Etats généraux de la modernisation du droit de l’environnement





titreEtats généraux de la modernisation du droit de l’environnement
date de publication25.10.2016
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Document de travail – 14 octobre 2013

Etats généraux de la modernisation du droit de l’environnement
Projet de feuille de route

La tenue d’Etats généraux de la modernisation du droit de l’environnement constituait un engagement fort de la feuille de route issue de la conférence environnementale des 14 et 15 septembre 2012. L’objectif était, en structurant un dialogue environnemental innovant avec l’ensemble des parties prenantes, de mettre en œuvre une réforme structurée, approfondie et progressive du droit de l’environnement. Cette modernisation doit permettre à la réglementation environnementale de continuer à assurer un niveau élevé de protection de l’environnement, tout en étant plus lisible et plus efficace aussi bien pour ses usagers publics et privés, au premier rang desquels figurent les agents qui les mettent en œuvre, que pour l’ensemble des citoyens, la technicité nécessaire de certaines règles ne devant jamais faire perdre de vue les principes originaux de ce droit.
La première étape de ces Etats généraux, dont le pilotage a été confié à des personnalités extérieures garantes de la transparence et du pluralisme des débats, s’est appuyée sur une méthode ouverte et participative. Elle s’est achevée le 25 juin 2013 par une journée nationale de débats qui a réuni, en présence de la ministre de l’écologie, du développement durable et de l’énergie, près de 250 personnes représentant l’ensemble des parties prenantes.
Il est ressorti de ces débats et consultations des constats et des attentes pour la plupart largement partagés,  structurés autour du respect de quatre principes fondamentaux :


  • La modernisation du droit de l’environnement ne doit pas conduire à une dérégulation : l’action des pouvoirs publics en la matière doit s’inspirer d’un principe de progrès excluant tout abaissement du niveau d’exigence de la protection de l’environnement. En effet, même si la protection de l’environnement est parfois vue comme une source de contraintes à court terme, son intérêt à long terme est reconnu par tous.




  • L’application du droit de l’environnement doit tendre vers un principe d’efficacité. La recherche des effets concrets des normes de protection de l’environnement doit primer sur l’application formaliste des obligations procédurales.




  • Sa mise en œuvre doit garantir un principe de proportionnalité entre les procédures et les enjeux environnementaux et garantir une meilleure sécurité juridique. Les procédures doivent être plus simples, mieux articulées entre elles, plus rapides et plus prévisibles. La confiance et le discernement doivent être au cœur des relations entre l’administration et les porteurs de projet ainsi qu’entre l’ensemble des parties prenantes.




  • Enfin, le respect des objectifs de protection impose, selon un principe d’effectivité, que les normes prescrites soient appliquées et que leur méconnaissance soit mieux sanctionnée.


C’est sur le fondement de ces constats et attentes, et pour y répondre, que ce projet de feuille de route a été élaboré par le Comité de pilotage.

Ce projet sera débattu lors de la séance du Conseil national de la transition écologique (CNTE) du 15 octobre 2013. Après un temps de retour d’une semaine laissé aux membres du CNTE, ce projet sera validé par le ministre de l’écologie, du développement durable et de l’énergie puis mis en ligne sur le site du ministère de l’écologie, du développement durable et de l’énergie.
***
Le tableau qui suit propose des précisions sur le détail et le calendrier des actions annoncées dans la communication du Ministre de l’écologie au conseil des ministres du 17 juillet 2013. Les actions sont présentées selon leur ordre dans la communication en Conseil des ministres.
Ce programme d’actions ne saurait être exhaustif. Il fixe un cadre d’action global, des lignes directrices, des actions prioritaires, mais d’autres mesures, souvent plus ponctuelles, préconisées dans le cadre des EGMDE et débattues en CNTE pourront également être mises en œuvre. Toutefois, aucun chantier « parallèle » ne sera engagé sans information, ni concertation préalable. C’est pourquoi figurent à la fin du tableau des propositions de thèmes qui pourraient être introduits dans la feuille de route après avis du CNTE.
La constitution de groupes de travail est proposée. Ces groupes associeront l’ensemble des parties prenantes et les contributeurs actifs de la première phase de ce chantier, volontaires. Les administrations concernées par ces groupes de travail sont d’ores et déjà identifiées.
Ces groupes assureront, notamment, le suivi des expérimentations qui sont également détaillées dans le projet de feuille de route.
Les groupes de travail ou les chantiers de réflexion sont ouverts à tous les membres du CNTE. Les membres intéressés peuvent le faire savoir à l’adresse suivante : contacts-egmde@developpement-durable.gouv.fr

Le comité de pilotage des Etats généraux de la modernisation du droit de l’environnement poursuivra son rôle de garant de la méthodologie rappelée dans le présent document ( notamment du respect des quatre principes énoncés ci-dessus) , et de façon générale de la transparence de chacune des étapes du processus. Il veillera à l’avancement des travaux et en rendra compte, à date régulière, devant l’assemblée plénière du CNTE.




Thématique



Action


Livrable / méthodologie


Calendrier


Services pilote(s) / associés


Suivi global des EGMDE











Copil EGMDE

DAJ MEDDE

I. Mieux choisir et élaborer les règles du droit de l’environnement


I.1 Améliorer la production et la transposition du droit européen


I.1.1 Elaboration d’un projet d’ une initiative française auprès de la Commission dans le cadre des réflexions lancées sur la simplification des règles du droit européen (la Commission européenne a publié le 2 octobre 2013 une communication relative au programme « regulatory fitness and performance » (REFIT). La présidence a inscrit le sujet « Smart regulations et PME » à l’ordre du jour du Conseil Compétitivité des 2 et 3 décembre 2013) :
-Identifier les textes européens qui nécessiteraient une simplification, notamment sur la base des réponses au questionnaire des EGMDE.

-Etablir les positions françaises sur ces sujets dans le cadre interministériel.


Selon le calendrier européen
Selon le calendrier européen

MEDDE :DAEI, DG, DAJ, DPMA

SGAE


I.1.2 Améliorer la façon dont la France participe à l’élaboration du droit européen, en particulier en renforçant son action en amont du processus normatif et en associant davantage les parties prenantes :
-Répondre systématiquement aux consultations publiques lancées par la Commission européenne.
-Assurer une veille et mettre au point une méthode permettant d'alerter et d'associer plus activement et le plus en amont possible les administrations concernées et les diverses parties prenantes aux négociations européennes.



A partir de maintenant



MEDDE : DAEI, DG, DAJ, DPMA

SGAE


I.1.3 Améliorer la transposition du droit européen (veiller à une transposition exacte et dans les délais, assurer une intégration plus harmonieuse des règles d'origine européenne dans le corpus du droit national, faire des marges de manœuvre laissées aux Etats membres un usage qui ne soit pas source de distorsions de concurrence,…) :
-Identifier les textes européens susceptibles de faire l’objet d’une expérimentation et d’une évaluation de ces bonnes pratiques, notamment une association renforcée des parties prenantes à la transposition.
-Assurer la transposition dans les délais des textes européens en matière environnementale.




Fin 2013


Selon le calendrier de transposition

Action en cours - Un bilan périodique sera réalisé

MEDDE : DAJ, DG, DAEI, DPMA

SGG / SGAE


I.2 Mieux choisir et élaborer les règles de droit interne


I.2.1 Privilégier la fixation d’objectifs à la multiplication d’obligations procédurales :
-Identifier des textes en cours d’élaboration ou à venir susceptibles de permettre l’expérimentation de cette approche et conduire cette expérimentation.
-Etudier, sur la base de cette expérimentation, l’opportunité et les moyens d’intégrer cette préoccupation de manière plus systématique dans la conception des textes (guide de bonnes pratiques pour l’élaboration des textes à destination des services du ministère de l’écologie, rubrique spécifique de l’étude d’impact des textes,…).



Fin 2013


Eté 2014

MEDDE : DAJ, DG, DPMA
SGG

I.2.2 Faire précéder l’adoption d’une nouvelle règle d'une évaluation, de l’état du droit existant ainsi que de son impact, notamment sur les entreprises, les collectivités territoriales et les services déconcentrés, y compris quant aux modalités concrètes de son application (pouvant comprendre des tests auprès des entreprises, en particulier des petites et moyennes entreprises).
-Veiller à la mise en œuvre effective et utile au sein du ministère des orientations interministérielles en la matière (généralisation de l’étude d’impact des textes réglementaires dans le cadre du « 1 pour 1 », tests PME et ATE,...)




Eté 2014

MEDDE : DAJ,


DG, DPMA, SPES
SGG, SGMAP
MI : DMAT, DGCL

I.2.3 Engager des expérimentations pour les procédures ou règles nouvelles : cette action est en cours, cf. infra.





cf. infra

I.2.4 Utiliser, quand cela est pertinent, les outils autres que la réglementation : assurer une reconnaissance aux engagements volontaires, une valorisation des comportements vertueux par le recours à la normalisation et à la certification ; faire une part plus grande à l'instrument contractuel avec une meilleure stabilité des contrats :
-Identifier des textes en cours d’élaboration ou à venir ou des domaines susceptibles de se prêter au recours à ce type d’outils.
-Etablir un bilan de l’utilisation de ces outils dans les textes identifiés comme susceptibles d’en comporter.




Fin 2013

Eté 2014

MEDDE : DAJ, DG, DPMA
MRP : DGCIS

I.3 Diminuer l’empilement des schémas et documents de planification :



a) Le nombre de schémas stratégiques à vocation environnementale sera réduit pour atteindre, à l’horizon 2016, l’objectif d’un schéma régional unique. Sans attendre, les articulations avec les documents de planification actuels seront clarifiées pour donner à tous une vision cohérente des règles applicables à un territoire donné.
A cette fin, un groupe de travail est mis en place, chargé de :
-Etablir un diagnostic de l’existant ;
-Elaborer des propositions visant à clarifier les articulations avec les documents de planification actuels ;
-Elaborer des propositions visant à instaurer un schéma régional unique.

b) Une expérimentation en matière de simplification des outils de gestion des espaces naturels sera mise en place, visant à élaborer un porter à connaissance synthétisant l’ensemble des règles de protection et de gestion s’appliquant sur un même territoire, à fédérer les instances de gouvernance, et à définir un gestionnaire unique quand plusieurs outils de protection se superposent sur un même territoire.


Automne 2013


Conclusions du groupe de travail attendues pour l’été 2014

Amendement au projet de loi d’habilitation « entreprises » ou au projet de loi cadre biodiversité




MEDDE / METL : DGALN (DHUP / DEB), CGDD, DGEC, DGITM, DGPR, CGEDD, DAJ, DPMA
DGCL, DMAT, DGPAAT
MEDDE : DEB, SPES


II. Accélérer et faciliter la réalisation des projets respectueux de l’environnement


II.1 Moderniser l’évaluation environnementale

Un groupe de travail est mis en place, chargé, sur la base d’un état de la transposition du droit de l’Union européenne, de :

-clarifier et simplifier la mise en œuvre du régime des études d’impact, notamment pour celles qui relèvent de la catégorie dite du « cas par cas », sur la base des retours d’expérience ;
-améliorer l'organisation et l’indépendance de l'autorité environnementale, par une meilleure adéquation entre les enjeux des projets, le mode d’organisation et la dévolution des compétences d’autorité environnementale.


Automne 2013
Conclusions du groupe de travail attendues pour le printemps 2014

MEDDE :

Ae du CGEDD -CGDD, DG, DPMA, DAJ, SPES




SGAE, DHUP, DGCIS, DGPAAT, DGAL, DMAT, DGCL, DPMA, MESR


II.2 Aller vers une unification des procédures et la fusion des autorisations

II.2.1 Un groupe de travail est mis en place, une fois les expérimentations (énoncées ci-dessous dans le II.2) lancées, chargé de :
-suivre la conduite de toutes les expérimentations relatives engagées à la modernisation des procédures ;
- plus particulièrement étudier la mise en place d’un « permis environnemental unique » puis d’une autorisation unique sur la base des expérimentations menées;
-étudier la généralisation du « certificat de projet » sur la base du rapport du Conseil d’Etat sur le rescrit et des résultats de l’expérimentation, dans une logique de guichet unique et de sécurisation des porteurs de projet ;


1er trimestre 2014
Conclusions du groupe de travail attendues pour 2016, avec des points d’étapes réguliers en fonction de l’avancement des travaux

MEDDE :
CGDD

DGPR, CGDD, DEB, DGEC, DAJ, DPMA, DGITM, Ae du CGEDD, SPES
DHUP, DGCL, DMAT, DGPAAT, DGAL, DGCIS, MESR
Services déconcentrés concernés par les expérimentations (DREAL, SGAR)
SGG , SGMAP

II.2.2 Expérimentation « certificat de projet » : engagement de l’Etat sur les réglementations applicables, les procédures et les délais ; stabilité des dispositions applicables au projet pendant 18 mois (article 13 du projet de loi d’habilitation « entreprises »).



Ordonnance dans les 8 mois à compter de la publication de la loi.

MEDDE : CGDD, DG, DPMA, DAJ, SPES




MRP : DGCIS
MAAF : DGPAAT

II.2.3 Expérimentations « autorisation unique ICPE » intégrant la dérogation d’espèce, le défrichement voire le permis de construire quand l’autorité compétente est le Préfet : pour l’éolien terrestre (Champagne-Ardenne) (article 14 du projet de loi d’habilitation « entreprises ») ; en matière d’installations de méthanisation et de production d’électricité à partir de biogaz (article 14 du projet de loi d’habilitation « entreprises »).


Ordonnance dans les 8 mois à compter de la publication de la loi.

MEDDE : DGPR, DEB, DGEC, CGEDD, DPMA, CGDD, DAJ, SPES



METL : DHUP
MRP : DGCIS
MAAF : DGPAAT, DGAL










II.2.4 Expérimentation « Autorisation Unique IOTA » : dans une région, pour les installations, ouvrages, travaux et activités soumises à autorisation au titre de la loi sur l’eau, introduction d’une procédure unique intégrée conduisant à une décision unique du préfet de département, regroupant l'ensemble des décisions relevant de l'Etat au titre du code de l'environnement, et l’autorisation de défrichement au titre du code forestier. En outre, les modalités de délivrance des autorisations au titre d’autres législations, notamment au titre de l’urbanisme et du code général de propriété des personnes publiques, feront l’objet d’une harmonisation avec la nouvelle procédure d’autorisation unique environnementale.

Amendement au projet de loi d’habilitation « entreprises » ou au projet de loi cadre biodiversité

MEDDE : DEB, CGDD, DPMA, DAJ, SPES



MAAF : DGPAAT
METL : DHUP

II.2.5 Elaboration d’une méthodologie nouvelle de suivi en « mode projet » des travaux de confortement de digues sur la façade atlantique
- Elaboration d’une circulaire aux Préfets sur la base des conclusions du rapport de la première phase de la mission confiée au Conseil général de l’environnement et du développement durable (CGEDD) : proposition de suivi de procédures simplifiées, nomination de chefs de projet, mission d’appui et de coaching des équipes des services déconcentrés.


- sur la base du rapport de la seconde phase de la mission du CGEDD, proposition, le cas échéant, d'évolutions des pratiques administratives dans le cas de projets locaux présentant des enjeux forts en termes de sécurité.


Décembre 2013

Juillet 2014


Lancement de la seconde phase en novembre 2013

MEDDE : DGPR, DEB, CGEDD, DAJ, SPES

II.3 Améliorer les relations entre l’administration et les porteurs de projet

II.3.1 Un groupe de travail est mis en place pour élaborer une charte des usagers du droit de l’environnement qui, notamment, exposera de façon claire les engagements de l’administration d’accompagner les porteurs de projets en recherchant les solutions aux problèmes qu’ils rencontrent.
Cette charte sera soumise pour avis au CNTE avant son adoption.


II.3.2 Etudier, dans une logique de « guichet unique », la possibilité de permettre le dépôt informatisé d’un seul dossier par projet, quel que soit le nombre d’autorisations requises, et d’améliorer la compatibilité ou l’interopérabilité des outils informatiques des différents services instructeurs.


II.3.3 Développer la formation de tous au droit de l’environnement. Pour cette action, il est renvoyé à la mise en œuvre de la deuxième feuille de route de la conférence environnementale des 20 et 21 septembre 2013


1er trimestre 2014

Selon le calendrier du groupe de travail sur l’unification des procédures et la fusion des autorisations


MEDDE : groupement des DREAL,

CGDD, SPES

MEDDE : SG,

DGPR, CGDD, DEB, DGEC, DPMA, DGITM

DHUP, DGCL, DMAT, DGPAAT, DGCIS, MESR

Services déconcentrés concernés par les expérimentations (DREAL, SGAR)
SGG (simplification)

II.4 Poursuivre la réforme de la participation du public

Accompagner et évaluer la mise en œuvre de la loi du 27 décembre 2012 et de l’ordonnance du 5 août 2013 sur la participation du public :
-Diffusion sur le site Internet du ministère de l’écologie, du développement durable et de l’énergie d’un guide d’application de la loi n° 2012-1460 du 27 décembre 2012 et de l’ordonnance n° 2013-714 du 5 août 2013 relatives à la mise en œuvre du principe de participation du public défini à l’article 7 de la Charte de l’environnement
-Mise en place d’un comité de suivi de la participation du public chargé notamment de la mise à jour de ce guide
-Evaluer la mise en œuvre de la réforme du dispositif transversal de participation du public



Automne 2013
Fin 2013

Fin 2014

MEDDE : DAJ, autres DG
METL : DHUP
MI : DMAT, DGCL
MESR
Défense

III. Mieux réparer et sanctionner les atteintes à l’environnement





III.1 Moderniser les recours pour renforcer la sécurité juridique


Un groupe de travail est mis en place afin de formuler des propositions visant à établir un meilleur équilibre entre accès au juge et sécurité juridique des procédures, notamment par l’ouverture d’une possibilité de saisir le juge afin qu’il statue sur la régularité d’une procédure et puisse, à un stade précoce de celle-ci, prescrire les mesures propres à remédier à ses irrégularités.



Automne 2013
Conclusions du groupe de travail attendues pour l’été 2014

MEDDE : DAJ



DG du MEDDE
MJ : DACS
MAAF : DGPAAT

III.2 Mieux contrôler et sanctionner les atteintes à l’environnement



-Finaliser les travaux en cours visant à l’amélioration de la politique pénale :
*publication de la circulaire de politique pénale en matière d’atteintes à l’environnement ;

*publication des circulaires techniques du ministère de l’écologie relatives à l’entrée en vigueur de l’ordonnance 2012-34 du 11 janvier 2012 portant simplification, réforme et harmonisation des dispositions de police administrative et de police judiciaire du code de l'environnement

-Mise en place d’un groupe de travail chargé d’étudier les moyens d’améliorer le contrôle et la répression des atteintes à l’environnement.



Automne 2013


Automne 2013
Mise en place début 2014, une fois obtenus les premiers résultats de l’évaluation des polices de l’environnement menée dans le cadre du CIMAP
Calendrier et champ d’investigations du groupe de travail à déterminer en fonction des conclusions de cette évaluation
Habilitation dans le projet de loi cadre biodiversité




-MJ : DACG


-MEDDE : DAJ, DGPR, DEB
-MEDDE : DGPR, DEB, DAJ

-MJ : DACG

-MEDDE : DAJ, DEB, DGPR, CGEDD

-MI : DMAT

-MAAF : DGPAAT



III.3 Améliorer la réparation des atteintes à l’environnement.

Groupe de travail sur le préjudice écologique.



Le groupe de travail a remis son rapport à la Garde des sceaux le 17 septembre 2013.
A cette occasion, la Garde des sceaux a annoncé le dépôt d’un projet de loi d’ici fin 2013, à l’issue de concertations.
Le rapport a été rendu public le jour de sa remise.

Dépôt d’un projet de loi fin 2013

MJ : DACS



MEDDE : DAJ, CGDD, DGPR, DEB, AE du CGEDD
MINEFI
Défense
MAAF : DGPAAT


Des sujets ne sont pas inscrits dans le présent projet de feuille de route dès lors qu’ils n’ont pas fait l’objet de discussions entre les parties prenantes lors de la réunion nationale du 25 juin dernier. Ils seront soumis au CNTE lors de sa séance du 25 octobre :


  • Un groupe de travail sur la structuration du droit de l’environnement ;

  • Un groupe de travail sur la modernisation des enquêtes publiques

  • Un groupe de travail chargé de renforcer la protection de la biodiversité en faisant des propositions d’amélioration et de mise en œuvre de la séquence « Eviter Réduire Compenser les atteintes à l’environnement ».

  • Une réflexion sur l’opportunité d’expérimenter un dispositif d’« Opération d’intérêt économique et écologique » (OIEE), consistant en la délimitation de zones présentant un intérêt majeur pour l’implantation d’activités économiques identifiées, dans lesquelles les enjeux environnementaux feraient l’objet d’un traitement anticipé et collectif. - Fiches en cours d’élaboration par les services de la préfecture de région PACA pour présentation ultérieure au CNTE.







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