Rapport de la commission d’enquête sénatoriale sur la justice administrative
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Introduction Doter la juridiction administrative d’un véritable pouvoir d’injonction vis-à-vis de l’administration, apport incontestable de la loi n° 95-125 du 8 février 1995 relative à l’organisation des juridictions et à la procédure civile, pénale et administrative a incontestablement permis d’accroître l’efficacité des décisions rendues. Pourtant, l’exécution des décisions n’était à l’époque pas catastrophique. Contrairement à ce qui est communément admis, et qui se déduisait de l’insistance de la doctrine à solliciter une loi relative à l’exécution des décisions administratives à l’égard des personnes publiques, les cas d’inexécution étaient relativement rares. C’est ainsi que le rapport sénatorial HAENEL (rapport de la commission d’enquête sénatoriale sur la justice administrative) présenté par le Sénateur H. HAENEL (rapporteur J. ARTHUIS, doc. Sénat n° 400 annexe PV : JO. 11 juin 1992) estimait en 1992 que le taux d’inexécution, c'est-à-dire le nombre de jugements portés devant la section du rapport et des études du Conseil d’Etat par rapport au nombre total de jugements rendus par la juridiction administrative, étaient de 0,77%. Le règlement d’une partie des affaires portant difficulté par la section du rapport et des études permettait même de réduire ce taux à 0,19%1.Rien en tout état de cause de catastrophique. Il s’agissait d’ailleurs plutôt de retards d’exécution plus que de véritables refus d’exécution. Le dispositif mis en œuvre aujourd’hui par les articles L. 911-1 à L. 911-10 du CJA est très complet. Il allie souplesse du mécanisme, l’ajustement de la part du juge, sorte de garde fou. La possibilité également de « faire pression » sur l’administration, l’astreinte permettant de combiner efficacité et rapidité. Ces dispositions ont permis au juge de se projeter dans l’après décision et de faire en sorte qu’il s’interroge sur les conséquences pratiques de sa décision et son exécution. Dans cette optique, le juge rechigne aujourd’hui à rendre des décisions inutiles ou inexécutables. Ainsi, on peut citer l’arrêt « Association AC », ainsi que l’arrêt Syndicat départemental de l’électricité et du gaz des Alpes Maritimes, dans lequel le Conseil d’Etat précise que l’annulation de l’implantation irrégulière d’un ouvrage public n’implique la démolition de celui-ci que dans le cas où elle n’entraînerait pas une atteinte excessive à l’intérêt général. La loi du 8 février 1995, c’est aussi la décentralisation, ou plutôt la déconcentration de l’exécution. Auparavant, le centralisme prévalait et en application de l’article 2 de la loi du 16 juillet 1980, les requérants pouvaient saisir le Conseil d’Etat d’une demande d’astreinte (après expiration d’un délai de 6 mois à compter de la notification de la décision) pour inexécution d’une décision de justice. Le pouvoir d’astreinte ressortait du seul Conseil d’Etat. Le décret du 15 mai 19902 a confié avec succès une partie des affaires aux Présidents des Cours Administratives d’Appel, la loi du 8 février 1995 prolongeant cette déconcentration. Cette loi de 1995 a donné des outils au juge administratif, mais elle a surtout modifié de manière durable sa manière de juger. I Les outils mis en place par la loi du 8 février 1995.
La loi du 8 février 1995 a intégré dans le Code des Tribunaux Administratifs et Cours Administratives d’Appel les articles L.8-2 et suivants, aujourd’hui remplacés par les articles L.911-1 à L.911-10 du Code de Justice Administrative. Ces articles mettent en place un système d’injonctions et d’astreintes, celles-ci pouvant être à la fois réclamées a priori et a posteriori. Ces injonctions sont elles-mêmes de deux natures différentes :
Ces deux types d’injonctions peuvent être assortis d’astreintes (article L.911-3) à partir du moment où une date a été déterminée. En effet, autant l’article L.911-2 prévoit que la nouvelle instruction devra être faite dans un délai déterminé, autant l’article L.911-1 dispose que le Tribunal a la faculté d’encadrer dans un délai la prise de la nouvelle décision mais il n’y est pas obligé. Aux termes de l’article L.911-4 du CJA, ces mêmes injonctions, le cas échéant assorties d’astreintes, peuvent être demandées a posteriori, c’est-à-dire dans l’hypothèse où le jugement a été rendu et où il n’est pas exécuté. Cette disposition reprend de manière plus douce et accessible celles qui existaient dans les articles 2 et 6 de la loi numéro 80-539 du 16 juillet 1980, repris aujourd’hui à l’article L.911-5 du CJA qui dispose qu’en cas d’inexécution d’une décision rendue par une juridiction administrative le Conseil d’Etat peut, même d’office, prononcer une astreinte contre les personnes morales du droit public ou les organismes de droit privé chargés de la gestion d’un service public pour assurer l’exécution de ladite décision. Il est à noter que l’ensemble de ces articles ne s’applique qu’aux personnes morales du droit public ou aux organismes de droit privé chargés de la gestion d’un service public. Elles ne sont pas applicables aux personnes morales de droit privé, dont les créanciers disposent des moyens classiques du droit civil pour exécuter les décisions administratives. Il est à noter également que dans l’hypothèse d’un appel, c’est la Cour Administrative d’Appel qui est chargée de l’exécution de la décision inexécutée. De manière assez classique, comme cela existe dans la procédure civile, l’astreinte est considérée comme provisoire à moins que la juridiction n’ait précisé son caractère définitif. Elle ne se confond jamais avec les dommages et intérêts. Sur saisine de celui qui l’a réclamé, la juridiction administrative procède à la liquidation de l’astreinte qu’elle a prononcée. Le système ne manque pas de souplesse car si la modification du taux de l’astreinte définitive lors de sa liquidation est limitée au cas où l’inexécution de la décision provient d’un cas fortuit ou d’un cas de force majeure, la juridiction peut en revanche modérer ou supprimer l’astreinte provisoire même en cas d’inexécution constatée. Il s’agit d’un dispositif repris de la loi du 16 juillet 1980. Contrairement à ce qui existe en matière d’exécution de la décision frappée d’appel, la juridiction compétente pour liquider l’astreinte reste toujours celle qui l’a prononcée même en cas d’appel3 . L’un des dispositifs originaux est de permettre (article L.911-8 du CJA) à la juridiction de décider qu’une part de l’astreinte ne sera pas versée au requérant et qu’elle sera versée au budget de l’Etat. Cela permet de faire une différence fondamentale, vis-à-vis du requérant, entre les dommages et intérêts et l’astreinte dont le but est, non pas de permettre au requérant d’obtenir une somme d’argent, mais de faire exécuter la décision. Il s’agit d’un mécanisme qui, à n’en pas douter, est adapté à la juridiction administrative et aux types de décisions qui sont rendues, enfin suffisamment simple pour permettre une application aisée.
Si la puissance publique peut mettre en œuvre la force publique puisqu’elle dispose des voies d’exécution de droit commun, il n’en va pas de même pour les administrés bénéficiaires d’une décision du Juge Administratif face à la décision de refus d’exécuter ou simplement l’inertie de l’autorité administrative. L’injonction permet tout d’abord, et c’est essentiel, de donner à la juridiction et aux justiciables le sens de l’exécution de la décision. En effet, certaines décisions étaient inexécutées ou mal exécutées, non pas par volonté de l’administration de se soustraire à la décision du Juge, mais bien par manque de connaissance ou difficulté de l’administration à adopter l’exécution adéquate. L’injonction permet donc, en particulier celle de l’article L.911-1, de prescrire à l’administration la mesure d’exécution. En ce sens, l’injonction est particulièrement intéressante, en particulier lorsqu’elle est demandée a priori, car elle permet au Juge d’expliciter le sens dans lequel il estime que sa décision devra être exécutée. L’injonction a également l’intérêt de constituer, moralement, un acte de contrainte supplémentaire à l’égard de l’administration. En effet, certaines administrations et les collectivités territoriales en particulier ne perçoivent pas toujours la portée de la décision, particulièrement lorsque c’est le cas de l’annulation d’un acte, que celui-ci entraîne l’obligation de prendre une mesure déterminée dans un sens ou entraîne l’obligation d’instruire à nouveau. Cette injonction, qui figure habituellement à l’article 2 du jugement, donne donc une force morale supplémentaire au jugement qui ne se borne donc plus à annuler un acte, par définition anonyme et froid, mais à prescrire à une personne donnée d’agir dans un sens donné. De ce fait, l’injonction permet également, dans une certaine part, au professionnel du droit qui dépose la requête dans les intérêts du requérant, de solliciter une exécution particulière dans un sens déterminé. C’est ainsi que, s’agissant d’un fonctionnaire, la juridiction saisie enjoint conjointement la réintégration et la reconstitution de carrière (Cour Administrative d’Appel de Nantes, 27 mars 197, Madame RONDEAU, requête numéro 95 NT 00500) mais également la liquidation et le paiement du rappel qui lui est dû au titre de la nouvelle bonification indiciaire à compter de la date à laquelle il pouvait prétendre cet avantage (Cour Administrative d’Appel de Lyon, 18 décembre 1998, Ministre de l’Education Nationale / Madame MACHELET, requête numéro 96 LY 00934). C’est ainsi également qu’en matière de contrat, le Conseil d’Etat a récemment confirmé la jurisprudence selon laquelle lorsque l’annulation d’un acte détachable du contrat implique nécessairement la résolution des conventions, il y a lieu d’en joindre à la personne publique (aéroport de Paris en l’espèce), s’il ne peut obtenir de ces cocontractants qu’ils acceptent la résolution des conventions d’un commun accord des parties, de solliciter du Juge du contrat cette résolution dans le délai de 2 mois (Conseil d’Etat, section, 26 mars 1999, société HERTZ FRANCE et autres : RF DA 1999, page, 9777). Pour un autre exemple d’exécution détaillée, sollicité par voie de conclusions ad’hoc, le Conseil d’Etat a estimé que l’annulation de la décision d’un Préfet enjoignant à un automobiliste de restituer son permis de conduire pour défaut de points impliquait nécessairement non seulement que l’administration restitue le permis, mais également reconnaisse à l’intéressé le bénéfice des points illégalement retirés, ce qui suppose, sur le fondement de l’article L.911-2, de prendre les mesures nécessaires dans un délai déterminé (Conseil d’Etat, 28 juillet 2000, BOULLAY, requête numéro 220301). Alors qu’un recours indemnitaire, ou qu’un recours pour excès de pouvoir de manière classique se concentre sur le fondement de la responsabilité ou sur les moyens d’annulation de l’acte, la réforme de 1995, a permis à ceux qui rédigent les requêtes de se projeter au-delà de l’instance Pour déterminer qu’elles seraient les mesures d’exécution et donc qu’elle était également la véritable volonté du client. Il doit être ainsi pris en compte la durée de jugement devant les juridictions administratives. Le rappel de ces délais fait parfois bondir les Juges Administratifs mais les statistiques et les constats sont bien là. Compte tenu de ce délai, la plupart du temps très important, il est essentiel de définir avec le client qu’elle est le but final dans la mesure où l’annulation de l’acte au bout de plusieurs années de procédure a parfois un peut perdu de l’intérêt qu’il pouvait avoir initialement. En revanche, si cette possibilité de faire adresser à l’administration des injonctions a ouvert de nouvelles perspectives, il faut rappeler la réserve, qui paraît aujourd’hui évidente mais qui a pu ne pas l’être, en vertu de laquelle en dehors des hypothèses où les mesures sollicitées constituent des mesures d’exécution d’une décision rendue par lui, il n’appartient pas Juge Administratif d’adresser des injonctions à l’administration (Conseil d’Etat, 21 juin 1995, Mademoiselle BŒUF, requête numéro 106701). Et c’est dire que l’injonction ne peut jamais constituer l’objet de la demande principale faite au Juge. En revanche, on doit rappeler ici que les demandes d’injonctions concernent à la fois les personnes privées et les personnes publiques. En effet, les personnes publiques peuvent saisir de conclusions aux fins d’injonction et d’astreintes le Juge à l’encontre d’une autre personne publique. Le Conseil d’Etat a ainsi enjoint au Premier Ministre de procéder à un nouvel examen de la demande d’une commune aux fins d’inscription d’un quartier sur la liste des zones urbaines sensibles dans un délai de deux mois (Conseil d’Etat, 19 mai 1999, commune de Mons-En-Baroeul, requête numéro 185768). II Le changement de comportement du juge.
Alors que le procès civil est « la chose des parties » et que le juge se borne à trancher un différend sur le fondement du débat qui a été créé par les parties à l’instance, le juge administratif se comporte, de plus en plus, comme un administrateur, ce qui renforce son efficacité. Cela faisait partie d’ailleurs des éléments qui se lisaient en filigrane dans les discussions qui ont précédé l’adoption de la loi du 8 février 1995. Le Sénateur FAUCHON, rapporteur du projet de loi au sénat a indiqué ainsi que « même si ces décisions s’exécutent assez facilement, là n’est pas le problème. Le problème est que toute décision de justice doit s’accompagner de mesures assurant l’efficacité de cette décision ». Et le Garde des Sceaux de l’époque, Monsieur Pierre MEHAIGNERIE insistait sur le caractère pédagogique de la réforme : « en explicitant clairement ce qu’impose l’exécution du jugement, le Juge administratif ne fait qu’aider et éclairer l’administration ». Cette montée en puissance du juge administrateur ne s’est d’ailleurs pas faite sans crainte4 Mais le juge administratif a su utiliser ses pouvoirs en administrateur prudent. Ainsi, en matière de fonction publique, qui représente une part importante du contentieux de l’exécution, l’annulation de la révocation d’un agent public implique nécessairement la réintégration de l’intéressé à la date de éviction et, s’agissant d’un fonctionnaire, la reconstitution de sa carrière (conseil d’état, 29 décembre 1995, KAVVADIAS : Rec CE 1995, page 477). Mais dans d’autres hypothèses moins évidentes, l’indication des mesures d’exécution impliquées par ses décisions a permis au Juge administratif de s’immiscer largement dans un domaine réservé jusque là à l’administration et de restreindre la liberté traditionnelle dont celle-ci bénéficiait auparavant par le choix des moyens d’exécution. C’est ainsi que le juge a décidé, ce qui ne paraissait pas évident, que l’annulation d’une décision déchargeant un fonctionnaire de ses fonctions implique nécessairement l’obligation de remettre l’intéressé en possession du poste dont il a été illégalement privé (CE, 2 juillet 1999, n° 190474, HIRSH-MARRIE). Dans d’autres hypothèses, c’est encore moins évident. Monsieur Christopher CHARLES, dans son article publié dans le dernier numéro de la revue droit administratif donne 1 exemple5, dans lequel le tribunal administratif ne se contente pas de réparer le préjudice financier subi par le requérant du fait de l’effondrement d’une digue mais il ordonne également au département l’exécution, dans un délai de 6 mois, de travaux de réfection de la digue. On peut pourtant s’interroger sur la nécessité d’une telle condamnation6. De la même manière, après avoir annulé7 le refus du Président de l’Université Rennes II d’inscrire les requérants en première année DEUG-STAPS comme contraire au principe de la liberté de tout candidat d’être inscrit dans l’établissement de son choix, le juge devait-il pour autant faire droit aux conclusions qui tendaient à faire ordonner l’inscription initialement refusée ? A travers ces exemples de mesures d’exécution, qui traduisent une liberté à laquelle le juge ne se serait pas laissé aller avant 1995, on constate un bouleversement d’une partie de l’équilibre qui existait au sein de l’organisation administrative entre l’administration et le juge. Ce qui était impossible hier est possible aujourd’hui. B) Sécurité juridique accrue. Fort heureusement, l’utilisation parcimonieuse de telles mesures a permis de pouvoir continuer à discerner le juge de l’administration qu’il contrôle. On peut même considérer que par ce biais, c’est une sécurité juridique accrue qui a été apportée aux administrateurs en leur évitant d’avoir à procéder eux-mêmes à l’interprétation des jugements dont la portée est désormais plus clairement explicitée. Du côté des juges, l’innovation présentée par les injonctions a priori, qui force les juridictions administratives à définir les modalités d’exécution de leurs jugements et arrêts, a aussi été bénéfique. Cette nécessité d’indiquer les mesures nécessaires impliquées par l’exécution du jugement amène les magistrats à motiver leurs jugements dans le sens qui permettra l’exécution la plus aisée. Cette obligation d’aller vers le plus efficace, source de jugements moins obscurs, plus compréhensibles, est finalement profitable, à la fois pour la légitimité de la juridiction administrative et pour l’administration en ce qu’elle facilite le suivi de l’exécution. Il s’agit d’un correcteur –bientôt électronique (cf suppra)- de trajectoire. Il faut souligner également dans notre propos l’extension du pouvoir d’injonction du juge administratif par l’intermédiaire de la réforme des référés. Ainsi en matière de référé de suspension, l’extension du champ d’application du pouvoir de suspension, qui peut désormais concerner une décision administrative de rejet, et qui s’apparente à une injonction puisqu’une telle suspension se traduit par une obligation de faire à la charge de l’administration. En outre, que la suspension mette à la charge de l’administration une obligation de ne pas faire ou une obligation de faire, le juge des référés peut combiner les pouvoirs qu’il tient de la loi du 30 juin 2000 avec ceux de la loi du 8 février 1995, et assortir le prononcé de la suspension de l’indication des obligations qui en découleront pour l’administration. Comme le juge du principal à la suite de la loi du 8 février 1995, il peut donc préciser si la suspension implique le réexamen de la demande dans un délai déterminée ou l’édiction de toute mesure conservatoire utile, compte tenu de l’objet du litige, du moyen retenu et de l’urgence. Dans l’hypothèse d’un référé liberté, les pouvoirs du juge administratif sont encore plus considérables. Selon l’article L521-2 du Code de Justice Administrative, le juge, en matière de référé liberté peut ordonner « toute mesure nécessaire » et peut être saisi aussi bien à propos d’un acte juridique que d’un agissement matériel, d’une inertie aussi bien que d’une action. Cette injonction, si elle n’est que provisoire, n’en est moins d’une redoutable efficacité. Le juge des référés a ainsi par exemple, en matière de droits des étrangers enjoint à un préfet de restituer sous astreinte des passeports et des cartes nationales d’identité retirés aux membres d’une famille dans l’attente des suites données aux démarches entreprises en vue d’établir leur nationalité française (CE, ordonnance, 2 avril 2001, n°231965, Ministre de l’Intérieur contre consorts MARCEL), ou encore enjoint de délivrer un récépissé de demande d’asile territorial ou de titre de séjour (CE, ordonnance 12 novembre 2001, n°239792, Ministre de l’Intérieur contre Madame FARHOUD ; CE, ordonnance 12 novembre 2001, Ministre de l’Intérieur contre Mademoiselle BECHAR). Le Président LABETOULLE a indiqué lui-même que ce pouvoir d’injonction trouvait son inspiration directe dans la loi du 8 février 1995 (D. LABETOULLE, le projet de réforme des procédures d’urgence devant le juge administratif : AJDA 1999, numéro spécial, page 80). Cette tendance du juge administrateur, qui explique en détail les motifs de sa décision, entre parfois dans des détails qui font dire au Professeur CHAPUS que le principe de la séparation des pouvoirs est « plus ou moins froissée ». Ainsi, dans les arrêts société à objet sportif Toulouse Football Club, VASSILIKIOTIS, et TITRAN, le Conseil d’Etat a indiqué en détail les mesures d’exécution qui découlaient selon lui de l’annulation. Dans l’arrêt société à objet sportif Toulouse Football Club, le conseil d’Etat, après avoir annulé la décision de la commission d’organisation des compétitions de la Ligue Nationale de Football en date du 22 mai 2001 qui avait refusé d’annuler les résultats de la rencontre ayant opposé le 2 décembre 2000 le club de Toulouse à l’AS SAINT ETIENNE, précise nettement les conséquences de ladite annulation, donnant par la même, selon les mots du Professeur Jean François LACHAUME, « un véritable cours de droit positif sur l’homologation des résultats des championnats fédéraux » (JF LACHAUME, observations sous CE, section, 25 juin 2001, revue juridique et économique du sport, mars 2002 page 43). Le conseil d’état fait preuve de la même diligence dans l’arrêt VASSILIKIOTIS où, après avoir annulé partiellement un arrêté ministériel illégal fixant les conditions de délivrance de la carte professionnelle nécessaire à l’exercice de la profession de guide touriste, il indique à l’administration quel doit être son comportement transitoire jusqu’à ce qu’elle ait remédié à l’illégalité de son arrêté en complétant la réglementation défaillante. Cette même volonté se retrouve enfin dans l’arrêt TITRAN où le juge, après avoir annulé le refus du Ministre de la Justice d’abroger deux arrêtés illégaux relatifs à la mise en œuvre dans les Tribunal de Grande Instance un système de gestion automatisée des procédures, guide l’administration sur la voie de la légalité en lui indiquant l’ensemble des solutions envisageables. Enfin, on ne peut terminer ce propos sans faire référence à la décision « association AC ! » rendue par le conseil d’Etat en 2004. En effet, cet arrêt marque un changement dans les pouvoirs du juge puisqu’il se reconnaît le pouvoir de rechercher si l’annulation rétroactive d’une décision administrative ne risque pas d’avoir des conséquences manifestement excessives sur des situations qui pouvaient être regardées comme acquises, stabilisées. Le juge prend donc en considération, ce qu’il n’avait jamais fait auparavant, les conséquences de la rétroactivité à l’égard des différents intérêts publics et privés y compris ceux du requérant. Il prend également en considération les inconvénients qui résulteraient d’une limitation dans le temps. Ainsi, si cet examen le conduit à estimer qu’il est plus sage de limiter dans le temps les effets rétroactifs, le Juge pourra prononcer cette limitation et même différer les effets de l’annulation à une date postérieure à sa décision. Sur cette évolution, le juge administratif s’est passé de fondement textuel, ce dont il a une certaine expérience, en se fondant uniquement sur le précédent de la Cour de Justice des communautés européennes. Selon le Vice Président du conseil d’état lui-même, cette possibilité ouverte aux juges de ne pas provoquer une catastrophe en prononçant une annulation viendra au soutien du principe de légalité. Il avoue d’ailleurs que « dans le passé, le conseil d’état a parfois fait des efforts pour sauver des décisions de l’illégalité qui étaient très sérieusement contestées, en s’attachant à l’intérêt général qui s’attache au maintien des situations acquises ».« Nous avons fait des efforts pour sauver, au nom de l’intérêt général, des décisions qui auraient pu être annulées ». Conclusions Dans certaines hypothèses, fort heureusement extrêmement réduites, le dispositif mis en place par la loi du 8 février 1995 ne suffit pas à permettre l’exécution des décisions de manière satisfaisante :
Les juges administratifs font remarquer que les difficultés d’exécution sont exactement les mêmes que celles qui existent dans le contentieux des juridictions judiciaires lorsque le débiteur est particulièrement récalcitrant. 1 Une autre méthode de calcul, ajoutant le chiffre gris des cas dans lesquels la section du rapport et des études n’était pas saisie mais dans lesquels il existait une difficulté d’exécution portant ce taux à 2,5%. 2 Décret n° 90-400 du 15 mai 1990. 3 Conseil d’Etat, avis du 30 avril 1987, article 12, Madame MARCHAL : recueil Conseil d’Etat page, 1022, confirmant la solution déjà adoptée par le Tribunal Administratif de Grenoble, TA Grenoble, 9 mai 1996, Monsieur R Ajd, 1996, page, 706). 4 (Cf. article de C. GABOLDE, le juge administratif va t-il nous gouverner ? A propos de la loi du 8 février 1995 : DA Nov. 1995, P.1). 5 TA Limoges, 7 décembre 1995, consorts DESCAT-CALARY de LAMAZIERE contre département de la Corrèze, n° 87393 6 « Peut-on (...) vraiment estimer que la condamnation à réparer un dommage de travaux publics impose obligatoirement à l’administration d’en faire cesser les causes ? » (J. GOURDOU, les nouveaux pouvoirs du Juge administratif en matière d’injonction et d’astreinte. Premières applications de la loi du 8 février 1995 : RFDA 1996 page 337). 7TA Rennes, 28 septembre 1995, Mademoiselle JEHAN et autres. |
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