Compte rendu analytique officiel





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Assemblée nationale

COMPTE RENDU
ANALYTIQUE OFFICIEL


Session ordinaire de 2004-2005 - 70ème jour de séance, 172ème séance

1ère SÉANCE DU JEUDI 10 MARS 2005

PRÉSIDENCE de M. Éric RAOULT

vice-président

PROTOCOLES D'APPLICATION DE LA CONVENTION ALPINE

L'ordre du jour appelle la discussion du projet de loi autorisant l'approbation des protocoles d'application de la convention alpine du 7 novembre 1991.

Mme Claudie Haigneré, ministre déléguée aux affaires européennes - La volonté de protéger les Alpes est née dès les années cinquante, pour se traduire, en 1988, par une résolution du Parlement européen, invitant la Commission à présenter un projet de convention visant à assurer la protection de l'un des écosystèmes les plus importants d'Europe.

En 1989, la première conférence alpine, qui avait réuni les ministres chargés de l'environnement des Etats alpins à Berchtesgaden, adopta une résolution de principe. Le 7 novembre 1991, une convention cadre fut signée à Salzbourg par six Etats alpins - l'Allemagne, l'Autriche, la France, l'Italie, le Liechtenstein et la Suisse - ainsi que par la Communauté européenne. Monaco et la Slovénie ont entretemps adhéré à la convention qui est entrée en vigueur le 6 mars 1995. Pour sa part, la France l'a ratifiée le 26 février 1996.

Pour la première fois, une délimitation précisant l'espace alpin à l'échelle des communes est reconnue par les contractants. La convention alpine est une convention cadre portant sur la protection des Alpes et tendant à concilier les intérêts économiques en jeu dans le massif alpin et la protection d'un patrimoine naturel menacé.

Afin de la mettre en œuvre, la France, sept Etats alpins et la Communauté européenne ont négocié entre 1994 et 2000 neuf protocoles d'application, qui tendent à éviter qu'un Etat du massif alpin ne fonde son développement économique sur une politique de « moins-disant » écologique. Toutefois, la France a souhaité adjoindre au protocole Transport une déclaration visant à préciser les notions de « trafic transalpin, de trafic intra-alpin et de routes à grand débit », afin de pouvoir aisément déterminer si des projets routiers futurs seront ou non soumis au respect des règles du protocole.

A ce jour, la France n'a ratifié que les protocoles relatifs à l'agriculture de montagne et au règlement des différends par voie administrative, alors qu'elle a un intérêt particulier à l'affermissement de cette convention qui renforce les résultats de notre propre politique dans la région.

Tel est l'objet du texte que je vous demande d'adopter alors que notre pays s'apprête à prendre en 2007, pour deux années, la présidence de la convention alpine. (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP)

M. René Rouquet, suppléant de M. Michel Destot, rapporteur de la commission des affaires étrangères - Ce projet de loi vise à autoriser l'approbation de sept protocoles d'application de la convention alpine du 7 novembre 1991.

La convention pour la protection des Alpes a été signée à Salzburg le 7 novembre 1991, par huit Etats alpins. L'Union européenne est également partie à cette convention en raison de ses compétences dans les domaines économique et environnemental.

Espace naturel aussi remarquable que fragile, les Alpes, avec une superficie de plus de 190 000 km2 et une population d'environ 13 millions de personnes, constituent le plus grand espace naturel européen d'un seul tenant.

Afin d'éviter que le développement économique de ce massif n'obéisse à une logique de « moins disant » environnemental, la convention alpine fixe des objectifs communs aux différents Etats parties. Elle encourage la coopération transfrontalière des régions alpines, prévoit la réunion d'une conférence des parties contractantes, instaure un Secrétariat permanent dont le siège est en Autriche et prévoit un mécanisme de règlement des différends.

Elle ne constitue cependant qu'un cadre général et sa mise en œuvre concrète dépend de protocoles additionnels, dont neuf ont été rédigés entre 1994 et 2000. Sept d'entre eux sont aujourd'hui soumis à l'Assemblée nationale.

Le premier protocole, signé à Chambéry le 20 décembre 1994, porte sur la protection de la nature. A ce titre, son préambule indique qu'en cas d'arbitrage entre la capacité de tolérance des écosystèmes et les intérêts économiques, il faut accorder la priorité aux exigences écologiques. Ce protocole engage les parties à « prendre les mesures nécessaires pour assurer la protection, la gestion et, si besoin est, la restauration de la nature et des paysages dans l'espace alpin ». Il prévoit une coopération internationale dans le domaine de la protection des espaces, leur cartographie, mais aussi l'inventaire des espèces animales ou végétales, ainsi que leur protection et l'interdiction de leur commercialisation pour certaines d'entre elles.

Le deuxième protocole, également été signé à Chambéry le 20 décembre 1994, concerne l'aménagement du territoire et le développement durable, et impose d'instaurer un dispositif d'évaluation préalable des projets publics ou privés susceptibles de porter des atteintes importantes à l'environnement. Il prévoit par ailleurs la mise en œuvre d'une planification élaborée par les collectivités locales en matière d'aménagement du territoire alpin.

Le troisième protocole porte sur les forêts de montagne et a été signé à Brdo en Slovénie le 27 février 1996. Il reconnaît les différentes fonctions des forêts de montagne, la production, mais aussi leur rôle écologique et social, et invite les parties et les collectivités locales à les préserver.

Les quatrième, cinquième et sixième protocoles ont été adoptés à Bled, en Slovénie, le 16 octobre 1998. Ils portent respectivement sur l'énergie, le tourisme et la protection des sols.

Le protocole relatif à l'énergie souligne la sensibilité environnementale de l'arc alpin aux activités de production, de transport et d'emploi de l'énergie. Il détaille de nombreuses obligations, comme celles portant sur les économies d'énergie ou l'optimisation des installations existantes. Il invite les parties à harmoniser les systèmes nationaux de surveillance des émissions de gaz à effet de serre et de mesure de la radioactivité.

Le protocole relatif au tourisme insiste sur la nécessité de concilier cette activité avec la protection de l'environnement. Il impose aux parties de procéder à l'évaluation préalable des projets de développement touristique ayant un impact sur l'environnement, il leur demande de délimiter des zones de tranquillité dans lesquelles aucun aménagement touristique ne peut être réalisé, et il recommande la mise en œuvre de techniques particulières pour la construction des pistes de ski ou pour l'installation de dispositifs d'enneigement artificiel.

Le protocole relatif à la protection des sols insiste sur la fragilité de ceux-ci dans les régions alpines. Il demande que les modes de production agricoles et sylvicoles les ménagent et freinent leur érosion ; il invite les parties à inventorier les sites pollués et à prendre des mesures pour éviter la contamination des sols par les déchets.

Le septième protocole, enfin, adopté en Suisse, à Lucerne, le 31 octobre 2000, porte sur les transports. Son préambule souligne l'intérêt d'une politique fondée sur l'interopérabilité des modes de transports les plus respectueux de l'environnement, ferroutage et transport fluvio-maritime. Le protocole invite les parties à coopérer pour optimiser l'utilisation des structures existantes et il leur demande de limiter, autant que faire se peut, le recours aux nouvelles infrastructures routières et aéroportuaires. Il prévoit une concertation intergouvernementale en cas de réalisation de nouvelles infrastructures. Enfin, il prévoit l'application du principe du pollueur-payeur en vue d'aboutir à une meilleure répartition du trafic entre les différents modes de transport.

Ces sept protocoles constituent un progrès sur la voie du développement durable de l'arc alpin. Ils comportent peu de mesures contraignantes ; il reviendra aux Etats signataires de les mettre en œuvre, mais ils sont le gage que leurs efforts iront dans le même sens. La commission des affaires étrangères a donc adopté ce projet.

M. Michel Bouvard - Il y a déjà presque dix ans que la convention pour la protection des Alpes est entrée en application. Signée par la France le 7 novembre 1991, il avait fallu attendre le 30 novembre 1995 pour qu'elle soit ratifiée.

Je me réjouis de votre présence au banc du Gouvernement, Madame la ministre, cette convention internationale comptant parmi ses signataires la Communauté européenne, devenue Union européenne, qui l'a approuvée en février 1996, confirmant ainsi qu'elle est compatible avec le droit communautaire.

Au nom du groupe UMP, je veux rappeler le rôle joué par le Gouvernement lors du débat de ratification en 1995 et par les élus de montagne dans la rédaction d'une déclaration interprétative qui fixe les conditions d'application en France de cette convention. Cadre général, celle-ci a prévu neuf protocoles d'application, dont sept nous sont aujourd'hui soumis. Depuis, les parties ont convenu de mettre en place quatre protocoles supplémentaires.

Les protocoles comme la convention, centrées sur la protection des richesses environnementales, doivent aussi prendre en compte les besoins de développement. De ce point de vue, il faut se réjouir que dès le début, on ait clairement indiqué la nécessité d'associer la population à l'élaboration de ces textes à travers leurs élus locaux. Cette règle a cependant davantage tardé à être appliquée dans notre pays que dans les autres ; il aura en effet fallu attendre l'arrivée de ce gouvernement et la présence de Michel Barnier au ministère des affaires étrangères pour que les élus du massif alpin trouvent leur place aux côtés des représentants de l'Etat dans la délégation française. Notre collègue Joël Giraud, député des Hautes-Alpes, a ainsi pu participer aux travaux de la dernière conférence. De même, j'ai eu du mal à m'expliquer les réticences du ministre de l'écologie à réunir la commission nationale de suivi pour que les représentants de la population et les acteurs économiques du massif prennent connaissance de ces protocoles. C'est le retard pris dans l'organisation de cette réunion qui explique le décalage regrettable entre le dépôt du texte au Parlement, dès 2003, son examen par la commission des affaires étrangères, en juillet 2004, et le vote de ce jour. Le ministre de l'écologie doit comprendre que l'on ne peut mener une politique efficace sans l'adhésion de la population. Je regrette d'ailleurs qu'il ne soit pas présent à vos côtés, Madame la ministre.

La ratification de ces protocoles intervient alors que, en conséquence de la loi sur la démocratie de proximité de janvier 2002 et du décret d'application de 2004, le comité de massif des Alpes est enfin réunifié, ce qui permet une approche globale des différents sujets abordés par les protocoles ; et alors, aussi, que la loi relative au développement des territoires ruraux, à l'initiative des élus du massif unanimes, a renforcé les prérogatives du comité de massif en matière environnementale. Cette approche globale est également indispensable dans une optique transfrontalière.

Il faudra aussi, Madame la ministre, que les élus du massif soient mieux informés des orientations et obligations de la convention et de ses protocoles d'application. Malgré les efforts du secrétariat général de la convention alpine - et je veux rendre hommage à Noël Lebel -, en effet, nous avons découvert avec surprise que plus des deux tiers des conseillers régionaux de Rhône-Alpes et de PACA ignoraient le contenu de la convention.

J'en viens aux protocoles eux-mêmes, auxquels nous adhérons globalement, même si certains suscitent quelques interrogations.

Le protocole « protection de la nature et entretien des paysages », s'il interdit dans son article 17 l'introduction d'espèces n'ayant jamais été présentes dans le massif, autorise en son article 16 la réintroduction d'espèces indigènes, en précisant cependant qu'elle doit se faire sur des bases scientifiques et que le développement des espèces devra être corrigé en cas de dommages économiques aux cultures et à l'élevage. Comment ne pas penser à cet égard aux problèmes que pose aux bergers le retour du loup, et ne pas souhaiter que le ministère de l'écologie utilise pleinement les possibilités ainsi offertes ?

Le protocole « aménagement du territoire et développement durable » évoque dans son article premier le respect des identités régionales et culturelles, la promotion des chances de la population locale, mais aussi la prise en considération des handicaps naturels et les prestations d'intérêt général. Au moment où la Constitution européenne reconnaît la spécificité de la montagne, nous voulons y voir une garantie pour l'adaptabilité des services publics sur notre territoire. De même, ce texte peut offrir un support intéressant pour la mise en œuvre du régime des aides d'Etat à finalité régionale dans les territoires à handicaps naturels.

Je n'évoquerai pas le protocole « forêts de montagne », François Brottes étant sans doute plus qualifié que moi pour en parler, ni le protocole « protection des sols », pour en venir aux trois suivants.

En ce qui concerne le protocole sur l'énergie, nous souhaitons que ses dispositions permettent de continuer à exploiter de manière rationnelle l'hydroélectricité, afin de remplir les objectifs de la convention de Kyoto. Quant au protocole « tourisme », la France respecte déjà la plupart de ses dispositions à travers la procédure des unités touristiques nouvelles.

J'en arrive enfin au protocole « transports ». Il s'agit d'un sujet extrêmement sensible pour tous les habitants du massif. La disposition que vous avez évoquée en complément du protocole était attendue, notamment par les élus des Alpes du Sud, qui craignaient la remise en cause de la réalisation d'infrastructures indispensables, telle l'A 51.

Ce protocole évoque la nécessité du transfert modal, et je suis heureux de le dire au moment où le ministre des transports nous a rejoints. Je profite de votre présence, Monsieur le ministre, pour dire que dans l'appréciation des problématiques de transports dans les Alpes, dès lors que la convention alpine est ratifiée aussi par des Etats du littoral comme Monaco, il faut intégrer le trafic sur le littoral.

Ce protocole, s'il constitue un cadre, nous crée des obligations. Il faudra donc que la France, qui va prendre la présidence de la convention alpine en 2007, soit exemplaire dans sa volonté de transfert modal. Cela suppose la poursuite des expériences en cours, notamment de celle de MODALOR, qui est d'ores et déjà une réussite technique.

Cela suppose la poursuite des expériences en cours et que la liaison ferroviaire entre Lyon et Turin se concrétise. Nous remplirons alors nos obligations en matière de transfert modal, et nous ne nous contenterons plus de maintenir les équilibres actuels entre le rail et la route, dont on sait qu'ils sont inversement proportionnels chez nos voisins suisses.

En conclusion, je souhaite que cette ratification puisse être mise en cohérence avec les politiques publiques développées dans le massif alpin. Le groupe UMP votera le projet de loi.

M. le Président - J'appelle maintenant les articles du projet de loi dans le texte du Gouvernement.

ARTICLE PREMIER

M. François Brottes - Nous sommes, Michel Bouvard et moi-même, totalement en phase avec ce texte puissant et équilibré, qui va dans le sens de la nouvelle rédaction de l'article premier de la loi montagne, celle d'un développement équitable et durable.

La convention n'aura cependant d'utilité que si le droit national remplit sa mission et la concertation s'engage avec les acteurs des comités de massifs. Or, comme le souligne à juste titre le rapporteur, ni les dispositions de la convention, ni celles de ses neuf protocoles, ne sont directement applicables dans notre droit, et tout particulièrement celles relatives à la forêt et aux énergies, qui concernent pourtant directement quatre textes que le Parlement doit voter d'ici l'été : la loi sur l'eau, celle sur les parcs nationaux, celle sur les énergies renouvelables, et la loi d'orientation agricole. Le Gouvernement a-t-il prévu d'y intégrer ces dispositions, de manière à rendre effective la convention alpine ?

M. Michel Bouvard - Très bien !

Mme la Ministre déléguée - Nous y sommes très attentifs, en effet, mais les règlements en vigueur devraient suffire à mettre en œuvre les dispositions du protocole, pour la France, comme pour les pays signataires.

M. Bouvard s'est justement félicité de la réunion du 10 février dernier du comité national de suivi, qui a permis de reprendre un dialogue constructif. Une collaboration active avec l'ensemble des acteurs concernés est essentiel pour la mise en œuvre concrète de la convention et préparer sereinement l'échéance de 2007.

Les articles premier, 2, 3, 4, 5, 6 et 7, mis aux voix, sont adoptés.

L'ensemble du projet est adopté.

La séance, suspendue à 11 heures 20, est reprise à 11 heures 30.

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