Chapitre 1 : L’amenagement du pouvoir executif





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Titre I : le dualisme du pouvoir exécutif.
Plus de PC mais premier ministre. Rééquilibrage du régime parlementaire. Mais dans la pratique ce n’est pas vérifié. Entre 1958 et 1981, il n’y a pas d’équilibre tant l’autorité de l’exécutif est forte. Equilibre avec l’alternance et la cohabitation.


CHAPITRE 1 : L’AMENAGEMENT DU POUVOIR EXECUTIF.

Section 1. Le président de la république
Dans la constitution le PR a une prééminence formelle. C’est l’institution à laquelle la constitution accorde le plus de place (15 articles contre 4 pour le gouvernement et 10 pour le parlement).

Image de la clé de voûte et de l’arbitre.

  • clé de voûte : image de Debré dans son discours devant le conseil d’Etat, repris par DG dans un discours de 1965 lors de la première présidentielle au SU direct.

  • Arbitre : tranche les conflits qui opposent les pouvoirs publics entre eux. Fonction d’arbitrage juridique. 

Pouvoir de sollicitation des institutions et du peuple. Il peut solliciter une deuxième lecture sur une loi auprès de la représentation nationale, il peut faire appel au peuple (article 11).

La constitution ne tranche pas vraiment. L’article 5 (dont les termes sont très proches du projet de constitution de Pétain) :

  • gardien de la constitution

  • garant de l’indépendance nationale, de l’intégrité du territoire, et du respect des traités.

  • Arbitre du fonctionnement régulier des institutions et continuité.




  1. désignation.


Référendum de 1962 sur la base de l’article 11 et non pas 89. Élections au SU direct, ppe inscrit dans la constitution. Mais les modalités sont éparpillées dans une pluralité de textes constitutionnels, décret et lois organiques.
La candidature.

Conditions d’éligibilité  fixées : français, 23 ans, disposer de ses droits civils et politiques. Et un parrainage de 500 signatures a travers au moins 30 départements. C’est considéré comme très difficile. Pourtant aux élections de 2002 il y a eu 16 candidats.

Mais il faut aussi des conditions politiques, qui elles ne sont pas inscrites dans des textes. Pour être présidentiable, il faut avoir :

  • la notoriété : aucun des présidents de la 5ème république ne sont des inconnus (De Gaulle, VGE, Chirac), contrairement aux Etats-Unis (Jimmy Carter : Jimmy who ? vendeur de cacahuètes. Pourtant il faut nuancer.)

  • l’autorité : la capacité a convaincre et un rayonnement naturel. Dimension de l’homme d’Etat.

L’élection.

Evénement fondamental de la vie publique nationale.

  • scrutin majoritaire a deux tours. La stratégie se concentre normalement sur une victoire au premier tour. Cf. les déboires de Jospin qui se croyait déjà au 2ème tour.

  • Une des difficultés majeures : être le seul candidat de son camp. Toujours Jospin.

  • Fort moyens financiers. (malgré la réglementation intervenue).

Jusqu’en 2002 l’élection présidentielle est l’élection qui connaît le plus fort taux de participation. Les français se sentent concernés. Mais changement en 2002.

L’élection présidentielle accroît l’autorité du président. Il est le seul a avoir une légitimité démocratique aussi forte (les députes sont aussi issus du SU direct, mais leur circonscription n’est pas nationale). Mais en même temps le président est issu d’une formation politique. Mais il incarne l’ensemble du pays, tout en étant proposé par une partie des français seulement. Il ne doit pas oublier son parti, mais pas non plus oublier qu’il est le représentant de tous les français. Il doit donc trouver la bonne attitude.

Par ses conditions, l’élection présidentielle est un facteur important de la bipolarisation politique. Au second tour il n’y a plus que deux candidats. Mais le bipolarisme est démenti par les dernières élections.



  1. statut.

Ensemble des droits et obligations. Inscrit dans la constitution. Cela pose la question de sa responsabilité.

Elu pour 5 ans. Réforme du quinquennat votée par référendum en 2000. Remarque avant, avec le septennat le président de la république surplombait véritablement les institutions. Mais maintenant son mandat cadre avec celui de parlementaires et du gouvernement (sauf cas de dissolution). Est ce que ça va influencer la fonction présidentielle ?

Possibilité d’un second mandat.

Pour les promoteurs du quinquennat, c’est un signe de modernité.



  1. la question de la responsabilité du PR.

Article 67 et 68.

  • article 67 : composition de l’instance qui doit juger le PR en cas de haute trahison.

  • Article 68 : condition d’engagement de la responsabilité du PR.

Pb : ces deux articles n’apportent pas de réponses satisfaisantes.

On verra trois points :

  • une responsabilité qu’en cas de haute trahison

  • le PR n’est responsable des actes accomplis dans l’exercice de sa fonction (qu’en ca de haute trahison)

  • les pouvoirs du PR, quelle responsabilité engage –t-il ?




    1. la haute trahison.

La constitution ne donne pas de définition. C’est moins précis que dans la constitution des EU. Le code pénal non plus ne dit rien. C’est problématique car c’est contre le ppe de non rétroactivité ou ppe de légalité des peines et délits. Or ce ppe est inscrit dans la constitution, a travers l’article 7 de la DDH « nul ne peut être puni qu’en vertu d’une loi établie et promulguée antérieure au délit. »

Dans le titre 10, l’article 68.1 (rajouté par une loi constitutionnelle en 1993) régit la responsabilité des membres du gouvernement. Il y a différenciation de la responsabilité pénale des ministres et du PR, ce qui n’était pas le cas jusqu’alors. Or cet article 68.1 confirme et respecte le ppe de non rétroactivité. Les ministres ne peuvent être jugés que pour des crimes définis par la loi. La cour de justice de la république est liée par la définition des crimes et délits par la loi.

L’article 68 laisse entendre en réalité que c’est à la haute cour de justice de décider ce qu’est la haute trahison, au moment ou cette instance se réunit.

C’est une violation du ppe de non rétroactivité. Il peut y avoir des possibilités de manipulations, de jugement a caractère politique, car la haute cour de justice est une instance politique par son recrutement, parmi les députes et les sénateurs. La haute cour de justice n’est pas liée au ppe de légalité des délits et des peines. Personne ne sait a l’avance ce qu’est ce crime. Peut être aussi qu’ion ne peut pas définir ce qu’est la haute trahison dans l’abstrait. (En tout cas ça doit être un manquement grave).

Il y a donc une tolérance constitutionnelle pour une disposition inconstitutionnelle. Malaise.



    1. quelle interprétation donnée de « le PR n’est responsable des actes accomplis dans l’exercice de ses fonctions » (qu’en cas de haute trahison).

Il y a deux interprétations. Les juridictions ont du faire un choix.

  • l’interprétation fonctionnelle.

Différenciation entre les actes liés a la fonction présidentielle et tous les autres actes qui en le sont pas. C’est une interprétation stricte de la constitution. Tous les autres actes, « détachables » de la fonction, peuvent être soumis aux juridictions civiles ou pénales. Ce qui fait du PR est homme ordinaire, hors de sa fonction présidentielle.

  • l’interprétation temporelle.

« Pendant ». Protection forte du PR. excessive.

Les actes du PR qu’ils aient un lien ou non avec sa fonction, ne peuvent pas être soumis a la justice, sauf la haute trahison. Pas d’engagement de la responsabilité pénale ou civile.

Les juridictions ont fait un choix (critiquable). Rôle du CC et de la cour de cassation.
Le CC, décision du 22 janvier 1999.

Révision de la constitution pour permettre la ratification du traité de Rome qui établit la cour pénale internationale. Article 53.1 rajouté. Ce qui pose problème c’est l’article 27 du traité, qui dit que le statut de la CPI s’impose a tous sans distinction des qualités officielles. Le CC va interpréter l’article 68 dans un sens temporel. « Pendant la durée de ses fonctions sa responsabilité pénale ne peut être mis en cause que devant la haute cour de justice et uniquement pour haute trahison. » cette décision a été critiquée, comme un échange de service entre Dumas et Chirac.

Or cette décision, comme toutes les décisions du CC, selon l’article 62 de la constitution, s’impose a tous les pouvoirs publics et toutes les autorités de l’Etat. Erga omnes.

Cependant dans une décision du CC le 16 janvier 1962, dit que l’autorité du CC s’attache non seulement au dispositif mais aussi aux motifs qui en sont le soutien et qui en constituent le fondement même. Cela introduit une nuance. L’autorité de la décision ne s’applique pas à l’intégralité de la décision. Seulement aux motif et au dispositif. Il y a deux ordres de motifs : les motifs « ration decidendi » qui sont les motifs qui fondent le dispositif , et les motifs « obiter dicta » (ou dictum), qui eux sont des motifs annexes, qui ne soutiennent pas le dispositif. Or la décision du 22 janvier 1999, est un motif obiter dictum, ce n’est pas un motif au fondement du dispositif. Donc on n’et pas obliger de s’y tenir.


La cour de cassation, arrêt d’assemblée plénière du 20 octobre 2001.

La question est de savoir s’il est possible de traduire en justice le PR devant une juridiction ordinaire ou seulement par la voie de la haute trahison devant la haute cour de justice.

La cour de cassation estime qu’elle n’est pas liée à la décision du CC. Elle n’est tenue que par les motifs et le dispositif. Or la décision du CC du 22 janvier 1999 ne statue que sur la CPI. Le reste n’est que obiter dictum. Donc la cour de cassation affirme sa compétence pleine et entière. La question qui lui est posée est différente de celle posée au CC. La Cour de cassation déclare qu’il appartient aux juridictions ordinaires de savoir si le PR peut être jugé pour des infractions judiciaires commises pendant l’exercice de ses fonctions. La cour de cassation semble affirmé une interprétation fonctionnelle de l’article 68. Cependant elle précise, en évoquant la silhouette constitutionnelle du PR, qu «  ‘il ne peut pendant la durée de son mandat » ni témoigner, ni être traduit en justice…
Il y a deux conceptions du droit constitutionnel

  • la conception libérale et égalitaire.

Les personnes de la haute fonction publique sont des citoyens comme les autres. Ils doivent être liés à leurs actes civils ou pénaux. Différenciation entre la fonction et la personne.

  • la garantie de la valeur forte de la continuité de l’Etat, incarnée par le PR.

Privilège de juridiction. Seule la haute cour de justice peut le juger. Protection absolue du PR pendant sa fonction.

Laquelle des deux est la plus conforme à l’exigence de l’Etat de droit ? Celle qui n’a pas été choisie par le CC ni la cour de cassation.
Le 12 décembre 2002 la commission Avril a rendu un rapport sur la responsabilité du PR. la commission dit qu’il faut construire un système qui ne rende pas le PR vulnérable car il incarne la continuité de l’Etat. Interprétation temporelle. Il faut aménager la responsabilité du PR pour haute trahison. Il faut qu’il comparaisse devant les deux assemblées qui formeraient la haute cour de justice. (Plus de haute cour de justice de l’article 68 de l’ordonnance de janvier 1959). Le parlement dans son ensemble car c’est la représentation nationale. La sanction est soit la destitution, cad la fin du mandat, soit elle ne dit rien. Des critiques sur la commission : on a dit qu’elle n’a servit a rien. Pourtant elle dégage une idée forte : le PR est responsable devant l’instance la plus proche du peuple. C’est un système plus clair.
Mais outre l’article 68 il existe d’autre mécanisme pour engager la responsabilité politique du PR. pourquoi est ce si important ? Pourquoi la responsabilité seule du gouvernement n’est pas suffisante ? Car pour les actes sans contreseing c’est quand même le gouvernement qui assume. Cf. en 1962 quand DG a utilisé l’article 11 pour le référendum sur l’élection du PR au SU direct, l’assemblée avec une motion de censure a fait sauter le gouvernement. La réponse à la question de la responsabilité du PR se trouve dans la responsabilité du gouvernement.

L’attitude des PR sous la cinquième a été très différente selon les personnalités : DG a fait de toutes les consultations populaires une question de confiance du PR aux citoyens. Selon les résultats le PR était confirmé ou mis en doute. Mise en jeu de la responsabilité du PR (cf. sur la régionalisation !) c’est l’interprétation de DG mais il n’y avait aucune obligation. C’est une interprétation potestative. Par la suite tous les PR n’ont pas interprété la constitution ainsi. Cf. le nombre de cohabitations. Toutes les élections législatives ne doivent pas engager forcément la responsabilité du PR. la constitution prévoit un mandat de 7 ans, mais ne prévoit rien sur l’abréviation du mandat si les législatives lui sont hostiles. C’est un contrat de confiance.

Mais tout cela ne laisse pas beaucoup de place pour la responsabilité du PR. elle n’existe que par le renouvellement du mandat du PR.

Section 2. Le premier ministre et le gouvernement.
C’est la partie mobile de l’exécutif. Avant la constitution de la cinquième république « président du conseil », maintenant « premier ministre », ainsi il ne concurrence plus le président de la république. Il a un rôle second.

Quand les deux sont de la même couleur politique, ce n’est pas pour autant toujours paisible. C’est le PR qui nomme le PM. Mais si celui-ci a de l’ambition il devient un rival potentiel.

Cette institution pose trois problèmes :


  1. la désignation du PM et des membres du gouvernement.


Il faut regarder la constitution et la pratique.
Le premier ministre.

Selon l’article 8, alinéa 1, le PR nomme le PM. C’est un pouvoir sans contreseing. La constitution ne précise pas les conditions à remplir pour être premier ministre. Ca peut être un extra parlementaire. C’est un peu contraire à la logique parlementaire. Sous la cinquième république ils ont souvent été choisis en dehors de l’AN. (Pompidou, Barre, Raffarin).

Le rôle de l’AN est il inexistant dans la désignation du PM ? Non il faut nuancer : en période coïncidence de majorité le PR est complètement libre. Mais quand il y a cohabitation le PR est lié par les résultats des élections. Il doit choisir quelqu’un qui a l’audience de la majorité de l’AN. Le choix est dicté.

Question : le pouvoir de nommer entraîne –t- il celui de révoquer ?

La constitution n’est pas claire. Le PR peut mais il doit être saisi par une demande de démission par le gouvernement. Donc il n’a pas le pouvoir de révocation. Il ne peut pas être à l’origine du départ.

Sur le plan du raisonnement juridique : parallélisme des formes et des compétences. S’il a le pouvoir de nommer il a le pouvoir de révoquer. Donc sur la volonté du PR le PM doit démissionner.

Dans les faits. Cf. la correspondance entre les PR et les PM en cas de démission. Debré le 14 avril 1962. Au contraire certains PM veulent rester en place. Chaban Delmas a essayé de rester en s’appuyant sur un vote de confiance de l’AN.
Les ministres.

Article 8.2, ils sont nommés par le PR sur proposition du PM. Attention c’est un pouvoir soumis au contreseing. Le PM a un pouvoir de nomination et le PR un pouvoir de contreseing. C’est une codécision. Il y a un réel pouvoir de décision du PM. Entente, compromis et dialogue voulue par la constitution. Il faut pourtant nuancer :

  • en période de coïncidence de majorité, les PM n’ont pas vraiment leur mot à dire, cf. Raffarin.

  • en période de cohabitation : c’est l’inverse. Mais le PR a quand même une capacité d’objection. Il peut refuser certains noms pour les ministres de souveraineté (Justice, Affaires Etrangères, Intérieur).

Remarque : il y a une incompatibilité entre ministre et parlementaire. Pour deux raisons :

  • le ppe de séparation des pouvoirs (mais c’est contre la logique parlementaire).

  • la moralisation de la vie politique.
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