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Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 18 décembre 2013

RAPPORT D’INFORMATION

DÉPOSÉ

PAR LA COMMISSION DES AFFAIRES EUROPÉENNES

sur les progrès de l’union bancaire et de l’intégration économique au sein
de l’Union économique et monétaire


ET PRÉSENTÉ

PAR MM. Christophe CARESCHE,
Michel HERBILLON et Didier QUENTIN

Députés

——

La Commission des affaires européennes est composée de : Mme Danielle AUROI, présidente ; Mmes Annick GIRARDIN, Marietta KARAMANLI, MM. Jérôme LAMBERT, Pierre LEQUILLER, vice-présidents ; MM. Christophe CARESCHE, Philip CORDERY, Mme Estelle GRELIER, M. André SCHNEIDER, secrétaires ; MM. Ibrahim ABOUBACAR, Jean-Luc BLEUNVEN, Alain BOCQUET, Jean-Jacques BRIDEY, Mmes Isabelle BRUNEAU, Nathalie CHABANNE, M. Jacques CRESTA, Mme Seybah DAGOMA, MM. Yves DANIEL, Bernard DEFLESSELLES, Mme Sandrine DOUCET, M. William DUMAS, Mme Marie-Louise FORT, MM. Yves FROMION, Hervé GAYMARD, Jean-Patrick GILLE, Mme Chantal GUITTET, MM. Razzy HAMMADI, Michel HERBILLON, Laurent KALINOWSKI, Marc LAFFINEUR, Charles de LA VERPILLIÈRE, Mme Axelle LEMAIRE, MM. Christophe LÉONARD, Jean LEONETTI, Arnaud LEROY, Mme Audrey LINKENHELD, MM. Lionnel LUCA, Philippe Armand MARTIN, Jean-Claude MIGNON, Jacques MYARD, Michel PIRON, Joaquim PUEYO, Didier QUENTIN, Arnaud RICHARD, Mme Sophie ROHFRITSCH, MM. Jean-Louis ROUMEGAS, Rudy SALLES, Gilles SAVARY.

SOMMAIRE

___

Pages

INTRODUCTION 7

PREMIÈRE PARTIE : L’UNION BANCAIRE À MARCHE FORCÉE 11

I. LE MÉCANISME DE SURVEILLANCE UNIQUE, EN COURS DE MISE EN PLACE 12

A. LES GRANDES LIGNES DU MÉCANISME DE SURVEILLANCE UNIQUE 13

1. La BCE, clé de voûte du mécanisme européen de supervision 13

2. Une nouvelle organisation pour la BCE, destinée à garantir la stricte séparation des fonctions de politique monétaire et de supervision bancaire 14

a. La séparation des fonctions de politique monétaire et de supervision 14

b. Une nouvelle organisation 16

3. Des pouvoirs d’information et de contrôle affirmés 16

a. Si le Parlement européen a posé de nombreuses exigences en matière d’information et de contrôle… 16

b. …les parlements nationaux apparaissent en retrait 17

B. L’ÉVALUATION DU BILAN ET DU PROFIL DE RISQUES DES BANQUES, PRÉALABLE À LA MISE EN œUVRE DE LA SUPERVISION UNIQUE… 17

1. 128 établissements concernés 18

2. Trois exercices étroitement liés 19

C. …QUI POSE LA QUESTION D’UNE ÉVENTUELLE RECAPITALISATION DES BANQUES AVANT LA MISE EN PLACE DU MÉCANISME 22

1. Les éventuels besoins en fonds propres dépendront des hypothèses retenues pour mener l’évaluation 22

2. Qui devra procéder au renflouement ? 23

II. LE MÉCANISME DE RÉSOLUTION UNIQUE, EN VOIE DE FINALISATION 26

A. L’HARMONISATION DES RÈGLES DE RÉSOLUTION AU SEIN DU MARCHÉ INTÉRIEUR 26

1. Un cadre juridique reposant sur trois étapes 27

2. La hiérarchie de mobilisation pour le renflouement des banques 28

3. Les fonds nationaux de résolution 30

B. L’INSTAURATION D’UN MÉCANISME DE RÉSOLUTION UNIQUE AU SEIN DE LA ZONE EURO 30

1. Vers un double fondement juridique 32

2. Un champ d’application qui doit être aussi vaste que possible 34

3. L’autorité de résolution européenne : une organisation complexe qui appelle une clarification des missions et des responsabilités 35

a. L’autorité de décision 36

b. L’autorité de préparation et d’exécution 38

4. Le contrôle du mécanisme de résolution unique 40

5. Le fonds de résolution unique 41

a. Un outil de stabilité financière 41

b. Un fonds unique 42

c. Les modalités de fonctionnement du Fonds 42

d. Les filets de sécurité financiers 46

III. LE SYSTÈME DE GARANTIE DES DÉPÔTS UNIQUE, DANS LES LIMBES 47

1. L’harmonisation des systèmes de garantie des dépôts 47

a. Les fonds de garantie des dépôts 47

b. Les modalités de remboursement 48

2. La mise en place d’un mécanisme européen de protection des déposants s’oppose au refus de l’Allemagne 48

DEUXIÈME PARTIE : UNE INTÉGRATION ÉCONOMIQUE À RECULONS 49

I. POUR UNE COORDINATION ACCRUE DES POLITIQUES ÉCONOMIQUES, DANS LE CADRE D’UN SEMESTRE EUROPÉEN RENOUVELÉ 50

A. ADOPTER UNE ACCEPTION LARGE DES POLITIQUES ÉCONOMIQUES 51

1. Privilégier un champ vaste pour la coordination des politiques économiques 52

2. Affermir la dimension sociale du semestre européen 53

B. UNE MÉTHODE DAVANTAGE AXÉE SUR LA COORDINATION ENTRE LES PAIRS QUE SUR UNE SURVEILLANCE RENFORCÉE 53

C. DES PROCÉDURES À SIMPLIFIER ET À CENTRER SUR LA CONVERGENCE 55

D. UNE ASSOCIATION DES PARLEMENTS NATIONAUX QUI DOIT ÊTRE GARANTIE 56

1. Avancer le calendrier du semestre européen et l’avis de la Commission européenne sur les projets de budgets nationaux 56

2. Garantir l’effectivité de l’association des parlements nationaux 57

II. L’INSTRUMENT DE CONVERGENCE ET DE COMPÉTITIVITÉ, UN DISPOSITIF QUI RESTE À DÉFINIR 57

A. LES ARRANGEMENTS CONTRACTUELS, UN OBJECTIF À PRÉCISER 59

1. Légitimité 59

2. Simplicité et efficacité 60

B. LE MÉCANISME DE SOLIDARITÉ, À CONCEVOIR COMME UNE PRÉFIGURATION DU BUDGET DE LA ZONE EURO 61

1. Quel type de soutien ? 62

2. Quel volume financier ? 62

3. Quel financement ? 63

TRAVAUX DE LA COMMISSION 67

PROPOSITION DE RÉSOLUTION EUROPÉENNE 71

ANNEXES 77

ANNEXE NO 1 : LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES PAR LES RAPPORTEURS 79

ANNEXE NO 2 : GLOSSAIRE 81

ANNEXE NO 3 : LISTE ÉTABLIE PAR LA BCE DES ÉTABLISSEMENTS DE CRÉDIT SOUMIS À L’ÉVALUATION COMPLÈTE 82

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Le présent rapport d’information a pour objet de dresser un deuxième bilan d’étape de l’approfondissement de l’Union économique et monétaire (UEM), dix-huit mois après le lancement de ce vaste chantier et un an après la présentation de leurs propositions par le président du Conseil européen (1), la Commission européenne (2) et le Parlement européen (3).

Il s’agit ainsi de compléter, à la lumière des développements des six derniers mois, les analyses et observations formulées dans le rapport d’information sur l’approfondissement de l’UEM présenté par vos rapporteurs au mois de juin 2013 (4), qui demeurent toutes d’actualité.

Force est de constater que, depuis juin dernier, l’état d’avancement des quatre volets de l’UEM définis par le président Herman Van Rompuy en décembre 2012 est très inégal.

L’union bancaire progresse rapidement. La mise en place de son premier pilier, la supervision bancaire européenne, est en voie d’achèvement. Après un vaste exercice d’évaluation des actifs et des profils de risque des banques lancé à l’automne 2013 pour aboutir en octobre 2014 – qui pourrait mettre en évidence la nécessité, pour certaines banques, de renforcer leurs fonds propres –, la Banque centrale européenne assumera la supervision directe des quelques 130 plus importantes banques de la zone euro à compter du 4 novembre 2014.

Le mécanisme de supervision unique ainsi mis en place devrait, en outre, être rapidement complété par un mécanisme de résolution unique, qui est le deuxième pilier de l’union bancaire. Dès lors que la supervision est exercée au niveau européen, il convient en effet que les procédures de résolution des faillites bancaires relèvent du même échelon. L’objectif est donc de mettre en place un mécanisme de résolution unique reposant sur une autorité et un fonds de résolution européens.

Si les deux premiers volets de l’union bancaire avancent très rapidement, il n’en va pas de même de son troisième pilier, le système européen de garantie des dépôts. L’opposition très forte de l’Allemagne à ce projet en a en effet, jusqu’à présent, empêché toute inscription à l’ordre du jour des travaux du Conseil. Il s’agit pourtant d’un complément essentiel pour parachever l’union bancaire.

Par ailleurs, les progrès réalisés dans les domaines de l’union bancaire n’ont pas été accompagnés de progrès comparables sur les autres volets de l’approfondissement de l’Union économique et monétaire.

Au-delà du renforcement des procédures de surveillance budgétaire avec notamment l’avis désormais rendu par la Commission européenne sur les projets de budgets nationaux et de l’introduction d’une dimension sociale, la coordination des politiques économiques peine ainsi à trouver une traduction concrète. Le champ des réformes devant faire l’objet d’une coordination n’apparaît pas complètement stabilisé, la méthode non plus d’ailleurs. Quant à l’instrument de convergence et de compétitivité proposé en décembre dernier comme l’engagement d’un État membre à mener des réformes en échange d’un soutien financier, la définition de ses modalités de fonctionnement est reportée de Conseil européen en Conseil européen, son objectif même faisant l’objet de vifs débats.

En dépit des déclarations conjointes lors des récents sommets franco-italien et franco-espagnol en faveur de la mise en place d’une capacité financière propre à la zone euro, l’intégration budgétaire se limite finalement aux mécanismes de discipline budgétaire. Alors que le groupe d’experts de haut niveau chargé d’étudier la faisabilité d’une mutualisation partielle de la dette dans le cadre d’un fonds européen d’amortissement de la dette et de l’émission de titres à court terme (« eurobills ») devrait rendre ses conclusions en mars prochain, la perspective d’un budget propre à la zone euro, associé à une capacité d’endettement commune, semble plus éloignée que jamais.

Enfin, le quatrième volet de l’approfondissement de l’Union économique et monétaire, le renforcement de la légitimité démocratique, doit encore être approfondi. L’association des parlements nationaux aux différents mécanismes mis en place doit mieux être assurée, selon des modalités appropriées, tandis que la Conférence interparlementaire sur la gouvernance économique et financière, qui s’est réunie pour la première à Vilnius en octobre dernier, en application de l’article 13 du TSCG, doit prendre son envol.

Aussi, vos rapporteurs appellent les décideurs européens à un sursaut, afin de mettre en place au plus vite, comme ils l’avaient souhaité dans leur rapport de juin dernier, une union bancaire complète et intégrée, une réelle coordination des politiques économiques – y compris dans leur dimension sociale –, ainsi qu’une capacité budgétaire jouant un rôle contra-cyclique, la possibilité d’émettre de la dette en commun et la création d’un Trésor européen.

Au-delà de ce projet d’ensemble, vos rapporteurs se concentreront, dans le présent rapport d’information, sur les deux principaux volets de l’UEM inscrits à l’ordre du jour du Conseil européen des 19 et 20 décembre 2013 : l’union bancaire et la coordination des politiques économiques, en particulier l’instrument de convergence et de compétitivité.

PREMIÈRE PARTIE : L’UNION BANCAIRE À MARCHE FORCÉE

Décidée par le Conseil européen des 28 et 29 juin 2012 afin de tirer les leçons de la crise financière apparue au sein de la zone euro en 2007, l’union bancaire poursuit plusieurs objectifs.

Il s’agit tout d’abord de stabiliser les conditions financières au sein de la zone euro, et plus généralement en Europe, en garantissant la confiance des acteurs financiers, en particulier dans la solidité des banques.

Le but est également de favoriser l’intégration des marchés financiers, en réduisant autant que possible les écarts dans les conditions de financement et d’accès au crédit entre les différents États de la zone euro.

L’objectif est en outre d’assurer la cohérence de l’Union économique et monétaire en mettant fin au décalage entre, d’une part, un secteur financier dont l’intégration a progressé à la suite de l’introduction de la monnaie unique et, d’autre part, des dispositifs de surveillance et de gestion des crises bancaires qui ont continué à relever de la responsabilité des autorités nationales.

Il s’agit enfin de rompre le lien entre les risques bancaires et souverains, qui fait que les défauts des banques peuvent peser sur les finances publiques, ainsi que l’a montré l’exemple espagnol.

Conçue comme devant reposer sur trois piliers – une supervision unique, une résolution unique et un système de garantie des dépôts unique – (5), l’union bancaire connaît une avancée à marche forcée depuis juin 2012. La supervision est ainsi en cours de mise en œuvre tandis que la résolution est en voie de finalisation. Le troisième pilier n’a, en revanche, fait l’objet d’aucun progrès, en raison notamment de la forte opposition allemande à ce volet de l’union bancaire.

Avant d’y revenir plus en détail, vos rapporteurs notent avec regret que deux chantiers importants pour la stabilité des marchés financiers ne trouveront pas de concrétisation avant la fin des mandats de la Commission européenne et du Parlement européen.

Il s’agit tout d’abord de la réforme structurelle du secteur bancaire de l’Union européenne, au sujet de laquelle un groupe d’experts de haut niveau présidé par M. Erkki Liikanen avait remis ses propositions au commissaire européen chargé du marché intérieur et des services financiers, Michel Barnier, le 2 octobre 2012.

Tandis que la France, le Royaume-Uni et l’Allemagne ont déjà engagé leurs propres réformes, le commissaire européen devrait finalement présenter la proposition de la Commission européenne en janvier 2013. Selon les informations recueillies par la mission d’information auprès de M. Olivier Guersent, chef du cabinet de Michel Barnier, il semblerait que la philosophie sous-tendant ce projet soit différente de celles sur lesquelles s’appuient les réformes française, allemande, britannique mais également américaine (6).

Adoptant un raisonnement privilégiant la stabilité financière, la proposition européenne viserait principalement les banques systémiques, c’est-à-dire les banques dont la faillite peut mettre en danger la survie du système financier. Seraient ainsi concernées trente banques européennes environ, dont les quatre plus importantes banques françaises. Là où, pour établir la séparation des activités bancaires, la logique française a retenu le critère de l’utilité (les activités de marché dont l’utilité pour l’économie n’est pas avérée doivent être cantonnées dans une filiale), la proposition européenne privilégierait le critère du danger de l’activité concernée. L’approche relative à l’activité de tenue de marché serait ainsi très différente. Si le modèle de la banque universelle ne devrait pas être remis en question, la proposition européenne – à supposer qu’elle soit adoptée en l’état –nécessiterait de profonds changements dans la législation française. Vos rapporteurs avaient d’ailleurs mis en garde le Gouvernement devant ce risque.

Le deuxième chantier qui devrait rester « en friche » est celui de l’encadrement du système bancaire parallèle – c’est-à-dire des intermédiaires financiers non bancaires qui fournissent des services proches de ceux proposés par les banques (comme les fonds spéculatifs).

I. LE MÉCANISME DE SURVEILLANCE UNIQUE, EN COURS DE MISE EN PLACE

Pour le mécanisme de surveillance unique (MSU), les enjeux de l’année à venir sont doubles.

Il s’agit d’une part, de créer de toutes pièces, dans un délai d’un an, une institution capable d’exercer la supervision de près de 130 groupes bancaires, de définir une méthode de supervision ainsi que les relations avec les autorités de supervision nationales.

Il convient d’autre part, de mener à bien l’exercice de revue de la qualité des actifs bancaires, préalable posé à la mise en œuvre effective du mécanisme de supervision européen.

A. LES GRANDES LIGNES DU MÉCANISME DE SURVEILLANCE UNIQUE

Le mécanisme de surveillance unique sera pleinement effectif le 4 novembre 2014, soit un an après l’entrée en vigueur du règlement no 1024/2013 du Conseil du 15 octobre 2013 qui, associé au règlement no 1022/2013 du Parlement européen et du Conseil du 22 octobre 20137, définit les grandes lignes du nouveau dispositif de supervision bancaire européen.

La dévolution des missions de supervision des plus grands établissements de crédit au niveau européen va faire évoluer la nature des relations entre superviseur et supervisé. La proximité sera certainement moins grande qu’aujourd’hui, ce qui devrait assurer une plus grande indépendance. Vos rapporteurs s’en félicitent. Pour autant, il convient que les nouvelles équipes évitent l’écueil d’un mode de supervision trop abstrait, ne tenant pas compte des savoir-faire et des spécificités nationaux, et qu’elles privilégient un contrôle de fond, s’appuyant sur des contrôles sur place, à un simple contrôle de forme.

1. La BCE, clé de voûte du mécanisme européen de supervision
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