Résumé : La loi de démocratie de proximité de 2002 a rendu obligatoire la saisine de la Commission Nationale de Débat public en France pour les grands projets d’aménagement.





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Colloque AFS

RT 34 Sociologie Politique

Formes et lieux de production de l'activité politique

Martine REVEL

Enseignante chercheur, ENSGSI et CERAPS Lille 2.

mart.revel@gmail.com

Pratiques délibératives et engagement des profanes : la montée en généralité des associations



Résumé : La loi de démocratie de proximité de 2002 a rendu obligatoire la saisine de la Commission Nationale de Débat public en France pour les grands projets d’aménagement. Un débat public peut alors être organisé durant quatre mois, animé par une commission particulière, garante de sa qualité, et qui fixe le calendrier des réunions publiques. Dans le cadre d’une étude collective comparative de six débats publics routiers1, nous analysons comment l’émergence de certains acteurs inattendus fait évoluer la dynamique du débat. Un discours expert alternatif émerge de la salle, et parvient parfois à conquérir une plus grande légitimité en interprétant et en sollicitant les outils et les modes de régulation mis en place par la commission pour garantir la neutralité des débats.

Cette expertise non professionnelle se développe différemment suivant le type d’organisation retenu par la commission, en fonction de différents critères (animation des débats, définition du cadre du débat, plus ou moins grande ouverture des échanges délibératifs, temporalité).

Nous montrons que si les travaux de Habermas sur l’éthique de la discussion nous permettent bien de définir l’espace public, ils laissent impensés les questions de dissymétries et de reproduction sociales. Dès lors, il nous faut aussi considérer les phases de résistance aux assignations de rôle, de négociation et de légitimation croisée qui tendent à redéfinir les équilibres entre acteurs institutionnels et contestataires. On parvient ainsi à saisir l’équilibre spécifique qui s’instaure au cours de chaque débat, ainsi que les principales tendances transversales, regroupées autour de trois axes : le cadrage du débat, le positionnement des acteurs et les modes de régulation.

Le matériau empirique mobilisé est constitué des débats publics routiers de la Laalb, de Bordeaux, de Rouen, de Nice, de Neuilly et de l’A 12, organisés par la Commission Nationale du Débat Public entre 200 3 et 2007. Il s’agit des résultats d’une enquête comparative menée collectivement intitulée « Etude sociologique d’analyse des interactions entre les acteurs participant à des débats routiers et de définition du cadre théorique de déroulement de ces débats » pour le compte du Ministère de l’Equipement (Direction des Routes) et du Conseil Général des Ponts et Chaussées.

Dans une première partie nous définissons le lien entre expertise alternative et débat contradictoire, avant de nous pencher, dans une seconde partie, sur les formes multiples de légitimation de ces pratiques discursives. Enfin, nous discutons l’existence de facteurs non dialogiques dans l’émergence d’une forme de discours alternatif.


Introduction



Le contexte politique contemporain est marqué par l’essor d’une participation démocratique des citoyens à des processus de discussion et de décision identifiés à un ‘nouvel esprit de la démocratie’ (Blondiaux, 2008). Cette demande de participation parfois diffuse est reconnue dans le droit européen et national et s’est concrétisée notamment dans des dispositifs institutionnels (débat public, conférence de citoyens, etc). Elle émerge désormais dans le champ de la gouvernance publique (Etat, collectivités) et dans une moindre mesure dans celui de la gouvernance « privée » (entreprises).

Deux phénomènes semblent aujourd’hui se conjuguer dans la construction de nouvelles théories et pratiques de la démocratie ancrées dans le recours au débat public. D’un côté, au sein de la sphère académique, on assiste depuis le milieu des années 19802 à l’émergence, puis à la multiplication des travaux en science politique et en philosophie sur le concept de « démocratie délibérative ». Inspirés par la philosophie de Jürgen Habermas et de John Rawls, de nombreux auteurs cherchent à promouvoir une définition procédurale et discursive de la démocratie. Si la plupart des spécialistes de cette question sont Américains, le champ académique français s’intéresse de plus en plus à ce nouveau paradigme (Revel, Blatrix, Blondiaux, Hériard et Lefebvre, 2007). Parallèlement, de nombreuses études de sciences sociales attestent de l’évolution du mode de décision collective de nos institutions publiques, la participation des citoyens étant désormais considérée comme une étape nécessaire à l’élaboration de politiques publiques légitimes. Tout autant dans le discours des acteurs publics, que par l’évolution du cadre législatif et l’émergence de dispositifs de participation au niveau local, les citoyens sont fermement invités à s’exprimer et à donner leur avis, même si le lien avec la prise de décision reste problématique. Loïc Blondiaux et Yves Sintomer évoquent ainsi le « nouvel esprit de l’action publique moderne.3 » Un numéro spécial de la revue Politix paru en 2006 est ainsi consacré aux « dispositifs participatifs ». Il témoigne de la vitalité de la recherche sur ces questions et montre combien ces formes de démocratie constituent des « objets sociologiques à part entière »4.

La généralisation des débats publics est liée à une crise de la démocratie [Beck, 1986 ; Feenberg, 1999], de la légitimité des politiques et d’une forme de rationalité scientifique (Callon, 2001). Le débat public a ainsi été mis en place pour faire face à un déficit de légitimité des décisions des aménageurs. Il généralise la discussion comme moyen d’anticiper et de réguler les conflits. Les principaux enjeux d’un tel débat public sont multiples. Assurer d’abord une forme d’intervention du « citoyen ordinaire » dans les enjeux collectifs. Créer ensuite des forums de discussions hybrides, rassemblant experts et profanes sur une pied d’égalité (principe d’équivalence de la CNDP). Elargir, enfin, les frontières classiques de la représentation politique. Cependant, la participation recèle une ambiguïté liée à la loi qui fait du débat public un lieu de discussion. La prise de décision reste l’apanage du Ministre concerné.

La question que nous nous posons dans cet article est celle de la capacité de dispositifs institutionnels tels que le débat public à produire une expression alternative, plus ou moins construite, de connaissances et d’analyses par des profanes, que nous qualifions d’expertise non professionnelle5, et plus largement de la capacité du paradigme délibératif à rendre compte des différentes dimensions de l’échange.


Partie 1 le rôle du débat contradictoire dans l’émergence d’une expertise alternative

Dans cette première partie, nous analysons le rôle du débat contradictoire dans l’émergence d’une prise de parole des personnes issues de l’auditoire, laquelle présente nombre de caractéristiques cognitives et analytiques d’un discours expert, tout en s’en démarquant.

1.1 Tentative de réouverture du cadrage du débat


Lors des réunions organisées par une commission particulière de débat public (CPDP)6, toute personne intéressée peut assister aux débats, prendre la parole, poser une question ou faire des propositions (sous la forme de contributions ou de cahiers d’acteurs). Les acteurs, qui participent à ces débats, le plus souvent associatifs, mais aussi élus ou simples citoyens, vont tenter de saisir l’occasion qui leur est offerte de prendre part au débat . Selon les cas, cette « prise » de parole, repose sur une tentative de revendication d’une place légitime à être non seulement écouté, mais reconnu comme sujet pensant digne de respect. Face d’un côté aux représentants de la maîtrise d’ouvrage qui portent le projet (et le défendent), et d’un autre côté face aux membres de la commission particulière qui sont les garants de la neutralité du débat (entre autres), et confrontés aux « personnes de qualité » dont la place est non discutée (les élus, les experts, les chefs d’entreprise principalement), ils ont à construire leur espace de reconnaissance sociale légitime au sein du débat.

Pour ce faire, ils procèdent à un recadrage du débat, cherchant à ouvrir le questionnement en amont du projet présenté, pour discuter de l’implicite du projet. Se faisant, ils se positionnent comme partie prenante des choix implicites qui ont contribué à l’élaboration souvent longue du projet (diagnostic sociétal, études préliminaires, négociations préalables à la tenue du débat public). Il s’agit ainsi de rattraper en quelque sorte l’avance des personnes déjà informées du projet, et de les obliger à se mettre à un niveau d’un échange égalitaire en leur faisant apparaître d’autres visions du problème (si l’existence d’un problème est reconnue). Ainsi les « failles », les oublis, les incertitudes sont-elles instrumentalisées pour obtenir une discussion sur la phase préalable à tout projet : la situation sensée poser problème et son analyse. Un autre mode de recadrage consiste à élargir le questionnement, pour tenter de mettre en débat la politique des transports, mais aussi le diagnostic et les choix qui ont amené la sélection de telle ou telle variante du projet parmi toutes celles potentiellement envisageables.
Dossier et scénari techniques de la Maîtrise d’Ouvrage critiqués
Dans le cadre des débats publics organisés par la Commission Nationale de Débat Public (CNDP), les objectifs poursuivis ne se limitent pas à l’information du public, il s’agit aussi de recueillir l’avis des citoyens, et des représentants (élus, mais aussi syndicats, organisations patronales et territoriales, ou associations) sur l’opportunité du projet d’aménagement (ici la construction éventuelle de nouvelles autoroutes, ou d’un contournement autoroutier d’une ville) et sur ses hypothétiques caractéristiques. C’est pourquoi le principal document fourni par la Maitrise d’Ouvrage (MO entité responsable du projet et de sa réalisation) est un dossier assez complet sur le projet qui comporte généralement de nombreuses données dites « techniques ».

C’est autour de ce document, et de la définition du diagnostic qu’il contient, que va s’engager le débat. Une des premières interventions systématiques lors des réunions publiques consiste à critiquer ce document, et à demander une contre expertise, qui porte principalement (par ordre décroissant de demande) sur les prévisions de flux de véhicules, et sur les impacts socio économiques et environnementaux prévisibles du projet. Il s’agit d’une première étape de « test » qui porte à la fois sur la neutralité et l’indépendance de la commission par rapport au porteur de projet, et sur la crédibilité et la légitimité des études techniques qui sous-tendent l’argumentation en faveur de la réalisation de telle ou telle autoroute. Certains participants parviennent à construire une ou plusieurs alternatives, notamment en termes de tracés, aux propositions des ingénieurs de la Direction des Routes. Une voix alternative sera-t-elle entendue ?
Questionnement du statut des experts invités
Alors que les données techniques présentées par les porteurs du projet sont systématiquement critiquées et mises en doute, le statut des experts invités à s’exprimer par les membres de la commission qui anime les débats est lui-même discuté et évalué par certains participants. On constate ainsi que dans certains cas, les experts présentés par la commission comme « indépendants » ont partie liée au projet (par exemple, dans le cas du débat Laalb7, un expert invité se révèle être salarié d’un groupe susceptible de construire le dit autoroute).

En outre la complexité des données techniques mobilisées par la MO, et des questions soulevées notamment dans la thématique environnementale, créent de l’incertitude, et les querelles d’expert ne permettent pas de fermer des hypothèses en ayant recours à l’argument d’autorité. La connaissance scientifique universelle montre ses limites. Certains participants revendiquent alors l’idée selon laquelle ce sont des visions du monde qui s’affrontent plutôt que des échanges d’argument purement rationnel. Dans ces conditions, la discussion se déplace d’un champs technique proprement dit pour aborder des questionnements plus larges : sociaux, économiques et environnementaux, et parfois politiques. La discussion sur l’opportunité du projet peut aussi conduire à la non reconnaissance du problème tel qu’il est formulé pour justifier la construction d’un autoroute. Les opposants au projet en appellent à l’intermodalité : il n’y a pas qu’une solution envisageable au problème. Pourquoi ne pas avoir recours au ferroutage ou aux transports en communs ? Or, les débats publics non thématiques portent sur un projet d’équipement spécifique (ici la route) et non sur la recherche de solutions multimodales à un problème identifié. « L’intelligence collective » s’en trouve ainsi largement bridée.

Parallèlement à cette dynamique de mise en doute et de remise en cause du diagnostic de la situation et du problème identifié (avant de se pencher sur la solution éventuelle à y apporter), un autre mouvement émerge à travers le débat contradictoire : la montée en capacité de certains participants.


1.2 Conditions d’émergence d’un discours expert alternatif



Le débat public vise à restaurer la légitimité des projets, en sollicitant l’expression des avis du public, synthétisés par les membres de la CPDP. Un débat public ne se déchiffre plus uniquement par l’opposition de l’intérêt général aux intérêts particuliers. Il s’agit de saisir les conditions d’expression, de reconstruction du sens accordé aux projets et de formation d’une communauté d’acteurs concernés. Ce processus complexe va suivre plusieurs étapes. La capacité du débat à offrir les conditions d’un échange égalitaire entre institutionnels et citoyens, entre experts et profane, en constitue une étape centrale.

L’effet des choix d’animation de la CPDP
Cette expertise non professionnelle se développe différemment suivant le type d’organisation retenu par la commission, en fonction de différents critères (animation des débats, définition du cadre du débat, plus ou moins grande ouverture des échanges délibératifs, temporalité). Le mode d’animation le plus courant consiste à commencer les réunions par des présentations d’experts et témoins invités par la commission, puis à consacrer du temps aux questions du public. Chaque réunion a en outre un thème précis. Il se trouve souvent que les premières questions ne puissent être posées avant deux heures de présentation, ce qui est fastidieux.

En outre, les choix des différentes commissions pour organiser cette prise de parole du public ont la même conséquence ; il n’existe pas de dialogue spontané entre les personnes présentes. Les questions de la salle posées à l’oral ou à l’écrit trouvent une réponse formulée par les personnes présentes sur l’estrade. La dynamique du débat est donc très contrainte, limitant les prises de parole spontanées. Le dialogue au sein du public ou entre des personnes présentes dans la salle et des experts ou les porteurs du projet est soigneusement évité. D’après nos calculs, le temps de parole alloué à la salle est systématiquement inférieur aux temps de parole des représentants de la MO, de la commission ou de celui des experts invités.

En outre, le rythme des réunions, en moyenne deux par semaine pendant 4 mois, a tendance à épuiser les participants assidus. Peu d’acteurs sont présents d’un débat à l’autre, ce qui ne facilite pas l’approfondissement de la réflexion. Il est aisé de déclarer une question « hors sujet », ou de la grouper avec d’autres, pour contourner la difficulté ou le conflit.
Quelles formes d’expertise peut-on identifier ?
Un discours expert alternatif émerge de la salle, et parvient parfois à conquérir une plus grande légitimité en interprétant et sollicitant les outils et les modes de régulation mis en place par la commission pour garantir la neutralité des débats (principes de transparence, de publicité, d’équivalence). Selon Trépos, (1996), « on est tantôt dit « expert » en plein exercice professionnel (dans ce cas, la synonymie avec « compétent » et « véritable professionnel » est forte), tantôt dans des situations inhabituelles (que justement le « simple professionnel » serait incapable de traiter avec succès) »8. La dénomination d’expert ne tient pas alors seulement à la nature des compétences engagées par la personne mais plutôt au cadre dans lequel elle les engage. L’expertise est ainsi définie comme « l’ensemble des positions sociales que produit la tension entre l’exercice professionnellement contrôlé et l’exercice auto-proclamé d’une compétence, en réponse à des situations confuses appelant une décision d’attribution ou de validation »9.
Le flou et l’incertitude favorisent l’émergence d’une expertise alternative

C’est précisément le cas rencontré lors des réunions de débats publics. Dans le cadre des délibérations autour d’un projet socio technique complexe, comme une autoroute ou une ligne à haute tension, les controverses entre experts et la complexité des informations à comprendre sont telles, que la situation est souvent floue et incertaine, même si lors d’un débat public aucune décision n’est prise (elle relève du Ministre concerné). Les experts « officiels » ne s’accordent pas entre eux, si bien qu’il existe une possibilité de se hisser à leur niveau. On constate ainsi que les connaissances mobilisées peuvent être de nature diverses, depuis l’expertise d’usage, l’expérience quotidienne, jusqu’à l’expertise technique sur un sujet précis (par exemple les scénarii de prévision de trafic lors du débat public de contournement autoroutier de Nice). On constate également que des informations et des personnes circulent d’un débat à un autre, produisant des apprentissages inter débats. Si un discours expert alternatif émerge bien de la salle, il nous reste à nous interroger sur la façon dont il parvient parfois à conquérir une plus grande légitimité, notamment en interprétant et en sollicitant les outils et les modes de régulation mis en place par la commission pour garantir la neutralité des débats.

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