Finances Rapport d’orientations budgétaires pour l’exercice 2015





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Finances - Rapport d’orientations budgétaires pour l’exercice 2015





Rapport,

L’élaboration du budget de la ville de Rennes s’effectue cette année dans un cadre particulier compte tenu de la création au 1er janvier 2015 de la Métropole de Rennes : en effet, adoptée en janvier 2014, la loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles (loi dite MAPTAM) a créé sur le territoire national onze métropoles, en dehors de Paris, Lyon et Marseille-Aix, dont celles de Brest et Rennes pour la Bretagne. Un des objectifs de la loi est de renforcer les grandes agglomérations françaises en ouvrant, sur des territoires cohérents et solides, de nouveaux champs de compétences.

Dans ce contexte, plusieurs compétences exercées jusqu’à présent à l’échelon communal vont l’être désormais, dès 2015, à l’échelon de notre intercommunalité : voirie, éclairage public, stationnement en ouvrages, défense incendie, services d’assainissement, des réseaux de chaleur. S’agissant de l’eau, la compétence est transférée à la Collectivité Eau du Bassin Rennais.
Elaboré dans un contexte économique fragile, le présent rapport s’attache donc à exposer les orientations budgétaires 2015 retenues qui intègrent les conséquences financières sur le budget du rééquilibrage des comptes publics mais aussi les changements engendrés par la création de la Métropole de Rennes. Afin d’établir des comparaisons avec l’année 2014, les données sont analysées, si besoin, à structure constante.

PARTIE 1 – LE CONTEXTE GENERAL DU DOB 2015

1 - Le contexte économique international et national



    1. L’évolution de l’économie


Les diverses économies continuent d’évoluer à des rythmes sensiblement différents : dans les pays avancés, les Etats-Unis et la Grande Bretagne semblent tirer un trait sur la crise financière mais l’activité reste généralement décevante dans la zone euro et au Japon. Au sein même de la zone euro, les divergences perdurent entre d’un côté des pays dans l’activité progresse un peu plus (Allemagne, Espagne) et de l’autre côté des pays dans l’activité peine à décoller (Italie, France). A l’opposé, dans les pays émergents et en développement, la baisse de la croissance potentielle, d’environ 1,5 point, constitue le facteur dominant avec le décrochage de la Russie lié à la crise ukrainienne.


Dans sa récente note de conjoncture, l’INSEE précise que la croissance 2015 de la France pourrait atteindre les +1% compte tenu de l’accélération de l’économie mondiale, l’acquis de croissance 2015 étant supérieur à +0,7% dès la mi-année.
Les déficits publics se sont réduits en termes absolus en 2013 par rapport à 2012, tant dans la zone euro que dans l’UE 28, mais la dette publique a augmenté dans les deux zones. Le ratio moyen de déficit public est ainsi passé de 3,6% à 2,9% (de 4,9% à 4,1% en France) et celui de dette publique de 89,0% à 90,9% (de 89,2% à 92,2% en France).


UE 28 : 28 pays de l’Union européenne
Comme le relève le FMI dans son rapport d’octobre 2014 sur les Perspectives de l’économie mondiale, des risques de dégradation sont présents :


  • risques géopolitiques (crise en Ukraine, troubles au Moyen Orient …) qui pourraient avoir des implications notamment sur le niveau ou la volatilité des prix de l’énergie

  • risque d’un arrêt de la reprise dans la zone euro, avec un affaiblissement accentué de la demande pouvant entrainer la bascule de la faible inflation (taux annuel de + 0,3% dans la zone euro en novembre 2014 et de + 0,5% en France) à la déflation.



Il convient effectivement de souligner ici le risque de déflation encourue par la zone euro : l’inflation sous-jacente française (hors prix alimentaires et énergétiques) est devenue négative en novembre (-0,2%) et la Grèce, l’Espagne et le Portugal connaissent déjà un recul de leurs prix à la consommation. Le mouvement de baisse de l’inflation s’est inscrit maintenant suffisamment dans la durée pour que les agents économiques anticipent la poursuite du mouvement : dans une telle situation, les ménages et les entreprises reportent leurs plans de consommation et d’investissement, le crédit se rétracte et le désendettement est rendu plus difficile. La dépréciation de l’euro et la baisse du prix du pétrole sont heureusement des éléments favorables.
Cette situation économique complexe s’accompagne d’un niveau de chômage important en Europe avec, en octobre 2014, un taux de 11,5% dans la zone euro (18,4 millions d’hommes et de femmes) et de 10,0% dans l’UE 28 (24,4 millions).
Parmi les Etats membres, les taux de chômage les plus faibles sont enregistrés en Allemagne (4,9%) et en Autriche (5,1%) et les plus élevés en Grèce (25,9%) et en Espagne (24,0%). La France se positionne en situation intermédiaire avec un taux de 10,5%. En comparaison, ce taux est de 5,8% aux Etats-Unis. Parmi les jeunes de moins de 25 ans, on enregistre malheureusement des taux bien supérieurs avec 23,5% dans la zone euro et 24,3% en France.

En toute fin d’année 2014, l’INSEE en France, a fait état d’un rebond de la croissance plus fort qu’attendu au 3ème trimestre 2014 (+0.3%) pouvant, s’il devait se poursuivre, annoncer une hausse de près de 1% du produit intérieur brut hexagonal en 2015. Néanmoins, de nombreuses incertitudes persistent sur la zone euro rendant difficiles, les projections de croissance pour 2015 et les années suivantes.



    1. La situation économique régionale et rennaise


Selon l’INSEE (Octant Références – Bilan économique 2013), l’année économique bretonne 2013 s’est soldée par un bilan mitigé avec un premier semestre qui avait détruit des emplois et un second au cours duquel la courbe du taux de chômage s’était inversée. Relativement épargnée lors de la crise de 2008-2009, la Bretagne a été plus touchée par les suppressions d’emplois en 2012 et 2013 que le niveau national. Ces difficultés n’ont épargné aucun secteur mais ceux de la construction, de l’automobile et de l’agro-alimentaire ont été particulièrement touchés. Pour 2014, les derniers indicateurs conjoncturels connus montrent une stabilité globale du chômage (hausse des offres d’emplois et parallèlement des demandes d’emplois) mais aussi toutefois une baisse des créations d’entreprises, une hausse des défaillances d’entreprises et une diminution des chantiers de logements neufs.
Sur le territoire de Rennes Métropole, selon la note d’information économique de l’Audiar (VIGIEco) de juillet 2014, l’emploi local résiste bien alors qu’il vient d’absorber le plan social de PSA. Le taux de chômage est repassé sous les 8% et, contrairement au reste de la Bretagne, l’effectif total d’emplois salariés privés continue de croître dans l‘aire urbaine. Le secteur de la construction se tient mieux qu’ailleurs, le commerce profite toujours du dynamisme démographique local et celui du numérique bénéficie du foisonnement d’initiatives porteuses d’avenir (LabFab, label French Tech …). La montée en puissance des grands chantiers de la Métropole (ligne b du métro, centre des congrès, ligne LGV …), le maintien d’un haut niveau d’investissement par la ville de Rennes seront aussi facteurs de dynamisme en particulier dans le secteur de la construction. La création de la Métropole, appelée à exercer de larges compétences est porteuse de perspectives importantes de développement sur le territoire. Enfin, les coopérations que la Métropole souhaite renforcer avec St Malo, Brest et le reste de la Bretagne, notamment dans l’économie de la mer, devraient conforter l’accès à de nouveaux horizons économiques.
Sur le plan de la construction de logements, on observe, à l’issue du 2ème trimestre 2014, sur l’ensemble de l’aire urbaine de Rennes, une note positive avec un bond des mises en chantier et des ventes de logements neufs, et ce après un premier trimestre morose. La ville centre continue de se caractériser par un marché plus dynamique qu’ailleurs : le délai d’écoulement des offres est de 20 mois à Rennes contre 25 mois ailleurs.






Source Audiar/Sidatel


2 - Le Projet de loi de finances 2015

2.1 La stratégie de redressement portée par le PLF 2015
L’ensemble des mesures annoncées en faveur de la croissance, de la compétitivité et de l’emploi au travers du CICE (Crédit d’Impôt, Compétitivité, Emploi voté en loi de finances rectificative 2012) et du Pacte de responsabilité et de solidarité de 2014 ainsi que la poursuite de la maîtrise de la dépense publique, sont au cœur du projet de loi de finances 2015.
La stratégie de redressement mise en œuvre vise la réduction du déficit structurel par des économies en dépenses afin de ramener le déficit public sous la barre des 3% en 2017 et de 1% en 2019, le soutien à l’emploi et à l’investissement mais aussi l’amélioration des conditions de vie des ménages. Pour les entreprises, les mesures concernent des allègements de cotisations et la suppression d’une première tranche de contribution sociale bénéficiant prioritairement aux PME ; pour les ménages à revenus modestes et moyens, cette amélioration sera effectuée au travers de la suppression de la 1ère tranche de l’impôt sur le revenu, mesure qui renforcera celle adoptée durant l’été 2014 de réductions d’impôt pour les plus modestes.
Le plan d’économies présenté en avril dernier, d’un montant total de 50 Md€, sera mis en application progressivement avec un premier effort de 21 Md€ en 2015 poursuivies en 2016 puis 2017 par 14,5 Md€ d’économies supplémentaires. Ce plan vient amplifier celles déjà réalisées en 2013 et 2014.Il permettra de limiter la croissance moyenne des dépenses publiques à 0,2% en volume sur la période 2015-2017 alors que l’augmentation spontanée de la dépense est d’environ 1,7%.
La loi de finances 2015 retient par ailleurs une inflation prévisionnelle 2015 de +0,9% et une croissance en volume de +1,0%.
Au total, la dépense publique devrait progresser moins rapidement que le produit intérieur brut (PIB), ramenant ainsi le poids des dépenses publiques dans le PIB à 54,5% en 2017.
Dans cette perspective, le poids de la dette publique dans le PIB diminuerait à partir de 2016 pour revenir en 2019 au niveau de 2013.














2.2 L’implication des collectivités locales dans le redressement : la baisse de leurs dotations de 2015 à 2017
Pour atteindre l’objectif de réduction de la dépense publique de l’Etat de 50 Md€, le programme d’économies s’appuie sur une répartition des efforts entre les différentes administrations dont les collectivités locales.
Dans ce dispositif, les dotations budgétaires versées par l’Etat aux collectivités territoriales baisseront en euros courants de 11 Md€ de 2015 à 2017, soit à un rythme régulier de 3,7 Md€ par an (cet effort s’ajoute à celui de 2014 à hauteur de 1,5 Md€).


En 2015, l’effort demandé sera réparti, comme en 2014, entre les différents types collectivités à hauteur de 12,3% pour les régions, 31,7% pour les départements et 56% pour le bloc communal (39,20% pour les communes et 16,8% pour les EPCI). Pour les communes, il se traduira par un prélèvement proportionnel à leurs recettes de fonctionnement : le taux de prélèvement total 2015 sera de 2,59% contre 0,75% en 2014, puis 4,45% en 2016 et 6,32% en 2017. Sur ces bases, les communes prendront en charge, en 2017, 7,1 Md€ sur les 12,5 Md€ (1,5 Md€ de 2014 + 11,0 Md€ de 2015 à 2017).
Le PLF 2015 intègre donc ces éléments par une baisse des Concours de l’Etat aux collectivités locales de 51,1 Md€ en 2014 à 47,4 Md€ en 2015.


(source RCF selon PLF 2015 octobre 2014 – tableau à structure constante hors intégration du FCTVA)
Ainsi la Dotation globale de fonctionnement (DGF) diminuerait en 2015 de 3,5 Md€ (-8,7%) et les Dotations d’ajustement (DAJ) de 0,3 Md€ (-33,7%) ; la baisse de la DGF sera mise en œuvre par par le prélèvement évoqué précédemment.
Au sein de la DGF, la Dotation de solidarité urbaine (DSU) évoluerait comme l’inflation prévisionnelle pour les villes comme Rennes qui sont situées dans la première moitié des éligibles.
Pour Rennes, cette réduction des concours de l’Etat va se traduire concrètement par :


  • une baisse des dotations perçue (DGF+DAJ) de 5,7 M€ entre 2014 et 2015




  • à horizon 2017, une diminution des dotations perçues de 19,6 M€ par rapport à 2013.







A horizon 2017, cette baisse de près de 20 M€ représente pour la ville de Rennes, une diminution de - 30% de ses dotations de l’Etat et de - 6% de l’ensemble de ses recettes de fonctionnement, équivalente en masse à

14% de son produit fiscal 3 taxes.




Il convient d’indiquer qu’une réforme d’ensemble de la DGF est annoncée pour l’année 2016.

2.3 Les autres mesures prévues par le PLF 2015

En complément des mesures déjà votées dans les textes financiers de l’été 2014 qui permettent, avec le CICE, des baisses de fiscalité, le volet fiscal du PLF poursuit trois objectifs principaux.



  • le soutien du pouvoir d’achat des ménages par la poursuite des mesures en faveur des revenus modestes ou moyens : réforme du bas du barème de l’impôt sur le revenu qui passe notamment par la suppression de la première tranche. Au total, ce sont 9 millions de contribuables qui bénéficieront des mesures d’allégement initiées en 2014 et poursuivies en 2015 et plus de 6 millions dont l’impôt baissera en 2015 par rapport à 2014.




  • le soutien de la construction, des travaux publics et du logement au travers d’actions de mobilisation du foncier pour pouvoir construire : abattement temporaire et supplémentaire sur les plus-values, exonérations temporaires sur les donations de terrains à bâtir, application du taux réduit de 5,5% de TVA sur les opérations d’accession sociale à la propriété dans les 1 300 nouveaux quartiers prioritaires ; dispositif « Pinel » pour orienter les investisseurs vers le logement intermédiaire, prolongement du prêt à taux zéro et son ouverture à l’ancien en milieu rural pour les primo-accédants, exonérations sur les donations de logements neufs, dans la limite de 100 000 € pour les transmissions en ligne directe et selon un montant dégressif pour les autres donations.




  • la mise en œuvre de la transition énergétique et de la croissance verte : création d’un crédit d’impôt qui simplifie et élargit l’actuel crédit en faveur du développement durable, exonérations temporaires de foncier bâti et de cotisation foncière des entreprises dans certains secteurs d’énergie renouvelable.


Par ailleurs, le PLF prévoit diverses mesures qui impacteront directement le budget de la ville :


  • la suppression de l’impôt sur les spectacles à compter du 1er janvier 2015 (en contrepartie, la billetterie sera imposée au taux réduit de 5,5%). Pour les collectivités qui la percevaient, il est prévu une compensation fiscale égale au produit encaissé 2013. La ville de Rennes est concernée et se verra donc attribuer une compensation de 0,379 M€ égale à l’impôt 2013.




  • la confirmation de la montée en puissance de l’enveloppe nationale du Fonds de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC) : celui-ci progressera donc de +36% en 2015 par rapport à 2014, conformément à ce qui était prévu lors lors de sa création en 2012. Si le territoire de Rennes Métropole reste toujours éligible, cette mesure bénéficiera à due concurrence à la ville de Rennes (pour rappel, la ville de Rennes a touché en 2014 un FPIC de 1,8 M€).




  • la création d’une dotation de garantie des reversements des fonds départementaux de taxe professionnelle




  • la revalorisation forfaitaire des bases d’imposition est fixée à +0,9%, soit le niveau de l’inflation prévisionnelle 2015. Elle se cumulera avec la croissance physique des bases pour la détermination du produit fiscal.


3 – L’environnement économique et financier des collectivités locales

3.1 La situation financière des collectivités territoriales
En 2014, l’épargne brute de l’ensemble des collectivités locales (excédent des recettes sur les dépenses de fonctionnement) devrait de nouveau diminuer en raison de la progression limitée de leurs recettes fiscales et des effets de la première baisse des dotations de l’Etat (-1,5 Md€) et ce, même si la maitrise des dépenses de gestion se poursuit. De ce fait, l’investissement devrait afficher un repli. L’encours de la dette progresserait modérément suite à un dégonflement de leur trésorerie.
Cette situation est cependant très variable suivant la nature de collectivités : baisse de l’épargne brute et des investissements pour les communes et les régions, légère progression de l’épargne brute grâce à de nouvelles recettes fiscales (transferts de frais de gestion de l’Etat, hausse du taux plafond des droits de mutation) et baisse des dépenses d’investissement pour les départements, hausse de l’épargne brute et légère baisse des investissements pour les groupements à fiscalité propre.
L’examen de l’exercice 2014 soulève ainsi de nombreuses interrogations pour les prochaines années dans la mesure où la baisse des dotations va s’accentuer sensiblement et où la progression des recettes fiscales ne pourra être dynamique compte tenu de la conjoncture économique et d’un recours probablement limité au levier fiscal.


3.2 Le financement des collectivités
L’année 2014 s’est caractérisée par la poursuite de la baisse des taux d’intérêt vers les niveaux historiquement les plus bas. Afin de réduire encore le coût du crédit pour relancer l’investissement, la Banque Centrale Européenne s’est en effet engagée dans un cycle de baisse de ses taux directeurs : de 0,25% en début d’année, celui-ci est passé à 0,15% en juin et à 0,05% en septembre 2014.Le plancher des taux semble donc atteint pour une période de temps qui pourrait aller, dans le contexte actuel, jusqu’à fin 2016 voire plus garantissant ainsi un environnement de coût de financement très bas en zone euro. A titre indicatif, le 14 décembre 2014, l’EONIA affichait même une valeur négative avec -0,021% et l’EURIBOR 3 mois n’était que de 0,082%.
Parallèlement les marges bancaires ont continué de se réduire pour atteindre en moyenne fin 2014 les 110 points de base (100 voire un peu moins pour les meilleures offres). Du fait de la concurrence entre les établissements bancaires, les standards de l’offre se sont enfin assouplis : durée de prêts pouvant aller vers 20 ans ou plus ponctuellement, offres multi-index, pour les indexations variables suppression des indemnités de remboursement anticipé ou application réduite …







Sauf exception, l’offre bancaire ne s’est pas contractée tant du point de vue des banques, que de la CDC ou de la BEI. Pour sa part, l’Agence France Locale, à laquelle près d’une centaine de collectivités ont dès à présent adhéré, devrait réaliser ses premières émissions sur le marché obligataire en 2015. Par ailleurs, le mouvement enclenché dans les grandes collectivités (régions, départements, groupements, grandes villes) vers le marché obligataire s’est maintenu en 2014 avec un niveau d’emprunts estimés à 2 Md€.
Comme en 2013, la ville de Rennes s’est inscrite dans cette dynamique qui permet l’accès à des financements à taux plus performants que ceux des marchés classiques : elle a ainsi émis un total de 35 M€ d’emprunts contre 20 M€ en 2013 avec des marges de 46 à 75 points de base selon les durées, soit des niveaux nettement inférieurs à ceux des meilleures offres bancaires (100 points de base comme indiqué ci-dessus) : au final, les taux fixes obtenus vont de 1,35% sur 9 ans in fine à 2,081% sur 16 ans in fine et le gain cumulé d’intérêts financiers sur la durée de vie des prêts se chiffre à 1,050 M€ par rapport au financement bancaire classique.


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