Bourgeois marine, «Catégorisations et discriminations au guichet du logement social. Une comparaison de deux configurations territoriales» in Baudot





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III

Attribuer les droits

BOURGEOIS Marine, « Catégorisations et discriminations au guichet du logement social. Une comparaison de deux configurations territoriales » in Baudot Pierre-Yves et Revillard Anne (dir.), L’État des droits. Politique des droits et pratiques des institutions, Paris, Presses de Sciences Po, mai 2015.
Catégorisations et discriminations au guichet du logement social
Une comparaison de deux configurations territoriales

Marine Bourgeois

Prenant appui sur une enquête ethnographique comparative, ce chapitre propose une analyse localisée de la production des droits pour éclairer la manière dont se construisent les discriminations dans l’accès au logement social. L’étude des marges de manœuvre des différents acteurs permet d’identifier, à un premier niveau, les situations qui font émerger des règles du jeu contraires au droit. Les typifications collectives et les routines bureaucratiques assurent, à un second niveau, la production des discriminations. L’analyse des pratiques professionnelles, replacées dans leur contexte, révèle ainsi des modes de régulation qui contribuent à fragiliser la concrétisation du droit au logement. En reconnaissant aux acteurs locaux le pouvoir de sélectionner les usagers, l’État autorise l’émergence de critères informels, parfois illégaux.
Mots-clés : action publique - production des droits – attribution des logements sociaux - discrimination – catégorisation – ethnographie – comparaison

En février 2009, l’office public HLM de Saint-Étienne1 est reconnu coupable d’avoir établi une grille de peuplement de ses immeubles sur la base de l’origine ethnique2 des demandeurs. Cette grille contenait des préconisations de peuplement visant à limiter l’accès de familles étrangères à certains immeubles du parc social. Ces méthodes, révélées en 2005 dans un rapport de la mission interministérielle d’inspection du logement social3, ont conduit à la première condamnation, en France, d’un organisme HLM pour « fichage ethnique et discrimination4 ». Depuis, d’autres bailleurs ont été mis à l’index pour des faits similaires5. Ces exemples illustrent la manière dont le droit peut être contourné, voire transgressé, par les acteurs en charge de sa mise en œuvre. Au-delà de l’étonnement qu’elles suscitent, ces « affaires » de discrimination font apparaître un paradoxe : comment des individus ou des organisations, dont la mission est de garantir l’effectivité du droit au logement, construisent-ils et mobilisent-ils des critères contraires au droit ?

Une abondante littérature en sociologie urbaine analyse les politiques du logement social du point de vue de leurs effets, en termes de discrimination et de ségrégation. Ces travaux montrent comment le recours au principe de mixité sociale sert localement la construction de normes implicites d’écrémage conduisant à écarter certaines populations du parc HLM ou à les concentrer dans les segments les moins attractifs (Tanter et Toubon, 1999 ; Geld, 2001 ; Tissot, 2005 ; Kirszbaum, 2009, 2013). Si ces recherches établissent une relation claire entre mixité et discrimination, elles ne permettent pas de comprendre les mécanismes et les comportements qui les produisent. Les recherches de Valérie Sala Pala éclairent plus précisément cette question. Partant d’une enquête par entretiens menée au début des années 2000 à Marseille et à Birmingham, elles montrent comment l’action publique contribue à la construction de frontières ethniques. Afin de placer le « bon candidat » au « bon endroit », les acteurs institutionnels se livrent à un travail d’évaluation des situations consistant à formuler, à partir d’« indices perceptifs » (patronyme, couleur de peau, tenue vestimentaire, comportement), des raccourcis cognitifs et des stéréotypes destinés à qualifier et à catégoriser les dossiers pour distinguer ceux qui sont « dignes » d’être logés de ceux qui ne le sont pas. Selon cette auteure, « à rebours du mythe républicain de l’indifférenciation ethnique, le critère de “l’origine” est saillant dans les représentations qui orientent les perceptions et les pratiques des acteurs » (2013, p. 139). La croyance en une « inadaptation culturelle » des personnes d’origine étrangère donne lieu à des simplifications et à des routines qui associent appartenance ethno-raciale, modes de vie et façons d’habiter. Pour le gestionnaire, les minorités constituent des « catégories à risque » dont il convient de limiter la présence dans certains immeubles6 (Simon, 2003). Valérie Sala Pala pose plus largement la question des responsabilités institutionnelles dans la production de ces discriminations. À partir d’une discussion autour du concept anglo-saxon de « racisme institutionnel » (Sala Pala, 2010), elle construit un cadre d’analyse distinguant les processus de racialisation, de stéréotypification, de catégorisation et de schématisation, non réductibles au racisme et au racisme institutionnel, définis de manière restrictive comme « des représentations sociales qui essentialisent des traits (biologiques ou culturels) et qui évaluent négativement des caractéristiques de ce groupe » (Sala Pala, 2013, p. 76). Si des marques de racialisation et de racisme sont identifiées dans les discours des agents HLM, elles ne sont pas généralisées ; elles « circulent » moins que les stéréotypes ethniques7. Pour V. Sala Pala, il y a une déconnexion entre le racisme et la discrimination : « les acteurs sociaux n’ont pas besoin d’être racistes pour discriminer » (p. 180).

Si ces travaux éclairent les processus de catégorisation au guichet et leur contribution à la production d’un ordre social ethnicisé, ils interrogent peu l’imbrication des modes de classification et de hiérarchisation des individus. L’entrée par les discriminations ethniques évacue largement la dimension socio-économique de l’attribution quand les recherches sur l’accès au logement des personnes défavorisées laissent dans l’ombre la question minoritaire (Ballain et Benguigui, 1995). Dans leurs travaux sur le marché du travail américain, Joleen Kirschenman et Kathryn Neckerman ont pourtant pointé des interactions fortes entre les critères de race, de classe et de résidence. L’ambition de cette contribution est de saisir les critères de sélection dans leur « parcours institutionnel », de la construction aux usages, afin d’appréhender l’ensemble des mécanismes expliquant les discriminations. Il s’agit de considérer des configurations d’acteurs élargies, intégrant tant les salariés du logement social que les réseaux d’acteurs locaux (élus et bailleurs sociaux). Sur le plan méthodologique, les recherches existantes s’appuient essentiellement sur des enquêtes par entretiens, pourtant moins efficaces que l’observation pour saisir les pratiques professionnelles (risques de non-dits, de dissimulation, difficultés à verbaliser les pratiques), et plus délicates pour recueillir la parole des enquêtés sur des sujets sensibles comme l’ethnicité, la discrimination ou le racisme (Bongrand et Laborier, 2005). Sans remettre en cause la pertinence de l’entretien semi-directif pour l’analyse des politiques publiques (Pinson et Sala Pala, 2007), le choix a été fait, ici, d’étudier les processus d’attribution de logements sociaux à partir d’une enquête de terrain approfondie, combinant entretiens et observations directes.

Il s’agit donc de réinvestir la question des catégorisations et des discriminations dans une perspective théorique et méthodologique renouvelée, insistant sur la construction des règles et les pratiques concrètes des acteurs. Situé au croisement de la sociologie de l’action publique et de la street-level bureaucracy (ou street-level organization8), ce chapitre part de l’idée que « la réalité sociale d’une action publique se situe pour l’essentiel dans sa mise en œuvre (et les conséquences de celle-ci), […] en-deçà on ne saisit au mieux que des annonces politiques plus ou moins volontaristes dont les effets peuvent n’être que symboliques » (Lascoumes et Le Galès, 2012, p. 26). La littérature nous convainc que les agents de base disposent toujours de marges de manœuvre dans la fabrique de l’action publique. Plus ou moins importante selon les activités, l’autonomie des street-level bureaucrats varie selon plusieurs facteurs (Rice, 2013, p. 1039) : le fonctionnement organisationnel d’une part – les procédures, les règles, les budgets et les conditions de travail (Lipsky, 2010) ; les jugements des agents sur les clients9 d’autre part, qui dépendent eux-mêmes des dispositions sociales des individus, des trajectoires professionnelles (Spire, 2007, 2005 ; Siblot, 2006), des positions institutionnelles (François, 2014) ou de l’appartenance générationnelle (Cartier, 2003). La combinaison de ces éléments éclaire la définition des comportements des agents. S’y cantonner fait cependant courir le risque d’une analyse statique qui s’épuise dans la description du quotidien et des routines bureaucratiques en les autonomisant des rapports sociaux dans lesquels ils s’inscrivent. Pour éviter ce biais, nous appréhendons le concept de discrétionnarité de façon dynamique, comme un enjeu qui cristallise les conflits et sur lequel portent les réformes. Les évolutions de l’action publique contemporaine, dans son organisation (décentralisation, territorialisation et redistribution des compétences) comme dans ses contenus (multiplication des textes juridiques et réglementaires, opacité des orientations officielles), complexifient le paysage administratif et transforment en profondeur les rapports de pouvoir entre les acteurs, décideurs et exécutants. Notant un net renforcement du pouvoir discrétionnaire des agents dans la conduite des politiques publiques, Vincent Dubois propose, par exemple, une hypothèse de « ruse de la mise en œuvre » : le fait de ne pas trancher politiquement une question, de laisser des « passes » au droit10, d’émettre des objectifs impossibles à atteindre ou contradictoires entre eux permet de reporter la responsabilité d’un programme public sur des techniciens ou d’empêcher son application concrète (2010b, p. 277). Afin de saisir les contours de la discrétion et ses effets en termes d’action publique, l’analyse de la production des droits au guichet devra donc être replacée dans son contexte organisationnel et territorial.

Depuis le début des années 1990, cette perspective s’est fortement développée en sociologie et en science politique pour rendre compte des transformations des services publics et de l’État social11. Néanmoins, les études sur le logement social restent ancrées dans une sociologie des organisations qui étudie des configurations d’acteurs sans descendre au niveau du guichet (Houard, 2009 ; Bourgeois, 1996). Quelques travaux font exception. Un rapport de François Eymard-Duvernay et Emmanuelle Marchal, publié pour le Centre d’étude de l’emploi en 1993, analyse par exemple les effets de l’introduction de mesures de « modernisation » empruntées au secteur privé dans des offices publics HLM. Un article de Philippe Warin, paru la même année, étudie la façon dont les relations de service participent à la régulation des politiques publiques. Partageant des approches microsociologiques d’inspiration interactionniste et ethno-méthodologique, ces trois auteurs négligent toutefois les dimensions institutionnelle et politique de l’attribution. De façon un peu différente, la recherche doctorale de Pierre-Édouard Weill sur la mise en œuvre du droit au logement opposable (DALO) montre que « l’application du DALO tend à exclure les plus éloignés des institutions et les moins conformes aux attentes des acteurs du logement » (2013, p. 281). Il interroge ainsi la capacité des demandeurs à « faire valoir leur droit au quotidien12 ». En analysant le DALO, P.-E. Weill se focalise sur une filière très spécifique de l’accès au logement, prenant la forme d’un recours juridique. Il étudie par conséquent des acteurs relativement inédits de la chaîne du logement (comme les tribunaux administratifs) et aborde peu le travail de sélection des candidats en amont et en aval des commissions de médiation.

En décalant le regard habituellement porté sur les politiques du logement social, l’articulation entre les règles du jeu nationales et locales, les stratégies des organisations, les pratiques professionnelles et les représentations des agents dans la construction et la mobilisation des critères d’attribution apparaîtra plus clairement. Prenant appui sur une enquête menée dans deux entreprises sociales pour l’habitat, nous analyserons en particulier l’influence des configurations locales sur la définition des règles d’encadrement et des pratiques. La première partie de cette étude restitue les rapports de pouvoir qui se nouent autour des attributions de logement, à un niveau mésociologique. Attentive aux contextes sociaux et urbains ainsi qu’au tracé des capacités d’action des acteurs, elle identifie les situations qui font émerger des règles contraires au droit. Partant d’observations microsociologiques, la seconde partie questionne les liens entre ces consignes et les pratiques de sélection des acteurs institutionnels.



Encadré 1. L’enquête de terrain.
L’enquête de terrain s’est appuyée sur des méthodes ethnographiques combinant observations directes et entretiens semi-directifs (n=25). L’observation des pratiques professionnelles a porté sur l’ensemble des activités des agents HLM (dont les commissions et précommissions d’attribution, les rendez-vous de constitution des dossiers de demande et les réunions d’agence). Les entretiens semi-directifs se sont articulés autour de trois thématiques : le parcours professionnel de l’agent, le récit des pratiques et le rapport aux procédures. Le dispositif a été appliqué dans deux entreprises sociales pour l’habitat. La première partie de l’enquête a été réalisée entre février et avril 2011 dans trois agences territoriales d’un organisme HLM, situé dans l’une des plus importantes agglomérations françaises rebaptisée Grandeville13. Ces trois agences ont été choisies de manière à obtenir des contextes socio-économiques contrastés et des équipes au fonctionnement hétérogène : les agences A1 et A2 sont localisées dans un secteur où le marché du logement est extrêmement tendu, tandis que l’agence A3 est implantée à l’extérieur de l’agglomération, dans un territoire rural (Petiteville). La seconde partie de l’enquête a été réalisée entre novembre 2012 et janvier 2013. Elle a consisté en un stage d’observation dans une agence territoriale de l’agglomération de Miville. Deux attachés commerciaux, chargés de la gestion de plus de 1 000 logements chacun, ont été suivis pendant deux semaines ; des entretiens ont été effectués en complément avec le personnel des trois agences (B1, B2 et B3). Les tensions sur le marché de l’habitat y sont moins fortes qu’à Grandeville, mais sans commune mesure avec la situation observée à Petiteville. Au niveau sociodémographique, la différence la plus importante entre Grandeville et Miville concerne le pourcentage de populations immigrées : il s’élève à 16 % dans le premier cas contre 6 % dans le second. Notons qu’au sein du premier organisme, le territoire couvert par l’agence A3 présente un taux de chômage (17 %) et un pourcentage d’immigrés (17 %) particulièrement élevés.


Tableau 1. Présentation synthétique des cas étudiés




Organisme A

L’entreprise gère près de 11 000 logements, implantés dans cinq départements.

Organisme B

L’entreprise gère 12 000 logements, dont 8000 implantés dans l’agglomération de Miville.


Agglomération étudiée

Grandeville

Petiteville

Miville

Démographie/ indicateurs de pauvreté


− Environ 1 300 000 habitants.

− Taux de chômage des 15-64 ans : 12 %.

− Part des familles monoparentales : 16 %.

− Part de la population immigrée : 16 %.


− Environ 15 000 habitants.

− Taux de chômage des 15-64 ans : 18 %.

− Part des familles monoparentales : 15 %

− Part de la population immigrée : 17,1 %.


− Environ 400 000 habitants.

− Taux de chômage des 15-64 ans : 10 %.

− Part des familles monoparentales : 13 %.

− Part de la population immigrée : 6 %.

Situation en matière de logement

− Le pourcentage de logements sociaux s’élève à 23%.

− Fourchette des prix du marché immobilier locatif (neuf et ancien) dans le département : 2770e/m² - 3620e/m².


− Le pourcentage de logements sociaux s’élève à 28%.

− Fourchette des prix du marché immobilier locatif (neuf et ancien) dans le département : 1140 e/m² - 2560 e/m².

− Le pourcentage de logements sociaux s’élève à 23%.

− Fourchette des prix du marché immobilier locatif (neuf et ancien) dans le département : 2290e/m² - 3140e/m².

Agence territoriale étudiée

A1 et A2

A3

B1, B2 et B3

Patrimoine géré



A1 : 2196 logements.

A2 : 1928 logements.

A3 : 2684 logements.

B1 : 2583 logements.

B2 : environ 3600 logements.

B3 : environ 2500 logements.


Caractéristiques des attributions

Au 31 décembre 2010, le stock de demandes des agences de Grandeville s’élevait à 4 148 demandeurs pour 971 attributions faites au cours de l’année 2010 (soit un taux moyen de satisfaction de 23 %).

Au 31 décembre 2010, le stock de demandes de Petiteville est de 882 demandeurs pour 756 attributions faites au cours de l’années 2010 (soit un taux de satisfaction de 86 %).


En 2011, la commission d’attribution a examiné 3 412 dossiers. À la fin de cette année, le rapport entre le nombre de demandes satisfaites en cours d’année et le nombre de demandes en instance en fin d’année est de 35 %.
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