autorité administrative, puissance publique, et autorité judiciaire :

- Cela veut dire qu’il faut toujours rechercher si l’action administrative est une action de puissance publique ou bien si c’est une action de droit commun.

- Une autorité administrative peut agir comme une autorité de droit commun :

- L’ AAI qui exproprie, relève une action de puissance publique.

- Acte de puissance publique lors d’un changement (permis de conduire).
Lorsque le maire autorise la location d’une salle des fêtes, c’est un acte de droit commun.
Ce principe de séparation a nécessité la création de juridictions distinctes

- 1789 pour le Conseil d’Etat

- 1800 pour le Conseil des préfectures : ancêtre des tribunaux administratifs de 1953
Ce principe révolutionnaire est incontournable pour montrer l’origine administrative.


  1. L’arrêt Blanco


L’arrêt du tribunal des conflits : Blanco, le 8 février 1873. Il reconnait fondamentalement la nécessité d’un droit administratif : un ensemble de règles juridiques, adaptées à l’administration quand elle agit en tant que « puissance publique » : L’administration ne peut être régie par les principes qui sont établit dans le code civil, pour les rapports de particulier à particulier. Elle a ses règles spéciales qui varient suivants les besoins du service et la nécessité de concilier les droits de l’Etat avec les droits privés.

Il faudra toujours concilier entre les droits de l’Etat : pouvoir discrétionnaire, de sanction, et les droits privés qui permettent de répondre à une sanction.
Cet arrêt Blanco est fondamental.
L’existence de règles spéciales appliquées à l’administration « puissance publique » se complète par le but de l’action administrative qui doit toujours être un but d’intérêt général : répondre à un besoin de la collectivité publique à un moment donné.

L’intérêt général doit toujours être démontré et donc établit concrètement. C’est le législateur qui définit l’intérêt général.


    1. Définition

Les auteurs ont cherché à dégager les aspects essentiels du droit administratif pour chercher à le définir, à montrer son contenu et ses limites. Il y a d’abord eu des définitions classiques, puis actuelles liées à l’évolution dans le temps.


  1. Conceptions classiques du droit administratif


On peut retenir deux écoles classiques :
- Celle de Léon Duguit. Pour lui, dès qu’il y a service public, c'est-à-dire prestation d’intérêt général, qui répond au besoin de tous, il doit y avoir application du droit administratif, et donc compétence du juge administratif. Le droit administratif est le droit du service public. C’est la notion clé, conception matérielle.
- Celle de Maurice Hauriou. Elle complète la 1ère, où il vient s’intéresser aux moyens d’actions administratives. Pour lui, ce n’est que si le service public est exercé par des moyens de puissances publiques (que n’ont pas les personnes privées), comme un acte règlementaire, qui s’impose. Il y donc règle spéciale, mais aussi compétence du juge administratif.
Ces conceptions oublient l’aspect organique, c'est-à-dire l’aspect personne publique.


  1. Conception moderne


Vedel, dans les années 50, a voulu moderniser la définition liée aux moyens de puissances publiques. Il a élaboré ce qu’on appelle la doctrine des bases constitutionnelles du droit administratif, en complétant avec la définition organique, telle qu’elle apparait dans notre constitution.

Il a définit le droit administratif comme un régime de puissance publique (ensemble de règles propres à la puissance publique), sous lequel sont exercés les activités du gouvernement, et des autorités décentralisées.
Il insiste sur le critère organique, activité du gouvernement c'est-à-dire le pouvoir règlementaire, règle générale et impersonnelle qui s’applique à tous.

- A l’exclusion cependant de tout ce qui concerne des relations internationales

- A l’exclusion des relations entre le Gouvernement et le Parlement.
Vedel s’est inspiré des bases constitutionnelles. Ce critère organique vient compléter les définitions classiques, c'est-à-dire matérielles.

Le droit administratif est donc un ensemble de règles juridiques applicables, en vigueur, spécifiquement tournée vers les besoins d’intérêt général, qui se caractérise par l’utilisation de prérogatives de puissance publique, acte règlementaire, expropriation, c'est-à-dire qu’on ne retrouve pas pour les personnes privées, et dont le champ d’application exclue les relations internationales et les relations entre les pouvoirs publics constitutionnels (parlement, gouvernement, juridiction).
ORGANIQUE, MATERIEL, JURIDIQUE (puissance publique, moyen exorbitant)



  1. Les sources du droit administratif


Elles sont écrites ou non écrites, c'est-à-dire jurisprudentielle (jugements de tribunaux, arrêts).
Le droit administratif a été en partie élaborée par la jurisprudence (solution donnée par le juge), et bien évidemment le Conseil d’Etat.
Il n’existe de code de droit administratif. Il y a un code administratif (compilation de textes administratifs qui s’appliquent).
Par conséquent, l’apport jurisprudentiel est extrêmement important, comme l’arrêt Blanco, qui a posé la nécessite de règles spéciales, lorsque l’Etat agit en tant que puissance publique.
Badinter : « La loi est devenu un moyen de communication, et il est vrai qu’aujourd’hui, il y a un essor du droit administratif législatif, qui vient compléter l’apport jurisprudentiel ». Ex : loi du 10 avril 2000, amélioration des relations administrations, administrés, accès aux documents administratifs.


  1. Le contenu du droit administratif


Le droit administratif général concerne un aspect structurel et institutionnel, Etat, collectivités territoriales, établissement public.

Cela concerne aussi les activités de l’administration, comme les services publics et l’activité de police administrative.

Ces activités sont exercées grâce à des moyens juridiques de puissance publique, ou des contraintes administratives (accord de volonté)
Le droit administratif général comporte des limites et surtout des contrôles. Elles s’exercent sous le contrôle de juge. Il y a donc des moyens juridictionnels de contrôle et de sanction des actions administratives.
Il ne faut pas oublier que le droit administratif est l’objet de plus en plus d’études spécialisées :

- Le contentieux administratif relève d’un droit administratif spécialisé, car la procédure n’est pas la procédure civile.


  1. Les caractères généraux du droit administratif


2 caractères :

- C’est un droit autonome

- C’est un droit jurisprudentiel.


  • Un droit autonome


L’autonomie du droit administratif par rapport au droit privé. Il résulte de l’histoire même du droit administratif. Blanco a révélé très bien cette autonomie.

La responsabilité administrative ne peut être régit que par les principes établit par le code civil.

Cela veut dire que le droit administratif est dérogatoire au droit commun, il fait exception.
Le droit administratif est aussi autonome par rapport aux autres branches du droit public. Il se développe de façon indépendante. Le juge administratif va pouvoir dégager des PGD qui s’imposent sans texte.
Continuité du service public : Valeur constitutionnelle, et PGD à valeur administrative : Même contenu mais pas la même sanction, ni la même valeur juridique.

(Le PGD ne s’impose pas au législateur qui pourra le modifier. Alors que la Constitution s’impose). Les normes n’ont pas la même place dans la hiérarchie des normes.


  • Un droit jurisprudentiel


Cela révèle l’office du juge, c'est-à-dire le rôle du juge administration, dans l’élaboration du droit. Il a pour mission de veiller à la bonne application de la règle de droit par l’administration. C’est donc une fonction interprétative. Si l’application est erronée, le juge sanctionne l’administration.

Mais en l’absence de textes applicables, le juge doit dire le droit, trouver la règle droit. Il peut donc la créer : PGD qui s’impose aux autorités administratives.
C’est un droit évolutif, qui s’adapte aux textes nouveaux et aux circonstances nouvelles.
Ce droit peut aussi être supplétif, qui peut combler un vide juridique, comme les PGD.

TITRE 1 : La légalité administrative et sa sanction 
L’administration n’est jamais arbitraire, toujours encadrée par le droit et par le juge. Il y a d’abord un principe de soumission, qu’on appelle le principe de légalité administrative. Toute sont action est soumise au droit, et donc contrôlée et sanctionnée.
L’administration est soumise à un ensemble de règles, avant d’agir elle doit connaitre le droit applicable.
La légalité administrative signifie que les autorités administratives, celle qui représente les personnes publiques, doivent respecter un ensemble de règles juridiques, établit par des autorités politiques, le législateur et le gouvernement qui prépare.
Il ne suffit pas pour les autorités administratives d’invoquer l’intérêt général, c'est-à-dire le but de l’action administrative, il faut aussi respecter les règles juridiques existantes, soit la loi et ses textes d’applications, ou la jurisprudence.
Le principe de légalité administrative a donc deux sens :

- c’est d’abord un ensemble de règles positives applicables, dont le respect s’impose aux autorités administratives. C’est donc un principe de soumission des autorités administratives au droit.

- Mais c’est aussi, un ensemble de sources et donc de fondement qui justifie l’action administrative. Si le législateur impose de garantir le maintien de l’ordre public, cela justifie l’action de police administrative.
Chapitre 1 : Les sources de légalité administrative
Section 1 : Les règles constitutionnelles

On a donc la constitution, et d’autres textes rattachés, et même des principes dégagés par le juge constitutionnel, qui s’impose aux autorités administratives mais aussi au législateur


  1. La lettre de la constitution, les articles de la constitution


Aucun article n’est supérieur à un autre, mais il y a quand même des articles plus importants, car ils concernent directement l’action administrative.
La répartition des compétences. Les autorités administratives sont concernées par les règles de répartition des compétences :

- Article 13 et 21 : respect de la compétence du président

- Article 34 : compétence stricte du Parlement

- Article 37 : compétence des autorités règlementaires.

- Article 72 : principe de libre administration des collectivités territoriales, locale, assortie d’un contrôle du représentant de l’Etat, de légalité du préfet.
Aspect juridique : Qui est chargé de faire respecter les règles constitutionnelles du droit administratif : Président avant tout. Il existe aussi des organes indépendants :

- Le Conseil Constitutionnel à condition qu’il soit saisie, avant la promulgation de la loi.

Les deux juges n’examinent pas la conformité des textes à la constitution. Le rôle des deux juges est avant tout d’appliquer la loi, avant de vérifier sa conformité.
- Les nouveaux articles 61 et 62, avec l’introduction d’une question préjudicielle sur la constitutionnalité d’une loi déjà promulguée. Réservée à la seule méconnaissance des droits et libertés. Il n’y a pas de limite dans le temps.

On n’a pas comme dans d’autres Etats un mécanisme de question préjudicielle très ouvert. Il y a un filtre qui permet aux juridictions inférieures, de poser des questions préjudicielles, mais la question ne sera pas posée directement au Conseil Constitutionnel. Il doit faire l’objet devant une juridiction supérieure : Conseil d’Etat, et Cour de Cassation. Cette innovation majeure ne permet pas aussi l’auto saisine du Conseil Constitutionnel.
L’article 62 qui concerne l’exécution des décisions du CC comporte désormais deux types de contrôle :

- A priori, qui est maintenu, avant sa promulgation.

- Contrôle à postériori par l’article 61.1 : Question préjudicielle et le CC pourra déclarer qu’une disposition est inconstitutionnelle sera dès lors abrogée : supprimée pour l’avenir et non le passé.


  1. Les principes à valeurs constitutionnelles.


L’administration et l’autorité administrative doivent se soumettre à des principes des règles des valeurs constitutionnelles qui ne figurent pas dans le texte même de la constitution du 4 octobre 1958, mais qui viennent s’ajouter au texte même pour former le bloc de constitutionnalité.

On distingue les principes à valeurs constitutionnelles inscrit dans le préambule de la constitution et non inscrits, dégagés par le juge constitutionnel lui-même.
C’est d’abord le Conseil d’Etat qui a reconnu la même force juridique au préambule de notre Constitution que le texte même de la Constitution.

Le 12 février 1960, société Eky, le Conseil d’Etat a jugé que le préambule de la constitution du 4 octobre 1958 a la même force juridique que le texte même de la constitution. Il s’impose donc aux autorités administratives.
Cette position du Conseil D’Etat a été reprise par le CC dans la décision du 16 juillet 1971, relative à la liberté d’association qui confirme que le préambule a la même force juridique.

La question est de savoir quel est le contenu du préambule :

- DDHC de 1789

- Préambule de 1946.

- Principes fondamentaux reconnus par les lois de la République.
Le contenu du préambule est important juridiquement. Toutes les dispositions : Egalité, laïcité, contenu dans ces textes s’imposent aux autorités administratives et peuvent donc être interprétées par le CC ou par les juridictions administratives à l’occasion d’un litige.

C’est le cas du principe d’égalité qui est prévu à l’article 13 de la DDHC, qui est aussi dans notre constitution qui se décline dans tous les domaines :

- Egalité devant l’impôt, traitement des fonctionnaires.

Le contenu du préambule permet de retenir une règle supérieure pour faire sanctionner l’administration.

Principes fondamentaux :

- Liberté d’enseignement, indépendance profs d’universités.
La loi CC du 1er mars 2005, a intégré valeur constitutionnelle la charte de l’environnement avec le principe de précaution :

- Chacun a le droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de sa santé, ce qui justifie l’intervention du législateur.

Elle est au même plan que la DDHC.


Doit-on invoquer la charte de l’environnement, ou les dispositions intégrées à la charte intégré dans le code de l’environnement ?

- Réponse du Conseil d’Etat le 6 avril 2006, ligue sur la protection des oiseaux

- Réponse, 19 juin 2006, eau et rivière de Bretagne.

Lorsque la loi met en œuvre la charte dans le code de l’environnement, les justiciable en cas de litige, doivent invoquer le code de l’environnement c'est-à-dire la méconnaissance de la loi reprenant la charte, et non la charte directement.

Si la loi est antérieure à la charte de l’environnement de 2004, la loi ne doit pas être incompatible avec les exigences de la charte.
Le juge administrative prive la loi d’effectivité, écarte la loi. Par conséquent, la décision administrative prise sur le fondement de la loi est donc annulée.
Le Conseil d’Etat demande d’invoquer la loi, et non la charte.


  1. Les principes dégagés par le juge lui-même


Deux exemples pour montrer que le juge constitutionnel peut être tenté de consacrer une règle qui va s’imposer aux législateurs et aux autorités :

- Décisions du 25 juillet 1979 : Principe de continuité des services publics, alors même que ce principe n’était mentionné dans aucun texte.

Le service public est une activité d’intérêt général qui répond aux besoins de tous, comme l’enseignement. Si on reconnait qu’une activité répond aux besoins de tous, il est logique que cette activité doit fonctionner en permanence.

- Décision du 20 janvier 1990 : Principe d’égalité entre Français et étrangers en matière de prestations sociales. Aucun texte ne prévoyait directement cette égalité.
Section 2 : Les règles de droit international et communautaire
Cela résulte du statut même des règles de droit international, prévue par la constitution (ART C55). Elles sont nécessairement inférieures à la constitution.
3 juillet 1996 : Koné,

30 octobre 1998 : Sarran, Le Vacher.

Supériorité de la constitution sur les traités.


  1. Les règles internationales applicables en droit interne et qui s’impose aux autorités administratives




    1. Les traités


Ils ont été très longtemps mis à part dans la légalité. Jusqu’en 1946, on avait la légalité internationale indépendante, et nationale.

On considérait que les traités concernaient les relations entres Etat et non pas les particuliers.

Le préambule de 1946 a une influence importante notamment dans l’article 26 qui a donné force de loi aux traités, ce qui a immédiatement conduit le Conseil d’Etat le 20 mai 1952 Kirwood a incorporer les traités en tant que source de la légalité administrative. C’est seulement une force de loi.
L’article 55 de notre constitution est encore plus clair en ce qui concerne la hiérarchie des sources puisqu’il prévoit que les traités ou accords encore régulièrement ratifiés ou approuvés ont dès leur publication, une autorité supérieure à celle des lois, sous réserve de leur application par l’autre partie.
Pour les traités il faut une loi de ratification, pour les accords un simple décret ou arrêté ministériel.

Il faut la publication au journal officiel.
Le Juge administratif considère que le traité ou accords international s’impose aux autorités administratives dès l’instant où ils obéissent aux conditions de l’article 55. Le juge ne vérifie que les conditions sont régulièrement remplies, sans approfondir.


    1. Le droit communautaire dérivé


C'est-à-dire les règlements et les directives qui viennent s’ajouter aux traités.
Il y a aussi le droit dérivé des traités, matérialisé par des règlements communautaires et des directives communautaires.
- En ce qui concerne les règlements, ils s’imposent aux autorités administratives, dès leur publication au journal des communautés. Il suffit d’attendre leur entrée en vigueur.

Les règlements communautaires ont un effet direct, dans notre droit interne, ce qui veut dire qu’un administré peut invoquer un règlement communautaire pour faire annuler une décision administrative.

Le règlement peut être obscur, le juge peut avoir du mal a interprété. Il posera une question préjudicielle.
- Les directives doivent être nécessairement être transposées, obligation de résultat et non de moyen, en laissant le choix des moyens à chaque Etat membre. Loi de transposition dans le délai de transposition, sauf en matière fiscale.
La transposition doit reprendre l’objectif communautaire.
22 décembre 1978 : Cohn Bendit : Arrêt d’assemblée. La directive communautaire ne s’impose pas directement aux décisions individuelles. On ne peut pas invoquer directement la directive.
Cependant le Conseil d’Etat a admis qu’un règlement administratif est illégal du seul fait qu’il viole une directive. Il est donc annulé : Conseil d’Etat : 8 juillet 1991 : Palazzy. Le Conseil a souligné que les autorités administratives doivent modifier leurs règlementations pour se conformer aux nouvelles directives européennes.

Arrêt du 3 février 1989 (revirement) : Compagnie aérienne Alitalia. Le Conseil d’Etat que les directives communautaires ne lient les Etats membres que quant aux résultats à atteindre, et il insiste sur les obligations qui pèsent sur les Etats membres d’adapter dans les délais imparti de transposition, les règlements anciens et nouveaux. Relatif au code des impôts qui avait été maintenu, et qui n’était pas compatible avec la 6ème directive du 17 mai 1977 qui consacre le régime juridique de la TVA. Le Conseil d’Etat a donc annulé les dispositions du code général des impôts, incompatible avec la directive.
Par conséquent, on ne peut pas laisser subsister des règlements administratifs qui ne sont pas compatibles avec les directives communautaires anciennes ou nouvelles.

L’administration doit modifier ses règlementations pour s’adapter aux directives communautaires.


    1. Les conséquences du principe de supériorité des traités sur les lois (art C55).


La question qui s’est posée, concerne la question lorsque la loi est postérieure et contraire aux traités. Va-ton respecter la hiérarchie des normes ?
Le CC a estimé qu’il n’entrait pas dans sa compétence de contrôler la conformité d’une loi à un traité : Seulement à la constitution.
15 janvier 1975, conformité de la loi sur l’IVG, par rapport à la convention européenne des droits de l’Homme.
Pour le Conseil d’Etat (1989) et Cour de Cassation (1975) ont estimé que leur rôle était avant tout de veiller à l’application de la loi, et non pas d’en contester sa validité.

Par conséquent, en cas de contrariété entre une loi et un traité, les juges appliquaient la loi en violant l’article 55.

Lorsque le traité était postérieur à la loi, le juge considérait qu’elle était implicitement abrogée par le traité. En revanche, lorsqu’elle le traité était antérieure à la loi, la loi était supérieur au traité, ce qui violait l’article 55.
Chambre commerciale du 22 mai 1975, société des cafés Jacques Vabres, cours de cassation, la Cour a abandonné cette position trop restrictive, à propos d’un litige qui mettait en cause la douane française avec les règles communautaires antérieures. La Cours de Cassation a écarté la législation au profit des règles communautaires.
Les autorités doivent modifier leur règlement ou en prendre compatible avec les directives.
Conseil d’Etat- Assemblée : 20 janvier 1989 : arrêt Nicolo. Le Conseil d’Etat accepte enfin de vérifier la compatibilité de la loi postérieure aux traités. Reconnaissance de l’article 55 : supériorité des traités sur les lois.
- Lorsque le Conseil d’Etat juge que les traités internationaux l’emportent sur les lois nationales, avec lesquelles ils sont incompatibles, et en + postérieures, le Conseil d’Etat effectue un contrôle de conventionalité. Il fait prévaloir le traité international. C’est ce qu’on appelle la fin du système de la loi écran.

La juge va se prononcer sur la compatibilité, en faisant prévaloir la norme juridique supérieure.
L’Etat engage sa responsabilité pour violation du droit communautaire. Le droit interne doit se conformer aux dispositions supérieures. Si l’Etat Français ne respecte pas, si un règlement ne respecte pas une directive ou un traité, le demandeur peut obtenir une indemnisation du droit communautaire.
Conseil d’Etat – Assemblée : 28 février 1992 : Société Rothmans et société Arizona Tobacco products.

Directive de 1972, qui fixait un liberté des prix des tabacs.

Les sociétés demandaient aux ministres d’augmenter le prix des tabacs, en s’appuyant sur cette directive. Le ministre a refusé. Ces fabricants ont saisi le juge administratif pour faire condamner l’Etat français à réparer le préjudice.

Le Conseil d’Etat leur a donné raison.
Section 3 : Les lois et les règlements administratifs
On a des lois vénérables, toujours en application.

On a des lois conjoncturelles, liées à l’interventionnisme des puissances publiques. Elles ont des défauts comme difficile à appliquer.
Toutes lois s’imposent à l’administration.

Hiérarchie constitutionnelle des lois :

- Les lois organiques

- Les loirs ordinaires, avec des normes assimilées : ordonnance de l’article 38 ou l’article 16 à valeur législative

- Les loirs référendaires.
La loi est une règle générale et impersonnelle qui fixe un cadre juridique.

La loi peut être rétroactive, s’il y a mention. (Finance).
La frontière, entre la loi et les règlements administratifs autonome :

- Article 34 et 37 de la constitution.


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