Cours de droit administratif (2010-2011)





titreCours de droit administratif (2010-2011)
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COURS DE DROIT ADMINISTRATIF (2010-2011)

(Bruno Lombaert et François Tulkens)

CINQUIEME PARTIE : LE PERSONNEL DE L’ADMINISTRATION OU LA FONCTION PUBLIQUE

FACULTES UNIVERSITAIRES SAINT LOUIS (BRUXELLES)

TROISIEME BACCALAUREAT EN DROIT

CINQUIEME PARTIE : LE PERSONNEL DE L’ADMINISTRATION OU LA FONCTION PUBLIQUE



I. UNITE OU DIVERSITE DES NOTIONS DE FONCTION PUBLIQUE ET DE STATUT ?


Pour exécuter les missions qui lui sont assignées, l’administration doit disposer de moyens humains. Le personnel de l’administration est traditionnellement appelé « la fonction publique ». Il convient de définir précisément cette notion de « fonction publique » (A), ainsi qu’une autre notion essentielle, celle de « statut » (B).

A. La notion de fonction publique


On peut entendre la fonction publique soit dans un sens fonctionnel, soit dans un sens organique (). Par ailleurs, deux systèmes de fonction publique sont concevables et existent en Europe: le système de carrière et le système d'emploi (). Nous verrons qu'en Belgique, la fonction publique n'est pas homogène; elle est diverse et plurielle, tant en ce qui concerne l'identité des employeurs publics, que la nature de la relation de travail ().


1°. La fonction publique au sens fonctionnel ou au sens organique?


Les termes "fonction publique" désignent, dans un sens large, l'ensemble des tâches dont s'acquittent ceux qui participent aux activités de service public prises en charge par les pouvoirs publics. L'usage du mot "fonction" (publique) permet cette compréhension large et "fonctionnelle". Mais il faut bien avouer qu'elle n'est plus guère usitée. On en trouve encore un exemple dans les lois coordonnées sur le Conseil d'Etat, qui qualifie les magistrats et les greffiers de Conseil de "titulaires de fonctions" (articles 111 et suivants). Au sens propre, les fonctionnaires sont ceux qui exercent une fonction publique.

Lorsqu'on parle aujourd'hui de fonction publique, c'est plutôt dans un sens organique. On vise ainsi l'ensemble des personnes qui accomplissent des prestations de service public prises en charge par les pouvoirs publics.

C'est à la fonction publique dans cette seconde acception que cette partie du cours est consacrée. On s'intéresse donc à la situation des membres du "personnel public".

2°. Les systèmes de fonction publique: système de carrière ou d'emploi?


Il existe deux types de systèmes de fonction publique1. Dans le système de carrière dont l'archétype est celui de la fonction publique française, les agents et fonctionnaires sont nommés à vie (ou du moins jusqu'à l'âge de la retraite) et ils sont destinés à faire carrière dans l'administration en progressant par la voie d'un système objectif de promotions.

Dans le système d'emploi, pratiqué dans les pays anglo-saxon, les servants de l'Etat ("civil servants") sont engagés par contrat de travail afin d'accomplir, avec ou sans limite de temps, une tâche déterminée. Ils ne bénéficient pas de la stabilité de l'emploi liée à la nomination et ils ne sont pas placés dans une progression de carrière organisée. Comme on le verra, la Belgique n'a pas tranché de manière claire et univoque entre ces deux modèles. Le choix a certes été fait de consacrer un principe statutaire, mais la fonction publique belge comprend aussi des contractuels (cfr infra).

3° La diversité de la fonction publique belge

a) Fonction publique et structures de l’Etat

De tout temps, même lorsqu'elle était encore unitaire, la Belgique a été un Etat décentralisé. Le phénomène de décentralisation territoriale est consacré par la Constitution (articles 41 et 162) qui affirme l'existence des communes et des provinces. A côté de la fonction publique nationale a donc toujours existé une fonction publique des pouvoirs locaux. Le fait pour les communes et les provinces de disposer en propre d'une fonction publique, soit de moyens humains utiles à la réalisation de leurs missions, est considéré comme un attribut essentiel de l'autonomie locale2.

La fédéralisation du pays a entraîné la création, à côté de la fonction publique nationale - devenue fédérale - et de la fonction publique locale, de fonctions publiques communautaires et régionales. L'article 87, § 1er de la loi spéciale de réformes institutionnelles du 8 août 1980 porte en effet que chaque Gouvernement (de Communauté ou de Région) dispose en propre d'une administration, d'institutions et de personnel3.

Il faut rendre compte également du phénomène de décentralisation fonctionnelle. Les nombreux organismes publics créés tant au niveau fédéral ("parastataux") qu’au niveau fédéré ("paracommunautaires" et "pararégionaux") sont pourvus d'une fonction publique afin d'exercer les missions qui leur sont confiées par la loi ou le décret.

Au niveau des pouvoirs locaux, les organismes publics qui peuvent être créés par les provinces, les communes, les C.P.A.S., disposent également d’un personnel propre. On pense aux intercommunales, aux régies communales ou provinciales autonomes, aux associations que les C.P.A.S. peuvent créer en application du chapitre XII de la loi organique du 8 juillet 1976 ("associations chapitre XII").

b) Fonction publique et pouvoirs

A côté de cette fonction publique "classique" qui dépend des pouvoirs exécutifs - aux niveaux fédéral et fédérés - et des pouvoirs locaux, existent des fonctions publiques rattachées aux autres pouvoirs de l'Etat que sont le pouvoir législatif et le pouvoir judiciaire.

Ainsi, les membres du personnel des assemblées législatives (de la Cour des comptes, des services des médiateurs auprès des assemblées) et du pouvoir judiciaire (ainsi que du Conseil supérieur de la Justice, de la Cour d'arbitrage et du Conseil d'Etat), font également partie de la "grande famille" de la fonction publique4.

On recense encore des fonctions publiques qui sont organisées par la loi ou le décret en vertu de la Constitution, comme l'enseignement (article 24 de la Constitution), la police (article 184 de la Constitution) et les forces armées (article 182 de la Constitution). L'intervention du législateur est prescrite parce que l'organisation de ces fonctions publiques met en jeu les droits fondamentaux des citoyens (droit à l'enseignement, droit à la sécurité personnelle).
c) Fonction publique et nature de la relation de travail

Ces diverses fonctions publiques ne se caractérisent pas, loin s'en faut, par une identité de la nature juridique de la relation de travail qui unit les employeurs publics aux membres de leur personnel. A tous les niveaux ou presque, des membres du personnel engagés sous contrat de travail cotoient les agents et fonctionnaires statutaires. Et la proportion de contractuels est loin d'être négligeable. A la lecture de chiffres récents émanant du ministère de la Fonction publique5, il apparaît qu'au niveau des ministères fédéraux, les contractuels représentent plus de 20% de l'effectif global. La proportion d'agents contractuels est plus importante au niveau des collectivités fédérées: 36% à la Région wallonne et à la Région de Bruxelles-Capitale, 41% en Communauté française. Quant aux pouvoirs locaux, leurs contractuels dépasserait la moitié de leur personnel (60% environ en moyenne, en 2007, soit 10% de plus qu’en 1995)6.

Face à un tel phénomène contractuel, qui n'a rien de marginal, on peut difficilement considérer que la fonction publique ne comprendrait pas les membres du personnel contractuel. Les statuts reconnaissent d'ailleurs l'existence des contractuels et définissent les conditions dans lesquels l'autorité publique peut engager des agents sous contrat7. De même, la loi du 3 juillet 1978 relative aux contrats de travail porte qu'elle s'applique aux membres du personnel des diverses autorités publiques qui ne sont pas régis par un statut (article 1er, alinéa 2).
d) Fonction publique et responsabilité(s)

La jurisprudence de la Cour de cassation (et des cours et tribunaux) distingue, dans la matière de la responsabilité des pouvoirs publics, les fonctionnaires ayant la qualité d’organe et, par opposition, les agents qui ne sont que des préposés de l’administration.

Les agents organes sont ceux qui exercent une parcelle, fût-elle minime, de la puissance publique. En raison de ce qu’ils sont compétents pour exercer les pouvoirs de l’administration, ils représentent l’administration et agissent directement pour son compte. Par conséquent, lorsqu’ils commettent une faute, ils engagent la responsabilité civile de l’administration, directement sur la base de l’article 1382 du Code civil.

En revanche, les agents préposés, soit ceux qui n’exercent pas la puissance publique, ne représentent pas directement l’administration. Lorsqu’ils commettent une faute, les préposés n’engagent la responsabilité de l’administration qu’indirectement, sur la base de l’article 1384, alinéa 2 du Code civil8.

En conclusion, compte tenu de tous ces éléments de diversité, on optera pour une définition large de la fonction publique, comprenant "l'ensemble des agents qui assurent à quel titre que ce soit le fonctionnement des différents pouvoirs, quels qu'en soient les niveau et les missions"9. Malgré la grande diversité du personnel public, un élément commun doit être rappelé : le personnel des autorités publiques, qu’il soit engagé par contrat ou sous statut, exerce ses fonctions dans un lien de subordination. Il se différencie ainsi des personnes qui détiennent un mandat public politique, et qui ne font pas partie du personnel des administrations.

En outre, on n'accordera pas trop d'importance aux significations d'origine des termes "fonctionnaires" - titre autrefois quasi honorifique, réservé aux titulaires de fonctions publiques d'un niveau supérieur exerçant des responsabilités - et "agents" - ce qui visait auparavant les statutaires à l'exclusion des contractuels -. Aujourd'hui, on parle en effet de plus en plus de fonctionnaires y compris pour des agents de niveaux inférieurs, ainsi que d'"agents contractuels".


B. Le statut


La notion de statut peut également faire l'objet d'une compréhension large ou restreinte (). En raison de son caractère fondateur, et de la source d'inspiration qu'il a constituée pour les autres statuts, le statut des agents de l'Etat - ou "Statut Camu" - occupe une place privilégiée, à un tel point qu'on l'a souvent appelé: le Statut. Sous l'influence du processus de fédéralisation de l'Etat, l'arrêté royal des principes généraux issus du statut des agents de l'Etat tend à devenir le statut de référence principal (). Il n'empêche que la diversité des fonctions publiques en Belgique a donné lieu à l'adoption d'une multitude de statuts différents ().
1° Le statut au sens large et le statut au sens restreint

Au sens large, le terme statut peut viser la situation juridique du personnel. Relevons par exemple que l’arrêté royal, dit « Mammouth », qui fixe le statut des policiers, parle de « position juridique »10. Cette position juridique peut être soit statutaire (au sens strict), soit contractuelle. Ainsi, la Cour de cassation a-t-elle jugé, en s'inspirant des travaux préparatoires de la loi, que "le terme 'statut' employé à l'article 11, § 4 de la loi du 16 mars 1954 relative au contrôle de certains organismes d'intérêt public doit être entendu au sens large de 'situation juridique' n'interdisant pas aux organes de gestion des organismes concernés de placer le personnel sous un régime contractuel"11.

Il reste qu'habituellement, on entend par statut la réglementation de droit public qui régit de manière unilatérale la carrière des agents publics. Dans cette acception restreinte, le statut vise une relation de travail unilatérale ou réglementaire, et s'oppose au contrat. Le statut (au sens restreint) régit l’ensemble de la carrière des agents : depuis l’engagement jusqu’à la fin des fonctions. Il comprend le statut administratif, le statut pécuniaire et le statut syndical. Le statut administratif édicte l'ensemble des règles relatives à la nomination, à la carrière et à la fin des fonctions des agents (en ce compris le régime disciplinaire). Le statut pécuniaire fixe les règles de rémunération et de pension des agents publics. Enfin, le statut syndical définit la manière dont ils peuvent exercer leur droit d'association syndicale (statut des représentants syndical, relations collectives de travail, …).
2°. Le Statut Camu, matrice de tous les statuts, et l'arrêté royal des principes généraux

L'arrêté royal du 2 octobre 1937, modifiés à de multiples reprises depuis lors, porte le statut des agents de l'Etat. Souvent qualifié de "Statut Camu" en hommage au Commissaire royal Louis Camu qui en fut le concepteur, il a inspiré tous les autres statuts. Il s'agit en effet d'un texte fondateur des conceptions fondamentales relatives à la fonction publique en Belgique. C'est pourquoi on a longtemps parlé parfois à son sujet du "Statut": le Statut par excellence, c'était le Statut Camu12.

Le statut des agents de l'Etat a été adopté par le Roi en vertu de l'article 107, alinéa 2 de la Constitution qui Le charge de nommer aux emplois d'administration générale et des services extérieurs. Après de longues discussions, la jurisprudence a en effet admis que le Roi détenait une compétence indirecte: puisqu'il peut nommer et révoquer, il peut aussi organiser la carrière en tous ses éléments13. Le statut est donc un règlement, contenu formellement dans un arrêté royal, adopté par le Roi en vertu de son pouvoir réglementaire autonome14.

La compétence du Roi a cependant ses limites. Il ne peut fixer le régime des pensions, puisque l'article 179 de la Constitution porte qu'"aucune pension aucune gratification à la charge du trésor public ne peut être accordée qu'en vertu d'une loi". Par ailleurs, le statut syndical a été fixé par la loi15 parce qu'il s'applique non seulement aux agents de l'Etat mais aussi à ceux des parastataux, des Communautés et des Régions, des organismes publics qui en dépendent, des pouvoirs locaux,…bref à la fonction publique au sens le plus large. A noter à cet égard que comme l’article 162 de la Constitution charge la loi d’organiser les institutions communales, seul le législateur peut fixer des règles uniformes pour tous les statuts du personnel local. Enfin, les règles relatives à l’emploi des langues dans les services publics sont fixées par les lois coordonnées sur l’emploi des langues en matière administrative, en vertu de l’article 30 de la Constitution qui habilite le seul législateur à limiter la liberté d’emploi des langues.

L'article 87, § 3 de la loi spéciale de réformes institutionnelles du 8 août 1980 attribue aux Gouvernements des Communautés et des Régions le pouvoir de fixer le statut administratif et pécuniaire de leur personnel, à l'exception des pensions. Ici aussi, le statut est un règlement, contenu formellement dans un arrêté du Gouvernement concerné. Les règles relatives au statut syndical restent en principe de la compétence fédérale (article 87, § 3 de la loi spéciale de réformes institutionnelles). Cette autonomie des collectivités fédérées dans la fixation des statuts est toutefois soumise à une condition suspensive: en vertu de l’article 87, § 4, un arrêté royal délibéré en Conseil des ministres doit fixer au préalable les « principes généraux » du statut des agents de l’Etat qui seront applicables de plein droit au personnel des Communautés et des Régions, ainsi que des personnes de droit public qui en dépendent16. La fixation de cet arrêté royal dit “des principes généraux” vise à définir un socle de règles essentielles, communes à l’ensemble des fonctions publiques fédérales et fédérées, en vue d'assurer l’unité de conception de la fonction publique en Belgique.

L’actuel arrêté royal des principes généraux a été fixé le 22 décembre 2000, dans le cadre de la réforme dite "Copernic" de l'administration fédérale17.

En vertu de l'article 87, § 4 de la loi spéciale, les principes généraux applicables de plein droit aux agents des Communautés et des Régions doivent nécessairement être issus du statut administratif et pécuniaire des agents de l'Etat. Le Statut Camu constitue donc la source d'inspiration principale de l'arrêté royal des principes généraux. La jurisprudence en a déduit qu'une règle qui ne s'applique pas (ou plus) aux agents de l'Etat, ne peut pas (plus) être considérée comme un principe général qui s'appliquerait d'office aux agents des collectivités fédérées18.

Actuellement, l'arrêté royal des principes généraux est certainement la réglementation de la fonction publique dont le champ d'application est le plus large. Qui plus est, il reprend les règles principales issues du statut des agents de l’Etat, dont il est inspiré. Par conséquent, l'arrêté royal des principes généraux est destiné à supplanter - si ce n'est déjà fait ? - le Statut Camu comme statut de référence. C’est donc cet arrêté royal des principes généraux (souvent dénommé : « A.R.P.G. ») que nous considèrerons comme le « statut de base » pour commenter les règles applicables à la fonction publique.

3°. La diversité des statuts


La Belgique n'a pas adopté un statut unique qui vaudrait pour l'ensemble de la fonction publique centrale et/ou locale. En ce qui concerne particulièrement les pouvoirs locaux, elle n'a pas suivi l'exemple de l'Espagne, du Portugal ou de la France, où un statut unique s'applique à l'ensemble de la fonction publique "territoriale". En Belgique, le pouvoir d'adopter le statut du personnel est considéré comme un attribut de l'autonomie dont dispose chaque collectivité politique locale19. Chaque province, chaque commune est donc compétente pour adopter son propre statut du personnel. Il s’agit d’une prérogative du conseil communal, qui adopte le règlement communal fixant le statut du personnel20.

Malgré le caractère fédérateur de l'article 87, § 4 de la loi spéciale du 8 août 1980 et de l'arrêté royal des principes généraux, chaque Communauté, chaque Région adopte sa réglementation propre relative au statut de son personnel. C'est ainsi qu'existent, à côté du Statut Camu des agents de l'Etat, des statuts pour les agents de la Région wallonne, de la Région bruxelloise, de la Région flamande, de la Communauté française, de la Communauté germanophone, de la Communauté flamande,… Ces différents statuts sont fixés par des arrêtés des Gouvernements respectifs de ces collectivités fédérées.

Les organismes publics dépendant de l'Etat, des Communautés et des Régions, ainsi que les entreprises publiques autonomes organisées par la loi du 21 mars 1991 portant réforme de certaines entreprises publiques économiques, disposent également chacun d'un statut pour son personnel.


4°. Les facteurs d’harmonisation


Puisque le statut est fixé en général par des règlements, il doit respecter les traités internationaux produisant des effets directs (), la Constitution (), les lois () et les principes généraux du droit administratif dégagés par la jurisprudence du Conseil d'Etat ().
a) Le droit international

Il est communément admis, depuis l’arrêt de la Cour de cassation Fromagerie Le Ski du 27 mai 1971, que les traités internationaux produisant des effets directs dans l’ordre juridique interne priment les normes législatives de droit interne, celles-ci fussent-elles postérieures21. En cas de contrariété avec un traité produisant des effets directs, la norme législative ne peut être appliquée au litige et doit être écartée. Il en va de même, a fortiori, lorsque la violation du traité provient d’un règlement, celui-ci étant inférieur à la loi dans la hiérarchie des normes.

L'article 159 de la Constitution interdit aux juridictions de donner application aux règlements illégaux; la même sanction vaut à l'évidence pour les règlements contraires au droit international produisant des effets directs.

En matière de fonction publique, la Convention internationale la plus souvent invoquée - et de loin - est la Convention européenne des droits de l'homme. Les juridictions belges reconnaissent des effets directs à la plupart des dispositions de la Convention européenne des droits de l’homme et de ses protocoles additionnels22. L’ensemble des juges belges doit donc refuser d’appliquer les normes et les actes administratifs de droit interne qui sont contraires à la Convention. En particulier, lorsqu'un règlement portant statut du personnel est contraire à une disposition de la Convention européenne des droits de l'homme, le juge saisi doit refuser de donner application à ce statut. La jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme consacre et renforce les droits fondamentaux des agents publics dans de nombreux domaines : liberté d’expression, droit au respect de la vie privée, liberté d’association…23. La jurisprudence belge suit ce mouvement. Nous en verrons de nombreux exemples dans le chapitre de cette partie consacré aux droits et obligations des agents.

De son côté, la Cour de justice des Communautés européennes impose des obligations aux Etats, essentiellement en ce qui concerne le recrutement des agents (étrangers ressortissants des pays de l’Union)24. On en parlera dans le chapitre consacré à la carrière, au moment d’étudier les conditions de recrutement dans la fonction publique.

Le droit international, en particulier le droit européen, constitue donc un facteur puissant d’harmonisation du droit de la fonction publique.
b) La Constitution

Lorsqu'elles adoptent le statut de leur personnel, les autorités publiques doivent veiller à respecter les autres dispositions de la Constitution, en particulier les principes d'égalité et de non discrimination - comprenant l'égale admissibilité aux emplois publics - consacrés par les articles 10 et 11 de la Constitution.

Exemple : A cet égard, le Conseil d'Etat a stigmatisé les discriminations contenues dans le statut du personnel de la province du Brabant adopté à la suite de la mise en œuvre de la circulaire wallonne relative à la révision générale des barèmes. A cette occasion, il a fait une application remarquable de la définition des règles d'égalité et de non-discrimination dégagée par la jurisprudence constante de la Cour d'arbitrage. Le statut critiqué organisait deux types de carrière - une carrière spécifique et une carrière ordinaire - et limitait la progression administrative et pécuniaire au sein de la carrière spécifique sans ménager de possibilité, pour les agents soumis à cette carrière spécifique, de passer dans la carrière ordinaire.

Le Conseil d'Etat a estimé que la coexistence de deux carrières n'était pas comme telle, critiquable, dès lors que la distinction opérée entre les deux carrières reposait sur un critère général et objectif, à savoir l'exercice de fonctions spécialisées déterminées et qu'il est légitime, pour l'autorité, de vouloir créer un corps de fonctionnaires spécialisés. Il a toutefois considéré que le cloisonnement absolu des deux carrières ne se justifiait pas raisonna­blement par rapport au but poursuivi, spécialement pour les agents en fonction. Le Conseil a précisé qu'il n'apercevait pas en quoi la possibilité pour les architectes - surtout ceux qui, tel le requérant, étaient en fonction et ont, d'autorité, été placés dans la carrière spécifique - de poursuivre l'avancement normal auquel ils pouvaient prétendre auparavant, de grade ou de rémunération, le cas échéant par l'instauration d'une faculté de changement de grade dans la carrière ordinaire ou par une adaptation des barèmes, aurait pu nuire à la spécialisation souhaitée de ces agents. Il a ajouté qu'imposer, par une mesure aussi radicale, aux agents en fonction pareil blocage sans aucune possibilité de choix, ne fût-ce qu'à titre transitoire, revenait à tenir en échec la légitime confiance qu'ils pouvaient avoir dans le déroulement prévisible de leur carrière 25.
c) La loi

Le législateur intervient parfois pour régler certaines parties du statut du personnel, ce qui a pour effet d’assurer une harmonisation. Tel est le cas en ce qui concerne le régime des pensions ou les règles du statut syndical, ou encore les règles d’emploi des langues (cfr supra). Tel est le cas également de lois « sociales » qui s’appliquent tant au secteur public qu’au secteur privé comme la loi du 8 avril 1965 instituant les règlements de travail telle que modifiée par la loi du 18 décembre 2002 (pour en étendre l’application au secteur public)26 ou la loi du 11 juin 2002 relative à la protection contre la violence et le harcèlement moral ou sexuel au travail.

A noter également que le législateur a voulu assurer l'harmonisation des statuts du personnel sur le territoire d'une même commune. C’est pourquoi l'article 42, alinéa 5 de la loi du 8 juillet 1976 organique des centres d'action sociale, dispose que "le personnel du centre public d'action sociale bénéficie des mêmes statuts administratif et pécuniaire que le personnel de la commune où le centre a son siège". Le conseil de l'aide sociale ne peut adopter des règles statutaires dérogatoires que pour les emplois inexistants au niveau communal, ou dans la mesure où le caractère spécifique de certains services ou établissements le requiert27.

Par ailleurs, le législateur a réglé tout un pan du statut administratif des agents locaux en adoptant le chapitre de la loi communale relatif au régime disciplinaire. Ce chapitre a été inséré dans la loi communale par l'article 1er de la loi du 24 mai 1991 modifiant la Nouvelle loi communale en ce qui concerne le régime disciplinaire28. Lorsque le législateur intervient pour organiser les institutions locales, c’est sur la base de l’article 162 de la Constitution.
d) Les principes généraux du droit administratif

Les autorités administratives sont soumises au respect des principes généraux du droit administratif mis en évidence par la jurisprudence, en particulier du Conseil d'Etat29. S'inspirant des règles consacrées dans les "grands statuts" (le Statut Camu et l’arrêté royal des principes généraux), et mettant en exergue des principes généraux de droit non écrit30, le juge assure une harmonisation des conceptions relatives à la fonction publique. Certains de ces principes généraux ont même une valeur supérieure au statut et prévalent sur les règles statutaires expresses qui y seraient contraires. Le juge sanctionne donc les statuts qui ne se conforment pas aux principes généraux. En revanche, ils ne prévalent jamais sur des normes écrites de valeur constitutionnelle ou législative31.

Les principes généraux applicables en matière de fonction publique sont nombreux et détaillés. On peut citer:

- le respect des droits de la défense en matière disciplinaire;

- le principe d'impartialité de l'autorité disciplinaire;

- l'obligation de comparer les titres et mérites des candidats avant de procéder à une nomination ou à une promotion;

- le principe "audi alteram partem" qui oblige l'autorité à entendre l'agent à qui elle envisage d'infliger une mesure grave en raison de son comportement (applicable en cas de licenciement non disciplinaire, de retrait de fonctions supérieures, de mutations quasi-disciplinaires).

Les principes généraux du droit administratif constituent, à l'intervention de la jurisprudence du Conseil d'Etat, un puissant facteur d'unification des statuts communaux.
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