Recours hiérarchique





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CHAPITRE PREMIER

LE CONTEXTE : UNE RÉFORME EFFICACE ETADAPTÉE
AUX NOUVEAUX DÉFIS SOCIAUX


Cherchant à rompre avec une traditionpluriséculaire,la décentralisation a opéré une nouvelle distribution despouvoirs dont il était attendu une plus grande efficacité del'action publique (I).

Dans ce nouveau cadre, les collectivités locales se sontaffirmées comme des acteurs économiques de premier plan (II).

L'action publique devra dans les prochaines années affronter de nouveauxdéfis qu'elle ne pourra relever qu'en faisant toute sa place àune gestion de proximité (III).

I. LA DÉCENTRALISATION : UNE REDISTRIBUTION DES POUVOIRS AUSERVICE DE L'EFFICACITE DE L'ACTION PUBLIQUE

A. L'EMERGENCE DIFFICILE DE L'IDEE DE DECENTRALISATION

1. Un long cheminement

a) Une histoire" cahotique "

Lestravaux préparatoires de la loi du 2 mars 1982 ont bien mis enévidence que, tout en étant au coeur du débatpolitique, l'idée de décentralisation a rencontré aucours de notre histoire institutionnelle de nombreux obstacles.

Comme le soulignait Charles Eisenmann il n'y a de véritabledécentralisation " que si et dans la mesure où lesautorités locales reçoivent le pouvoir de poser des règlesou des normes d'espèce avec la liberté que leur laisse lalégislation sans être soumises à aucune volontéd'une autorité administrative d'Etat ", si ce n'est enmatière de contrôle de la légalité car " laprimauté ou simplement le caractère obligatoire de la loi pourl'autorité administrative ne constitue en aucune façon unesubordination quelconque de l'autorité administrative locale àl'administration de l'Etat ; elle ne la fait nullement dépendre decelle-ci ; les interventions de légalité et les pouvoirscorrespondants de l'administration d'Etat ne restreignent point le degréde décentralisation... puisqu'ils en font simplement respecter lamesure "9(*).

Mais, en 1976, le rapport " Vivre ensemble ", établipar Olivier Guichard, pouvait constater que le caractèrenational, accusant le centralisme déjà avancé de nosinstitutions, avait freiné le développement desresponsabilités locales.

Le même rapport décrivait trois facteurs qui ontjoué dans le sens de la centralisation :

- le goût du recours hiérarchique qui pousse à enappeler toujours à une autorité supérieure ;

- le goût de l'égalité, qui se traduit par unglissement insensible de l'égalité vers l'égalitarisme etl'uniformité ;

- le goût de la sécurité, qui conduit à faireappel à l'Etat jugé mieux placé que quiconque pour assurercette sécurité.

Les politiques de décentralisation ont eu, en effet, bien du malà s'imposer. Aux premières années de la Révolutionqui ont paru privilégier une certaine volontédécentralisatrice ont succédé le centralismejacobin de la Convention puis, après l'intermède duDirectoire, la centralisation napoléonienne.

La Monarchie de Juillet instaura à nouveau par la loi du 21 mars1831 pour les communes et par la loi du 22 juin 1833 pour lesdépartements, l'élection des conseillers municipaux et desconseillers généraux, supprimée sous le Consulat. La loidu 18 juillet 1837 reconnut par ailleurs la personnalité civile de lacommune tandis que la loi du 10 mai 1838 opéra implicitement lamême reconnaissance au profit des départements. Ces deux textesaugmentèrent également les compétences des conseilsmunicipaux et des conseils généraux.

Cette évolution fut mise en cause par le second Empire qui al'inverse augmenta encore les pouvoirs de l'Etat même si sur sondéclin il dut prendre en compte les aspirations à plus deliberté locale en reconnaissant aux conseils généraux etaux conseils municipaux de véritables pouvoirs de décision (loisdu 10 juillet 1866 et du 24 juillet 1867).

Les débuts de la IIIè République furentmarqués par des réformes majeures dont certains effets se fontencore sentir. Les lois du 10 août 1871 et du 5 avril 1884dotèrent respectivement le département et la communed'institutions qui ne furent guère modifiées avant laréforme de 1982.

La loi du 10 août 1871 a prévu que le conseilgénéral serait désigné sur la base d'un conseillergénéral par canton, élu pour six ans, le conseilgénéral étant renouvelé par moitié tous lestrois ans. Le conseil général pouvait prendre desdécisions sans approbation préalable du préfet mais nedisposait pas d'un pouvoir de décision sur l'ensemble des affairesdépartementales. Il pouvait seulement émettre des voeux surtoutes les questions économiques et d'administrationgénérale. En outre, le représentant de l'Etat restaitl'organe exécutif du conseil général,compétent pour instruire les affaires et exécuter lesdécisions.

La loi municipale du 5 avril 1884 a affirmé le principe del'élection de tous les maires par les conseils municipaux etconsacré une véritable clause générale decompétences au profit du conseil municipal qui règledésormais " par ses délibérations les affaires dela commune ".

Si l'on met à part l'acte du 16 novembre 1940 qui instaura la nominationdes conseils municipaux dans les communes de plus de 2 000 habitants et l'actedu 12 octobre 1940 qui suspendit les conseils généraux, cetéquilibre, pour l'essentiel, prévaudra jusqu'aux lois dedécentralisation.

Après le rétablissement, à la Libération, dusystème antérieur, la Constitution du 27 octobre 1946consacra plusieurs articles aux libertés locales qui affirmèrentnotamment le principe de la libre administration des collectivitéslocales dans le cadre de la loi nationale. L'article 89 de la Constitutionouvrit la voie à de nouvelles réformes. Néanmoins leprojet de loi présenté en 1947 qui prévoyait detransférer les attributions du préfet a un élu ne putaboutir.

Le titre XII de la Constitution du 4 octobre 1958, entièrementconsacré aux collectivités territoriales, réaffirme leprincipe de libre administration des collectivités locales par desconseils élus.

b) Une double dépossession

Au coursde cette histoire institutionnelle " cahotique ", lescollectivités locales ont dû lutter contre un doublephénomène de dépossession, décrit par notreancien collègue Michel Giraud dans le rapport qu'il établit aunom de votre commission des Lois sur le projet de loi dont fut issue la loi du2 mars 1982.

En premier lieu, un phénomène de dépossessionlégale résulta de l'adoption de diverses lois qui, n'ayantpas les collectivités locales pour objet principal, eurentnéanmoins un effet sur la répartition des compétencesexistantes. La plupart du temps, ces modifications aboutirent à untransfert de compétences des collectivitésdécentralisées vers l'Etat. On aboutit de cette façonà une " nationalisation " d'activitésconsidérées jusque là comme locales. Cettedépossession répondait au double objectif de restreindre laliberté d'action des collectivités locales etd'uniformiser les modalités de gestion. Elle s'exerça dansde nombreux domaines : budget communal et départemental, gestion dupersonnel, coopération, marchés locaux, ordre public,enseignement, action sanitaire et sociale, urbanisme.

A cette dépossession légale s'ajouta une dépossessionadministrative. Les administrations de l'Etat prirent, en effet, l'habituded'intervenir sous la forme de règlements qui, sans dessaisir, au moinsen théorie, les autorités locales, ont contribué àlimiter leurs pouvoirs de manière significative. Cettedépossession administrative s'est manifestée sous diversesformes : subventions, classification des investissements, concours desservices techniques, règlements-type et normes techniques, classementqui permet à l'Etat d'imposer ses normes aux collectivitéslocales, cartes et schémas (carte scolaire, carte hospitalière,carte routière).

Le rapport " Vivre ensemble " pouvait ainsi faire en ces termes, en1976, le constat d'un " Etat gonflé " :

La situation d'aujourd'hui, c'est d'abord un Etat qui aabsorbé en lui presque toute la substance administrative. Auregard des responsabilités locales, elle est évidemment malsaine.Mais elle l'est aussi si l'on a le souci de la dignité de l'Etat oude l'efficacité administrative.

" L'Etat en effet s'est
englué dans le quotidien. Il est deplus en plus appelé à entrer dans la gestion quotidiennedes français : éducation, habitat, santé, etc. Parlui-même ou par personne interposée, il gère telle prime ouindemnité, dispense tel avantage. Il sécrète àcette fin une réglementation détaillée et pointilliste,à laquelle les fonctionnaires s'accrochent ensuite avec passion.

" Ainsi pris, l'Etat n'a souvent ni le temps ni le recul suffisant pourjouer le jeu que la collectivité attend de lui : surveiller lesgrands équilibres, poser les règles de la vie ensociété, en contrôler le respect.
En revanche, il s'estsubstitué au rôle normal des collectivitéslocales. "

Ce rapide aperçu historique est riche d'enseignements au regardde la situation actuelle dont votre mission d'information a étéchargée de faire le bilan. Il met, en effet, en évidence, d'unepart, la tentation permanente de l'Etat de reprendre de manièreexpresse ou insidieuse les compétences reconnues auxcollectivités locales, d'autre part, les conséquencestrès négatives de cette propension de l'Etat surl'efficacité de l'action publique.

retoursommairesuite

2. Une affirmation progressive

a) Un réel mouvement dedécentralisation

Pourautant, à la veille des lois de décentralisation, unesérie de dispositions adoptées depuis 1958 avaient donnéune plus grande liberté aux collectivités locales etparallèlement accru la déconcentration de l'organisationde l'Etat.

Le mouvement de décentralisation a d'abord concernél'allègement des tutelles.

La loi n° 70-1297 du 31 décembre 1970 a ainsi supprimél'approbation préalable du budget des communes et réduit demanière très significative le nombre desdélibérations des conseils municipaux soumises à cetteapprobation.

La loi du 5 juillet 1972 a par ailleurs créé la régionqu'elle a érigée en établissement public à vocationspécialisée. La région fut la principalebénéficiaire de l'effort de déconcentrationengagée en particulier à compter de 1964, année depublication du décret organisant la coordination des services de l'Etatdans le département suivant des règles renforçantl'autorité des préfets. La région a égalementbénéficié de la déconcentration des créditsd'investissement public décidée par le décret n°70-1049 du 13 novembre 1970 qui classait ces investissements en quatrecatégories I, II, III et IV, les conseils régionaux pouvantémettre un avis sur la répartition des crédits de lacatégorie II.

En 1975, une volonté de procéder à une réformeglobale s'est affirmée. Elle a été formaliséedans un plan de développement des responsabilités descollectivités locales, lequel s'est traduit par l'adoption de deuxtextes législatifs importants : la loi du 3 janvier 1979 instituantune dotation globale de fonctionnement et la loi du 10 janvier 1980aménageant la fiscalité directe locale.

En matière fiscale et financière, la loi du 10janvier 1980 a permis aux conseils municipaux et aux conseilsgénéraux de voter directement les taux alors que jusque làils ne pouvaient se prononcer que sur des produits. La loi du 3 janvier 1979 apar ailleurs institué la dotation globale de fonctionnementqu'elle a indexée sur la taxe à la valeur ajoutée. Lesystème de globalisation a été étendu aux dotationsd'investissement à travers le fonds de compensation de la taxeà la valeur ajoutée destiné à compenser la taxeà la valeur ajoutée payée par les collectivitéslocales sur leurs investissements. La même globalisation aété prévue en matière de prêt sous la formenotamment d'un prêt d'équipement courant.

b) Une étape importante : le projet de loi relatif audéveloppement des responsabilitéslocales

Enadoptant en première lecture, le 22 avril 1980, après quinze moisde travaux, le projet de loi relatif au développement desresponsabilités locales, présenté au nom du Gouvernementpar notre collègue Christian Bonnet, alors ministre del'intérieur, le Sénat a assumé pleinement son rôleconstitutionnel de représentant des collectivitésterritoriales.

Ce projet de loi a marqué une étape importante dans le processusde décentralisation. Texte complet, il a accru les libertéslocales, prévu de nouveaux moyens pour l'exercice de ces libertéset déterminé un partage des compétences entre l'Etat, lacommune et le département.

Supprimant les principales entraves aux libertés locales, le projet deloi reconnaissait une liberté juridique aux collectivitéslocales en précisant que les décisions des autoritéslocales prenaient un caractère exécutoire dès leuraffichage. Le dépôt à la préfecture ou à lasous-préfecture était maintenu mais uniquement pour permettre aupréfet d'exercer son contrôle de légalité par lavoie du pouvoir d'annulation qui était préservé, àl'exclusion de tout contrôle d'opportunité. Le nombre de casoù l'approbation de l'autorité de tutelle étaitexigée pour les délibérations des conseils municipauxétait réduit à trois : emprunts et garantiesd'emprunt au-delà de certains seuils d'endettement, traitement etindemnités des personnels, interventions dans le domaineéconomique et social.

Parallèlement le projet de loi allégeait la tutellefinancière et prévoyait la fin de la tutelletechnique, un processus d'allègement des normes devant êtreengagé ainsi que leur codification dans un code des prescriptionstechniques soumis au Parlement et qui serait seul opposable auxcollectivités locales.

Afin de faciliter l'exercice de ces libertés nouvelles, le projet de loiprévoyait des dispositions relatives aux mandats locaux quitendaient notamment à accorder un temps suffisant aux salariés dusecteur privé pour exercer leur mandat. Il cherchait égalementà améliorer le statut du personnel communal, enrenforçant leur qualification, en rapprochant leur statut de celui desfonctionnaires de l'Etat et en affirmant le rôle des élusnotamment en matière de nomination.

Le titre II du projet de loi comprenait un ensemble de dispositions relativesà la clarification des compétences. Parmi lescompétences transférées à l'Etat figuraient lajustice et la police. Les compétences étaient partagéesselon le principe des blocs de compétences. Tel était enparticulier le cas pour l'action sociale et l'éducation. Ainsi, dans cedernier domaine, le département se voyait confier les transportsscolaires et les collèges. L'Etat ne conservait que les lycées etles universités. Il prenait en charge l'indemnité de logement desinstituteurs. Des compensations financières aux transferts decharges étaient prévues.

Malheureusement, cette importante réforme n'a pu aboutir avant leséchéances électorales de 1981.

Mais, au total, les lois de décentralisation de 1982-1983 sont venuesparachever un mouvement déjà largement amorcé aucours des années précédentes, notamment grâceà l'impulsion du Sénat.

Ce constat met en évidence qu'en dépit des nombreux obstacles quise sont dressés devant elle au cours de notre histoire institutionnelle,la décentralisation s'est néanmoins imposée comme unenécessité. Permettant une distribution des pouvoirsplus conforme aux exigences démocratiques, elle constitueégalement une forme de mise en oeuvre de l'action publique qui en assurel'efficacité. Cette double caractéristique est au coeurde la réforme opérée en 1982.

B. LES PRINCIPAUX OBJECTIFS DE LA DÉCENTRALISATION

1. Une nouvelle distribution des pouvoirs dans un Etat unitaire
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