Résumé Cette étude comparative sur la politique d’accès aux documents publics explore la littérature afin de comprendre comment l’usage des tic, associé aux réformes politiques, a une incidence sur la vie politique.





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La réutilisation des données


Les nombreuses organisations qui militent pour plus de démocratie et de transparence sont parmi les plus grands consommateurs de données publiques. OMB Watch, association à but non lucratif qui œuvre pour la transparence, la responsabilité et la participation citoyenne, les réutilise dans plusieurs de ses portails tels le BailoutWatch.net43 et le FedSpending.org. Le premier informe sur « ce que le gouvernement et le secteur financier font de l’argent du contribuable avec les plans de sauvetage ». Le deuxième, initié avec l’appui de la Sunlight Foundation, permet de détailler les dépenses des différentes agences fédérales.

Les individus utilisent également ces données pour faire pression sur les gouvernements. L’EveryBlock.com référence les crimes dans différentes villes des États-Unis, ce qui oblige les instances concernées à agir. Le Citizens Against Government Waste44 pointe les gaspillages de l’État. Le SeeClickFix45 permet aux citoyens de signaler un problème local, il est directement transmis à l’administration en question ce qui l’incite à y remédier puisque tout est daté et documenté. Le City sourced46 poursuit les mêmes objectifs que SeeClickFix, mais pour le signalement se fait par smart phones.

La France


Membre fondateur du Conseil de l’Europe et de l’Union européenne, la France est réputée pour être le pays des droits de l’homme. L’article 14 de la Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen de 178947 qui stipule que « Tous les Citoyens ont le droit de constater, par eux-mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d'en suivre l'emploi, et d'en déterminer la quotité, l'assiette, le recouvrement et la durée » avait prévu le contrôle par le peuple des dépenses de l’état. Cet article a été repris dans la constitution française48. Pourtant ce droit ne figure pas dans la loi du 17 juillet 1978 sur l’accès aux « documents administratifs ». Depuis, plusieurs changements ont été introduits, citons l’ordonnance 2005-650 du 6 juin 200549, qui transposa la directive de l’Union européenne concernant la réutilisation des informations du secteur public. La dernière version consolidée de cette loi date du 8 mai 2010. Il convient de souligner que cette loi concerne uniquement les documents, certains types de documents50, de ce fait, elle est plus restrictive. Sont également exclus les documents en cours de préparation, les textes qui relèvent des processus de décision du Parlement51 et la liste des exemptions, fixée dans l’article 6, est beaucoup plus longue. D’ailleurs, il convient de souligner qu’au 29 juillet 2010, la France n’a pas encore signé la convention du Conseil de l’Europe sur l’accès aux documents publics52, bien qu’elle ait été présente lors des délibérations.

L’ordonnance du 29 avril 2009, prise en application de l’article 35 de la loi du 15 juillet 2008 relative aux archives publiques, est venue préciser que le régime des documents administratifs, comme celui des archives, est le libre accès. Il existe également une autorité administrative indépendante, la « Commission d’accès aux documents administratifs » (CADA) qui est chargée de veiller à l’application de la loi et dont les compétences ont été élargies par l’ordonnance n°2010-462 du 6 mai 2010. Cependant, elle n'a qu'un avis consultatif - obligatoire pour qu’un demandeur puisse faire un recours contentieux - et non pas exécutoire.

Dans la pratique, cette loi se heurte à l’esprit conservateur des individus et les administrations sont très réticentes pour communiquer les données. Si cette attitude est nécessaire lorsqu’il s’agit de données personnels qui peuvent porter atteinte à la vie de personnes en vie53, ceci est injustifiable lorsqu’il s’agit d’autres données. De plus, la CADA manque de moyen pour former les fonctionnaires à cette culture d’ouverture. Il est donc nécessaire qu’une action d’envergure soit menée pour que la loi soit moins restrictive et pour plus de transparence.

Les actions de l’État


Le rapport du groupe d’experts de la relation numérique à l’usager (Riester et al. 2010) a identifié les différents problèmes des sites de l’administration française et proposé des solutions. Les actions de la France en matière de Gouvernement 2.0 n’en sont pas moins encore très timides. Certes, il existe la Direction générale de la modernisation de l’Etat (DGME)54 rattachée au Ministère du Budget, des comptes publics et de la réforme de l'État qui « conseille les ministères dans leurs stratégies de transformation, identifie avec eux les leviers de modernisation les plus structurants et les accompagne dans la mise en œuvre des plans de transformation et des décisions adoptées dans le cadre de la Révision générale des politiques publiques (RGPP), lancée en juin 2007 par le Gouvernement. L'enjeu : transformer l'État pour maîtriser et rationaliser les dépenses publiques tout en améliorant la qualité des politiques publiques et le service rendu aux usagers ».55

Cependant, contrairement aux États-Unis, il n’existe pas de plateforme de diffusion des données publiques du type Data.gov. Le Conseil des ministres du 30 juin 2010 a tout simplement affiché sa volonté de créer « un État lab, portail internet recensant les données existantes et permettant leur réutilisation […] pour favoriser l’accès et la valorisation des données publiques »56.

Dans le cadre de la RGPP57, l’Agence du Patrimoine Immatériel de l’État (APIE) a été créée. Opérationnelle depuis septembre 2007, elle poursuit trois objectifs : « optimiser l’impact de la gestion du patrimoine immatériel sur l’économie ; tirer parti d’une meilleure valorisation des actifs pour moderniser les services publics, soutenir la conduite des politiques publiques au profit des usagers et contribuer au désendettement et prémunir l’État et les usagers contre d’éventuels risques de détournement »58. À la lecture du rapport d’activité de cette agence59, il semble que le gouvernement s’oriente vers une politique de commercialisation des données qui va à contre-courant d’une politique d’ouverture.

Parmi les autres mesures, le gouvernement a créé le 11 janvier 2010, la Direction de l’information légale et administrative (DILA) par fusion de la Documentation Française et des Journaux officiels. Cette entité a deux missions : « d'une part de publier et de diffuser la norme juridique française et ses différentes sources et de faciliter l'accès au droit (textes législatifs et réglementaires, débats et questions parlementaires, circulaires ministérielles, codes officiels, conventions collectives...) et d'autre part une mission de service public de la transparence économique et financière par la publication d'annonces légales concernant la vie des entreprises, des associations et des marchés publics ».60 La DILA gère différents sites, entre autres :

  • Info-financiere.fr qui archive des informations financières réglementées des sociétés cotées61 et le Bulletin des annonces légales obligatoires (BALO)62 qui diffuse les décisions individuelles de l'Autorité des marchés financiers (AMF). Ces deux sites permettent la rediffusion des données avec contrat de licence pour le prix de 12 000 € par an63.

  • Legifrance.gouv.fr diffuse depuis 200264 les données juridiques. Cependant, la réutilisation de ces données est soumise à un contrat de licence65 et le coût de mise à disposition est facturé suivant un barème fixé66 chaque année par un arrêté.

La DILA prévoit également la possibilité de mise à disposition, sous licence, des données sous forme de fichiers documentés et conformes aux standards en vigueur (XML et CSV) des contenus des sites service-public.fr, vie-publique.fr, ladocumentationfrancaise.fr et formationpublique.fr. D’autres sites offrent la possibilité d’accéder aux documents publics à usage non-commercial comme celui du Centre de documentation Économie-Finances (CEDEF) classé par thèmes67, le site de l’Insee68, l’observatoire des territoires69, etc.

Cet aperçu nous permet de déduire que même si les sites de l’administration française offrent la possibilité de consulter gratuitement les données, il est impossible de les réutiliser et les tarifs sont encore trop élevés pour encourager les innovations et avoir un impact sur la vie économique et politique. Nous sommes encore loin de l’état d’esprit qui régit le Gouvernement 2.0 qui promeut la transparence, la coopération et la collaboration au service de la démocratie.

La participation citoyenne


Dans le cadre de la modernisation de l’État, la DGME sollicite les citoyens pour qu’ils donnent leur avis, partagent leurs idées et déposent des propositions via le site Ensemble simplifions70 en ligne depuis mai 2009. Les collaborations concernent quatre rubriques : les particuliers, les entreprises, les collectivités locales et les associations. Le but est de simplifier les démarches des citoyens dans leur vie quotidienne avec l’administration.

Le Ministère de l’Économie, de l’Industrie et de l’Emploi, via le site Promouvoir et développer l’Alternance71 en ligne depuis le 15 janvier 2010, fait appel aux jeunes, chefs d’entreprise, enseignants, parents et responsables de recrutements pour donner leur avis, pour voter pour les meilleurs contributions et pour partager leurs expériences. Contrairement au premier site, il n’est pas nécessaire de s’inscrire, il suffit d’utiliser son profil Facebook, ce qui est intéressant compte tenu de la cible.

Sur le site Vie-Publique.fr, la section Débats publics72 permet de se faire une idée sur les grands sujets débattus à un moment donné puisque certaines administrations sollicitent les citoyens pour débattre autour d’une thématique comme « le droit à l’oubli numérique », « la politique agricole commune », etc.

Pour ce qui est du plan de relance de l’économie, le site73 du Ministre auprès du Premier ministre chargé de la mise en œuvre du plan de relance permet de repérer les 1000 projets de la relance et pour chaque projet, il donne le montant global du coût du projet sans aucun détail sur les appels d’offres, les marchés, les entrepreneurs, etc. ce qui fait piètre figure en comparaison avec le site Recovery.gov aux États-Unis.

Ce petit tour d’horizon sur les sites qui donnent la parole aux citoyens permet de constater que l’appel à l’opinion publique se fait sur des sujets qui ne concernent pas la politique de l’état, contrairement à ce qui se passe aux États-Unis. De plus, il est regrettable qu’aucune publicité ne soit faite autour de ces initiatives pour qu’elles rencontrent plus de succès.

Les initiatives des collectivités locales


Les collectivités locales ont déjà pris le devant en ce qui concerne la libération des données publiques. La communauté d’agglomération rennaise et Kéolis Rennes74 ont été les premiers, à le faire le 23 février 201075. Seules sont concernées les informations relatives à la disponibilité des vélos et des bornes ainsi que les modalités de paiement. À la rentrée 2010, les données sur le réseau de métro et de bus seront également libérées.

La deuxième initiative revient au bureau de « Brest Métropole Océane » qui a également voté le 12 mars 2010, la libération de ses données géographiques. Ce bureau est convaincu que « c’est en libérant les données publiques et les contenus produits avec de l’argent public que nous faciliterons l’émergence de nouveaux services, que nous permettrons aux habitants et associations de contribuer à enrichir et être acteur du vivre ensemble ».76

D’autres villes examinent la possibilité d’ouvrir leurs données comme Bordeaux, Brest, Montpellier, Nantes, mais aucune application concrète n’a encore abouti.

Les initiatives individuelles


Les initiatives individuelles ne sont pas encore très nombreuses en France ce qui nous permet de les recenser facilement. C’est le cas de :

Mon-Députe.fr : site, réalisé par Olivier de Solan, qui permet de consulter sur une même page l’ensemble des votes d’un député sur les textes importants et de connaître tous les votes exprimés par les différents députés lors d’un scrutin.

Nosdéputés.fr : Observatoire citoyen de l’activité parlementaire est un site créé à l’initiative du collectif RegardsCitoyens.org. Ce dernier a pour objectif de « proposer un accès simplifié au fonctionnement de nos institutions démocratiques ». Il recense des données relatives à l’activité des députés à partir du site de l’Assemblée nationale et du Journal officiel. Le traitement de ces données a permis de dresser une liste de 93 députés77 passibles de sanctions pour absentéisme répété lors des travaux en commission. Ces sanctions sont en conformité avec le nouveau règlement de l'Assemblée nationale. Cette publication a suscité un tollé auprès des députés. Ce site offre également aux citoyens la possibilité de donner leurs avis sur des dossiers majeurs débattus à l’Assemblée nationale. Le but est de « faciliter le contact entre les citoyens et les élus ».

Ces initiatives, rendues possibles grâce aux données publiques ouvertes et à l’apport des TIC, sont l’exemple type des contributions d’individus dans l’avancement du débat démocratique. En revanche, le site SeeClikFix78, présent également en France, ne rencontre pas le succès qu’il a outre-Atlantique.
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