Que sont les Finances Publiques ?





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FINANCES PUBLIQUES

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Pr. : Messaoud SAOUDI


LES FINANCES PUBLIQUES

Introduction :

Que sont les Finances Publiques ?
Les Finances Publiques sont la discipline du droit qui concerne tout simplement tout ce qui touche au financement de l’Etat.
Plus particulièrement, il s’agit de l’étude ou de la science s’intéressant aux activités financières des collectivités ou organismes publics.
Cette étude porte également sur les modalités d’utilisation des fonds publics par l’ensemble des collectivités publiques.
Ces fonds publics sont tout simplement l’argent public autrement dit l’argent des contribuables.
Cet argent est le fruit des prélèvements obligatoires perçus sous diverses formes telles la T.V.A, les Taxes Foncières, l’Impôt sur les Revenus…
Les personnes ou collectivités publiques ne sont autre que l’Etat, les Collectivités Territoriales, les Etablissements Publics, la Communauté Européenne, la Sécurité Sociale…
Tous ces organismes sont financés majoritairement par cet argent public.
Le cours visera essentiellement l’étude du budget de l’Etat, c’est à dire l’étude du Droit Budgétaire, du fonctionnement, de l’exécution et des modalités d’exécution du budget de l’Etat.
Le Budget de l’Etat :
Le Budget de l’Etat est un instrument mis au service de l’équilibre et du développement de l’économie nationale.
Il y a donc un lien étroit entre Budget de l’Etat et Economie Nationale.
Les autres organismes auxquels il faudra s’intéresser et qui participent à cet équilibre sont les Collectivités Territoriales, les Etablissements Publics…

Les Finances Publiques sont régit par un cadre juridique très important pour 3 raisons essentielles qui sont :
 Assurer au parlement un pouvoir de contrôle sur les actions du Gouvernement. A travers les parlementaires qui les représentent, les contribuables contrôlent donc l’action du Gouvernement.
 Assurer une protection de l’argent public. Il s’agit de le sécuriser en s’assurant de sa bonne utilisation dans le cadre de l’intérêt général et non de celui de l’intérêt du Gouvernement ou d’intérêts particuliers.
 Garantir les droits des contribuables devant l’Administration Fiscale.

Le Droit Budgétaire est issu de certaines sources qui peuvent être écrites ou non écrites.
Les sources écrites :
1 – La Constitution :
Préambule, déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen, les articles 14 et 15 du texte constitutionnel.
L’article 34 dispose de la fixation de l’impôt par la Loi, c’est à dire par le législateur.

Les lois de finance déterminent les charges et ressources de l’Etat.
L’article 39 détermine les projets de Lois de Finances qui sont du seul ressort du Gouvernement.
L’article 47.

Les lois organiques complètent et mettent en œuvre les additifs à la Constitution.
L’article 34 précise : « Une Loi Organique viendra préciser la mise en œuvre de la loi de finance ».
Cf. : Loi Organique du 02 Janvier 1959 sur le fondement de l’article 92 de la Constitution aujourd’hui abrogé.
Depuis 2001, cette loi organique a été abrogée par une autre loi organique, la Loi Organique du 1er Août 2001 relative aux Lois de Finances plus connue sous LOLF (Loi Organique sur les Lois de Finances). La LOLF modifie en profondeur l’ensemble des règles relatives aux Finances Publiques en visant à passer d’un budget de moyens à un budget de résultats. On retrouve ici le concept de performance type aux sociétés et entreprises privées.

2 – La Loi :
La Loi au travers des Lois de Finances est en grande partie source du Droit Budgétaire.

3 – Le Règlement :
Le Règlement représente l’ensemble des actes et décisions prises par le Gouvernement. Ces actes posent les modalités de mise en œuvre de l’exécution du budget.

Cf. : Décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique
Ces 3 sources écrites ci-dessus décrites représentent des sources de Droit Interne.
Mais il existe également, comme sources écrites, des sources issues de Droit Externe tels des traités de l’Union Européenne :
Depuis le Traité de Maastricht, les budgets des pays membres sont partiellement sous contrôle communautaire.
Cela sous-entend que chaque Etat est responsable de ses finances locales et de ses finances sociales : la sécurité sociale, les collectivités territoriales…
L’Union Européenne exerce donc un contrôle sur les budgets des pays membres car ils ont un impact sur la politique monétaire communautaire confiée à la BCE, la Banque Centrale Européenne.

Les sources non-écrites :
La Jurisprudence du Conseil Constitutionnel :
Le Conseil Constitutionnel émet des avis et prend des décisions, outre les autres domaines sur lesquels il se prononce, également sur l’équilibre budgétaire. Il interprète ainsi tout ce qui attrait aux textes de politique budgétaire.
La Jurisprudence des organismes financiers publics :
Par organismes financiers, on peut citer par exemple la Cour des Comptes dont le rôle est d’émettre des avis, prendre des décisions et juger les comptes des comptables publics. Elle assiste également le Parlement dans ses missions de contrôle du Gouvernement.
Comme autres organismes financiers ou juridictions financières, on peut également citer les ordonnateurs des établissements publics, des collectivités publiques ou encore la Cour Budgétaire et Financière.

Pour conclure, on peut dire que le Droit Budgétaire est sous l’influence de la pensée économique dominante.

1 – Le Budget de l’Etat : un outil de politique économique.
L’Etat comme tout particulier, c’est à dire tout agent économique, élabore un budget qui vise à équilibrer ses recettes et ses dépenses.
L’Etat, qui est une personne morale de Droit Public, dispose cependant d’un statut particulier. Il dispose ainsi également d’un budget particulier.
Pendant longtemps, l’idée dominante fut que le budget de l’Etat ne devait pas influencer les différents acteurs économiques.
Aujourd’hui, l’intervention des Finances Publiques réside en un bon dosage entre politique budgétaire et politique monétaire.
Depuis la première guerre mondiale, le budget de l’Etat a des implications sur l’ensemble des acteurs économiques.
Par sa politique budgétaire, au travers par exemple de subventions ou autres, l’Etat influence le comportement des différents acteurs économiques : épargne, consommation…
Cette politique reflète un choix de société.
Par exemple, elle peut être redistributrice et ainsi viser à la justice sociale, ou encore recourir à la dépense publique pour stimuler la croissance (politique de type keynésienne).
Durant la période dite de l’Etat-Gendarme, la politique ne visait uniquement qu’aux fonctions régaliennes.
Seulement depuis la première guerre mondiale, l’Etat-Gendarme a muté en Etat-Providence visant à des fonctions de relance de la croissance et pratiquant une politique de redistribution des richesses, et ce dans un but de reconstruction du pays d’après guerre.
Sous la période de cet Etat-Gendarme, on parlait d’un budget visant à l’équilibre impliqué par les fonctions régaliennes de l’Etat.
Depuis la venue de l’Etat-Providence, on parle désormais de lois de finances car l’Etat s’est peu à peu plus impliqué socialement et est devenu interventionniste c’est à dire qu’il vise ainsi plus à un équilibre d’intérêt plus général.
La théorie de Richard Musgrav, dans son ouvrage « Théorie des Finances Publiques », paru en 1959, décrit différentes fonctions :
Une fonction allocation : elle vise à la satisfaction de besoins collectifs au moyen de la dépense publique.
Une fonction redistribution : elle vise à la répartition des revenus et la distribution des fruits de la croissance par le moyen de la fiscalité et des transferts sociaux.
Une fonction stabilisation : elle vise à agir sur la conjoncture en jouant sur la demande des ménages, le marché de l’emploi et voire même la croissance en elle-même à plus long terme, par la mise en place d’une politique industrielle.
Tout gouvernement définie sa politique et sa stratégie budgétaire en répartissant les moyens financiers entre ces trois fonctions, en insistant toutefois plus ou moins sur une des trois fonctions selon sa sensibilité politique et le contexte économique.
Le budget de l’Etat est donc bien un outil de politique économique.
La réforme actuelle de l’Etat vise à le doter d’un budget de résultat au travers de la LOLF.

2 – Le Budget de l’Etat : un symbole de l’incarnation du pouvoir politique.
Le souci majeur de tout pouvoir est de disposer de finances soit pour nourrir ses ambitions de conquêtes militaires, soit pour renforcer son système de Gouvernement au moyen d’un appareil administratif efficace et performant de perception des taxes et impôts, afin de répondre à ses besoins de fonctionnement.
Jean Bodin, juriste du 16ème siècle, est l’auteur du fameux adage : « L’argent est le nerf de la guerre ».
Le pouvoir parlementaire, représentant et défendant les intérêts des contribuables, va se constituer comme une opposition au pouvoir royal.
La naissance d’un réel Droit Budgétaire est donc concomitante à la naissance du régime parlementaire.
La Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen, en ses articles 14 et 15, reflète une véritable victoire du pouvoir parlementaire sur le pouvoir royal en posant le principe du consentement à l’impôt.
La Restauration et la Monarchie de Juillet sont des régimes fondateurs des bases du Droit Budgétaire, en posant notamment les principes budgétaires d’unité et d’universalité.
Ces principes vont permettre au Parlement de pouvoir exercer un contrôle sur le Gouvernement lors de l’exécution du budget.
Ils vont également poser les règles relatives à l’exécution du budget de l’Etat.
Cet effort de transparence financière se poursuit au 19ème siècle grâce à l’instauration d’institutions financières et juridictionnelles telles que la Banque de France, la Cour des Comptes ou encore la Caisse des Dépôts et Consignations.
De même, il faut retenir que le budget est avant tout un acte politique. Il est la traduction d’un programme politique. C’est l’expression même du pouvoir.
A l’origine, le budget de l’Etat est la manifestation d’un pouvoir politique central fort.
Aujourd’hui, il est le symbole même de la démocratie représentative.
On est passé de l’expression de la volonté du Roi à celle du peuple grâce à l’affirmation du Parlement, organe représentatif de l’intérêt des contribuables, notamment lors de la réunion des Etats Généraux de 1789.
Cette montée en puissance parlementaire se traduira par la naissance de ce droit particulier qu’est le droit budgétaire.
Ce droit particulier va revêtir deux aspects : l’un constitutionnel quant à son élaboration, l’autre administratif quant à son exécution.

3 – Le Budget de l’Etat : un instrument de réforme de l’Etat.
Pour la théorie économique classique, l’activité budgétaire de l’Etat doit être du seul ressort des fonctions régaliennes.

Il se doit d’être neutre envers tous les différents acteurs économiques et doit surtout être effectué en équilibre.
Conséquence :

Les impôts ne doivent financer que les activités régaliennes. C’est une sorte de limitation de la pression fiscale.
La politique fiscale de l’Etat ne doit pas viser à un objectif de redistribution, à un objectif de lutte contre les inégalités sociales.
La question qui se pose alors est de savoir si cette théorie va durer dans le temps.
La crise de 1929 avait affaibli cette vision libérale classique.
Ainsi l’Etat va devoir intervenir sur le plan social afin de relancer la croissance et va donc prendre en charge les difficultés des citoyens pour la période d’après guerre.
La théorie keynésienne émerge alors et appelle un interventionnisme budgétaire de l’Etat au moyen de la dépense publique et de la nationalisation de certaines entreprises.
Toute cette vision d’Etat interventionniste va être formalisée dans la Constitution de 1946.
Va suivre une période faste, la période dite « des Trente Glorieuses », de 1949 à 1975.

Durant cette période, le budget de l’Etat est un instrument d’action sur les contraintes. L’Etat va intervenir pour limiter ces contraintes.

Ordonnance du 2 octobre 1959 : Loi Organique relative aux Lois de Finances qui encadre l’exécution du budget de l’Etat.

Cette ordonnance intervient face au contexte.

Cette période est marquée par une absence de rareté des ressources publiques, donc des recettes.

La croissance économique étant forte, les ressources de l’Etat le sont aussi.

Cette ordonnance est un acte d’initiative gouvernementale et elle accorde peu de pouvoir au Parlement, par opposition à la LOLF actuelle.

Résultat, l’Etat ne se souciait pas des résultats de sa politique publique.
Au début des années 70 (de 1973 à 1979), des chocs pétroliers entrainent une crise économique sans précédant, entrainant également une augmentation du taux de chômage.
Cette période est marquée par la rareté des ressources publiques qui sont difficiles à prélever du fait du contexte de la crise.
Conséquence, on constate une hausse des dépenses publiques afin de faire face aux difficultés sociales et à l’augmentation du taux de chômage.
La dette publique augmente. C’est ce que l’on appelle « L’effet ciseaux ».
On constate aussi une différence entre les dépenses et les recettes de l’Etat, plus connu sous le terme de « Déficit Public ».
A partir de cette période, l’Etat va devoir rechercher de nouvelles ressources. Il est obligé d’emprunter, mais cependant ces ressources ne sont que provisoires. De plus, cet emprunt, comme pour les particuliers, va engendrer des intérêts à rembourser.

Si bien qu’en France, depuis les années 80, aucun budget n’a été voté à l’équilibre ; il a toujours été voté par rapport au déficit.
Autrement dit, d’un instrument d’action sur les contraintes, le budget de l’Etat de vient un instrument sous contraintes, la marge de manœuvre de l’Etat étant de plus en plus limitée.
L’Ordonnance de 59 devient alors un texte inadapté à ce nouveau contexte.
Après 36 tentatives de réformes ou propositions, elle a été abrogée puis remplacée par la Loi Organique n° 2001-692 du 1er août 2001, relative aux Lois de Finances, plus connue comme LOLF, modifiée en 2005.
La LOLF vise à passer d’une logique de moyens à une logique de résultat.

L’idée, désormais, est qu’un bon budget est celui qui permet d’atteindre les objectifs visés et ce à moindre coup.

Il faut retenir que ce texte est d’initiative Parlementaire cette foi-ci. Elle est issue d’une proposition de loi.

Ainsi, le rôle du Parlement se voit réaffirmé et renforcé.
Ce texte dépassant les clivages politiques, résultat d’un véritable consensus, la LOLF a de grande chances de durer dans le temps et donc d’augmenter ses chances de réussite.

Une Logique de Gestion :
La LOLF institue un nouveau cadre de gestion publique, plus orienté vers les résultats et l’efficacité.
Une Logique Politique :
Elle vise également à accroitre le pouvoir du Parlement en matière d’information et de transparence financière. Son but est politique. Elle va permettre au Parlement d’exercer un réel contrôle sur la politique mise en œuvre par le Gouvernement.

Elle s’inscrit dans un mouvement plus large fondé sur la performance et plus connu sous le terme de New Public Management.

En France, cette réforme de gestion publique va emprunter la forme d’une réforme de son budget et de sa comptabilité publique.

Le souci des contribuables devient plus un résultat des politiques publiques que les moyens qui sont mis en œuvre.


Le taux des prélèvements obligatoires, impôts et prestations sociales, semble avoir atteint un niveau critique dans un environnement économique marqué par un faible taux de croissance et un taux de chômage structurel.
Les ressources publiques, pour l’essentiel, proviennent à 90 % des recettes de la fiscalité. Elles sont très sensibles à la situation économique nationale.
Ce contexte économique et financier général impulse en France de nouvelles règles et pratiques budgétaires qui s’expriment sur une logique du « dépenser mieux pour dépenser moins ».
Ces logiques de performance sont au cœur de la réforme budgétaire.

Elle introduit une notion de productivité des services publics de l’Etat, situation comparable et similaire aux entreprises privées.
De ce concept de performance, deux idées sont à retenir :

 L’Efficacité, qui permet d’atteindre les objectifs visés.

 L’Efficience, qui a pour finalité d’atteindre les objectifs mais à moindre coût.
Ce concept de performance induit également un changement profond dans la culture administrative et institutionnelle française.
Cette LOLF ne concerne que le budget de l’Etat et vise à introduire de nouvelles règles visant à responsabiliser les gestionnaires publics et à développer une culture et un contrôle de gestion des services e l’Etat, tout en renforçant le Pouvoir Parlementaire.
De même, ce nouveau texte annonce une importante réforme de l’Etat qui va passer avant par la réforme de son budget, de sa gestion financière.
En France, ce concept de performance en matière budgétaire a pour but et intérêt d’éclairer les choix publics, de clarifier le processus de décisions. Le but est de connaître avec plus de transparence ce que fait l’Etat et comment il le fait : mieux connaître le nombre de fonctionnaires, le décompte exact de son patrimoine…
La Loi d’Organisation des Lois de Finances va également contribuer à une nouvelle présentation du budget de l’Etat, c’est à dire que les crédits de l’Etats vont prendre la forme de missions, programmes et actions. C’est le programme appelé MPA. Plus exactement, une mission est un regroupement de crédits dévolu à un programme. Au sein de missions il y a des programmes et au sein d’un programme il y a des actions.
Ce format MPA va permettre à l’Etat de fixer des objectifs et mettre en place des critères de performance afin de mesurer plus justement l’efficacité de ses actions.
La LOLF comprend 2 volets essentiels :
 Un volet budgétaire concernant les deux acteurs principaux que sont le Gouvernement et le Parlement.

 Un volet Comptabilité Publique, qui concerne les règles d’exécution de la politique budgétaire impliquant l’administration et surtout l’administration des finances.
Ensuite, d’autres acteurs vont intervenir pour le contrôle et la vérification des résultats comme le Parlement, qui exerce un réel contrôle de la politique du Gouvernement, ou encore et surtout la Cour des Comptes.
En finalité, ce nouveau texte fondamental qu’est la LOLF sert à l’élaboration, à l’exécution et au contrôle du Budget de l’Etat.


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