Résumé Les pratiques de projet dans le champ urbain connaissent de profondes mutations depuis plusieurs années. En effet, un double phénomène traverse les projets urbains : d’une part,





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Pratiques de négociation dans les projets urbains

ou la « fabrique » de décisions concertées en vue de réduire le risque d’inacceptabilité sociale
Marlène Thomassian, Doctorante

Université de Nice-Sophia Antipolis, Laboratoire GREDEG (Groupe de Recherche en Droit, Economie et Gestion), CNRS, UMR 6227

marlene.thomassian@free.fr
Résumé

Les pratiques de projet dans le champ urbain connaissent de profondes mutations depuis plusieurs années. En effet, un double phénomène traverse les projets urbains : d’une part, un changement des conditions de l’action collective et d’autre part, l’extension et la laïcisation de la négociation. Cette communication, structurée en deux parties, s’inscrit au carrefour de ces problématiques dans la mesure où elle porte sur les pratiques de négociation dans les projets urbains pour mieux comprendre la construction de décisions concertées. La première partie consiste à définir les concepts de projet urbain, de négociation, de concertation et de risques. Nous verrons notamment que la notion de projet urbain entend incarner un nouveau modèle d’action fondé sur une logique de co-production. Nous traiterons également des formes et des processus de négociation présents dans les projets urbain. Quant aux risques pesant sur les projets urbains, après les avoir catégorisés, notre intérêt se focalisera sur le risque d’inacceptabilité sociale. Nous verrons comment ce type de risque est en lien étroit avec la question de la participation du public dans le cadre des démarches de concertation. Nous tenterons ainsi de clarifier la notion de concertation et surtout d’évaluer, à partir d’un cadre conceptuel, le degré de participation de la société civile à l’élaboration des projets urbains dans la mesure où celui-ci peut rétroagir sur le risque d’inacceptabilité sociale. La deuxième partie présente une étude de cas dont l’objectif est de mettre en lumière le caractère plus ou moins négocié et concerté du processus décisionnel et son impact sur le risque d’inacceptabilité sociale. Plus spécifiquement, nous la bornons à l’étude des négociations en phase de conception des projets de tramway se déroulant dans le cadre de la mise en œuvre d’une démarche de concertation avec les citoyens. Après avoir présenté le contexte de la recherche et le dispositif de concertation qui nous préoccupe ici, nous verrons comment sa mise en œuvre contribue non seulement à identifier les incertitudes (ou risques) mais surtout à les lever pour tendre vers une meilleure acceptabilité sociale du projet. Pour ce faire, notre intérêt portera d’une part, sur la mutation des rôles dévolus à chaque partie prenante et d’autre part, sur l’évaluation, à partir d’une grille, des décisions prises au sein de ce dispositif de concertation.
Mots clés : projet urbain, conception, négociation, concertation, risque, inacceptabilité sociale.
Abstract

Project practices in the urban field have known deep changes since several years. Indeed, a double phenomenon crosses urban projects: On the one hand, a change in collective action conditions and on the other, extension and laicization of negotiation. This communication, structured in two parts, is registered in these problems’ crossroads insofar as it concerns negotiation practices in the urban projects for better understanding the construction of consulted decisions. The first part consists in defining the concepts of urban project, negotiation, consultation and risks. We will see in particular that urban project concept intends to incarnate a new model of action based on coproduction logic. We will also treat of negotiation forms and processes present in urban projects. As for the risks weighing on urban projects, after categorizing them, our interest will focus on social unacceptability risks. We will see that this type of risk is in direct connection with the public’s participation question during consultation steps. Thus, we will try to clarify the consultation concept and especially evaluate, through a conceptual framework, civil society’s participation degree in urban projects development insofar as this one can retroact on social unacceptability risk. The second part presents a case study whose objective is to clarify the more or less negotiated and concerted character of decision-making process and its impact on social unacceptability risk. More specifically, we will limit it to the study of negotiations in the design phase of tram projects held in the framework of consultation with the citizens. After having presented the research context and the consultation scheme that concern us here, we will see how its implementation contributes to identify uncertainties (or risks) and above all to get rid of them for tending to a better social acceptability of the project. For this purpose, we will examine on the one hand, the mutation of the actors roles and on the other, the evaluation, through a grid, of the decisions taken within this consultation device.
Key words: urban project, design, negotiation, consultation, risk, social unacceptability.

INTRODUCTION

Les pratiques de projet, que ce soit dans le champ industriel ou urbain, connaissent depuis plusieurs années de profondes mutations : nouveaux enjeux, nouveaux processus, nouveaux acteurs, nouvelles démarches, nouveaux outils (Prost, 2005). D’une manière générale, le champ urbain n’échappe pas à un double phénomène qui traverse nos sociétés contemporaines. Tout d’abord, la mutation des conditions de l’action collective matérialisée par différents symptômes comme la crise des cadres traditionnels de l’action, l’affaiblissement des mécanismes classiques de régulation ou bien encore le renforcement des besoins de coopération et de coordination (Friedberg, 1997). Egalement, l’extension et la laïcisation des processus de négociation (Thuderoz, 2003, 2004) fortement perceptibles dans le champ urbain aussi bien au niveau de la planification des projets du fait de la décentralisation (Gaudin, Novarina, 1997 ; Novarina, 2003) que dans leur mise en œuvre. A ce titre, Söderström (2000), à la suite de Healey (1996), fait état d’un tournant communicationnel qui ne se limiterait pas à la phase de planification mais se propagerait dans les différentes étapes du projet urbain dans la mesure où il impliquerait une redéfinition du processus de conception, des savoirs à mobiliser et de la distribution des rôles des acteurs. Ainsi, de nombreux questionnements liés à l’évolution des rôles et des relations entre deux acteurs-clés que sont le maître d’ouvrage et le maître d’œuvre, aux nouvelles modalités d’organisation du travail de conception, ou bien encore à l’élargissement de l’espace de conception à de nouveaux acteurs telle que la société civile, constituent les préoccupations actuelles du monde académique (Evette, 2005) et des praticiens.

Cette communication, structurée en deux parties, s’inscrit au carrefour de ces problématiques dans la mesure où elle porte sur l’étude des pratiques de négociation dans les projets urbains afin de mieux comprendre la construction de décisions concertées et l’impact de ces dernières sur le risque d’inacceptabilité sociale.

La première partie, qui vise à définir les différents concepts que nous mobilisons, s’articule en quatre points. Nous aborderons dans un premier point, la notion non stabilisée de projet urbain (1.1.) qui non seulement apparaît comme une réponse possible à la mutation des enjeux et des conditions de l’intervention et de la production urbaine (rejet de l’urbanisme fonctionnaliste, remise en cause du plan centralisé et rupture des cadres traditionnels de l’action publique) mais qui incarnerait également un nouveau modèle d’action fondé sur une logique de co-production. Nous verrons que si ce modèle de co-production entend incarner l’idée que le projet urbain est le fruit d’une écriture collective témoignant ainsi du passage du modèle hiérarchique de conception à un modèle négocié (Callon, 1997 ; Godier et Tapie, 1997 ; Novarina, 2000), il reste néanmoins une boite noire dans le sens où de nombreuses zones d’ombre demeurent. D’un point de vue plus pragmatique, ce modèle ne renseigne pas sur la manière dont tous les acteurs – traditionnels et nouveaux – procèdent concrètement pour résoudre leurs divergences d’intérêts et parvenir à des accords. Cette question, qui renvoie directement aux processus de négociation, fait l’objet du second point (1.2.). Si, comme le souligne Hatchuel (1996), il y a indiscutablement de la négociation dans la conception collective, quelles formes et quels rôles doit revêtir cette activité quand le processus de conception consiste à intégrer la demande sociale passant ainsi d’une conception technocentrée à une conception anthropocentrée (Darses, 2004). Pour tenter d’apporter un éclairage, nous recourrons à la catégorisation des formes de négociation dans les projets urbains proposée par Mermet (2000) qui offre une grille de lecture opératoire pour comprendre la place dévolue à l’activité de négociation (1.2.1). Quant à l’étude des processus de négociation à l’œuvre dans la phase de conception participative des projets urbains, force est de constater leur quasi absence dans la littérature. En effet, les contributions ont trait davantage à l’étude de dispositifs organisationnels comme lieux permettant les négociations ou bien encore aux rôles des objets en tant que supports matériels des négociations (1.2.2.). De plus, les rares travaux ont tendance à considérer la négociation dans une acception réductrice (intégrative versus distributive) et à privilégier la dimension coopérative.

Le troisième point, quant à lui, porte sur les risques qui pèsent sur les projets urbains (1.3.). Nous recourons à la taxinomie de Dupont (2003) pour les classer tout en focalisant plus spécifiquement notre attention sur le risque, tant redouté par les élus, de l’inacceptabilité sociale. Pour faire la transition entre le risque d’inacceptabilité sociale et la notion de concertation, qui fait l’objet du dernier point (1.4.), précisons que ce risque semble être fortement corrélé avec le mode et le degré de participation de la société civile lors des démarches de concertation (que celles-ci soient formelles et obligatoires, comme les procédures légales de concertation, ou au contraire informelles et volontaires). En effet, si le projet urbain va de pair avec le débat public car il apparaît inconcevable sans concertation avec la société civile (Avitabile, 2004), toutefois le succès de l’emploi de la notion de concertation n’est pas sans masquer une pluralité d’acceptions renvoyant à différents niveaux de participation du public dans les projets urbains. Pour Mermet (2000), la concertation peut être appréhendée comme un processus de préparation partiellement négociée d’une décision qui in fine sera prise par une autorité administrative ou politique. Afin de clarifier la polysémie de la notion de concertation, nous présentons un cadre conceptuel élaboré lors d’une précédente recherche visant à apprécier le degré d’implication de la société civile dans l’élaboration des projets urbains.

La deuxième partie, qui comprend trois points, présente une étude de cas dont l’objectif est de mettre en lumière le caractère plus ou moins négocié et concerté du processus décisionnel dans les projets urbains et son impact sur le risque d’inacceptabilité sociale. Plus spécifiquement, nous la bornons à l’étude des négociations en phase de conception des projets de tramway se déroulant dans le cadre de la mise en œuvre d’une démarche de concertation avec les citoyens. Après avoir présenté le contexte de la recherche, nous présenterons deux cas (2.1.). Le premier cas tente d’illustrer le lien entre une concertation à orientation monologique (dans laquelle s’insère une « pseudo-négociation) et l’accroissement du risque d’inacceptabilité sociale. Quant au deuxième, il montre comment un dispositif singulier de concertation (le « groupe de travail ») permet un processus de décision conjointe entre les professionnels de l’urbain et des riverains. Pour ce faire, notre intérêt portera d’une part, sur la mutation des rôles dévolus à chaque partie prenante en tant que marqueurs d’une forme particulière de négociation – une négociation « médiée » – (2.2.) et d’autre part, sur l’évaluation, à partir d’une grille, du caractère négocié et concerté des décisions prises au sein de ce dispositif de concertation (2.3.).

  1. Projet urbain, negociation, risques et concertation : elements de definition

Cette première partie vise à définir les différents concepts mobilisés. Ainsi, nous traiterons successivement du projet urbain en tant que nouveau modèle d’action fondé sur une logique de co-production (1.1.), des formes et processus de la négociation dans les projets urbains (1.2.), des risques qui pèsent sur eux (1.3.) et enfin du caractère polysémique de la concertation (1.4.).

    1. La conception des projets urbains ou l’émergence d’un nouveau modèle d’action fondé sur une logique de co-production

La notion de « projet urbain » est apparue dans les années 1970 comme une réponse à de nombreux bouleversements (Tomas, 1998). En effet, l’émergence de cette notion est le fruit d’une part, de la remise en cause de l’urbanisme fonctionnaliste alors dominant durant la période des Trente Glorieuses, et des démarches traditionnelles de planification urbaine centralisatrices et technocratiques, et d’autre part, de la transformation des modalités de l’action publique urbaine.

Le projet urbain, en tant que concept et manière d’agir en gestation (Toussaint, Zimmermann, 1998) marque « un moment de transition entre la manière traditionnelle de penser l’urbanisme et une nouvelle approche, moins figée et plus ouverte aux transformations et aux débats » (Ingallina, 2003, p. 3) et incarne un nouveau modèle d’action fondé sur une logique de co-production. Ce modèle repose sur une double finalité. Tout d’abord, la mise en interaction, le plus en amont possible, d’un nombre croissant d’acteurs « traditionnels » directement impliqués dans le projet (décideurs publics, techniciens d’administration, concepteurs, etc.) avec une nouvelle catégorie d’acteurs : la société civile (entreprises, commerçants, associations, riverains, etc.) ou les « destinataires » de l’artefact pour reprendre la terminologie de Toussaint et Zimmermann1 (1998). L’ensemble de ces acteurs étant considérés comme des partenaires dont l’adhésion au projet conditionne sa réalisation. Egalement, la mise en œuvre d’une démarche partagée et négociée avec pour posture d’action le dialogue, faisant du projet urbain une instance de communication, un espace public de débat (Zepf, 2004). Ainsi, cette mise en relation d’une pluralité d’acteurs repose sur une modalité d’interaction particulière, postulée comme centrale et efficiente, à savoir : la négociation. La place accrue de l’activité de négociation dans les projets urbains s’explique par ensemble de facteurs interdépendants que l’on peut regrouper en deux catégories. Une première catégorie renferme des facteurs liés aux changements dans les processus de conception des projets urbains matérialisés par l’ouverture des espaces de conception à d’autres acteurs non-concepteurs généralement regroupés sous le vocable – certainement trop englobant – de « société civile » (citoyens, futurs usagers, entreprises, commerçants, etc.), à la multiplication du nombre des intervenants qui habituellement intègrent tardivement le projet (ne serait-ce que pour la recherche d’une meilleure articulation entre l’amont et l’aval avec la participation par exemple des futurs gestionnaires de l’artefact ou bien encore l’intégration d’acteurs intervenant en phase réalisation) engendrant la transposition, après adaptation (Avitabile, 2004), dans le champ urbain du célèbre modèle de l’ingénierie concourante (Midler, 1996) ou modèle négocié2 (Callon, 1997). A ce titre, Terrin (2005) a recours à la notion très imagée de « l’effet saumon » pour décrire le double flux de savoirs et de savoir-faire qui circulent au sein de la conception des projets urbains caractérisé par des expertises situées traditionnellement en aval du projet qui remontent vers l’amont tandis que d’autres, plus proches de la maîtrise d’ouvrage, prolongent leurs missions vers l’aval. Cet « effet saumon », qui traduit un double glissement, se trouve renforcé lorsque la maîtrise d’ouvrage intègre deux enjeux principaux, à savoir : la mise au centre du projet de l’usage (conception anthropocentrée) et de la gestion de l’ouvrage et, une meilleure évaluation/anticipation des risques (financiers, techniques, environnementaux et sociaux) afin de les réduire.

Quant à la deuxième catégorie de facteurs, elle a trait à la refondation de l’action publique urbaine avec notamment l’émergence d’un nouveau mode de régulation basé sur le pragmatisme, la coopération et la négociation (Jouve, 2003), que l’on pourrait qualifier d’ « action publique urbaine négociée ». A ce titre, Godier (2001b) précise que l’intervention urbaine sous-tend une nouvelle logique d’action où les professionnels doivent, entre autres, « jouer la concertation avec les usagers lors des réunions publiques et surtout utiliser des modes opératoires, des registres de compétences plus orientés vers la négociation, la mise en réseau que vers la stricte application linéaire et déductive des objectifs de planification urbaine déterminées en amont » (p. 83).

Ces deux catégories de facteurs conduisent à l’augmentation de l’hétérogénéité et de l’incertitude dans la mesure où ils mettent aux prises une pluralité d’intervenants porteurs d’intérêts divergents rendant la négociation nécessaire (Dodier, 2000). Ainsi, les nouvelles conditions de l’action collective des projets urbains issues des mutations de l’organisation des processus de conception et de l’action publique urbaine concourent à l’émergence de « nouvelles situations de coopération où les acteurs doivent expliciter leurs points de vue, négocier avec les autres » (Midler, 1996, p. 79).

Le modèle de la co-production renvoie donc à une nouvelle manière de planifier, d’élaborer les politiques urbaines et les projets basée sur des relations non plus d’autorité mais de coopération où la négociation occupe une place sans cesse plus importante (Novarina, 2003). Cependant, ce modèle accuse des limites. En effet, il repose sur le postulat implicite d’une relation partenariale et coopérative entre les différents acteurs, qui tend à éluder les questions relatives au pouvoir et aux enjeux distributifs, avec pour mode d’interaction privilégié la négociation car jugée performante. Outre les problèmes liés au fait d’écarter d’emblée d’autres modalités d’interaction3, cette perspective se focalise sur une seule des deux dimensions constitutives de la négociation à savoir sa dimension intégrative (ou coopérative) sur laquelle nous reviendrons4. Par conséquent, le modèle de la co-production ne permet pas d’une part, de saisir la variété des formes de négociation qui peuvent être présentes dans les projets urbains, d’autre part, de déterminer la place et le rôle de ces négociations et enfin de comprendre les processus de négociation. Ainsi, de nombreuses questions restent en suspens comme celle, très générale, relative aux modes d’organisation à mettre en place pour supporter l’activité intense de négociation lors de la phase de conception des projets urbains. En effet, comme le souligne Callon (1996) « dès lors qu’on abandonne le point de vue d’une création localisée, assignable à quelques individus et toute entière logée dans des compétences cognitives, se pose la question bien concrète des modalités de cette conception collective et du processus par lequel elle se développe. La réponse tient dans deux notions : celle de négociation et celle d’intermédiaire qui rassemble les graphiques, les algorithmes, les maquettes et autres prototypes qui sont les supports et les produits des négociations » (p. 27-28). De plus, les réponses actuellement disponibles ne sont pas satisfaisantes dans la mesure où elles ne renseignent pas sur comment les acteurs des projets urbains (traditionnels et nouveaux) dépassent concrètement leurs divergences et parviennent à travers leurs interactions négociatives à des décisions concertées. En fait, le projet urbain reste une boîte noire car dire qu’il repose sur une « logique de coproduction, qu’il construit du partenariat ou du consensus, qu’il stabilise des réseaux d’acteurs, ne dit rien sur la manière dont les acteurs procèdent ni sur les problèmes que de telles ambitions posent dans l’organisation de l’action » (Arab, 2001, p. 62).

    1. Les négociations dans les projets urbains : formes et processus

Dans ce deuxième point, nous allons nous attacher à distinguer les formes de négociations présentes dans les projets urbains (1.2.1.) ainsi que les processus (1.2.2.).

1.2.1. Catégorisation des formes de négociations dans les projets urbains

Pour appréhender la diversité des formes de négociations présentes dans les projets urbains et déterminer les places et rôles qu’elles y tiennent, nous recourons aux travaux de Mermet (1998, 2000, 2005b). Mermet (2000), qui s’intéresse aux conflits surgissant à l’interface entre projets publics d’aménagement et préoccupations environnementales, propose une grille de lecture théorique pour l’analyse des places et des rôles de la négociation dans un processus décisionnel complexe où il est possible d’observer non pas une mais de multiples négociations. Ce constat requiert, selon lui, de nouvelles approches afin de mieux analyser et de mieux conduire ce type de négociations dans les processus de décision publique. A partir notamment de l’étude d’un projet de barrages dans le bassin de la Loire, cet auteur montre d’une part, l’importance des négociations dans le déroulement et le résultat du processus de décision et d’autre part, la diversité des négociations qui se déroulent dans les interstices du processus de décision dans la mesure où « il y a celles que l’on voit, comme les réunions de concertation en préfecture. Il y a celles dont on connaît l’existence mais non le contenu (…). Il y a celles que l’on devine : certaines transactions politiques (…). Il y a aussi les négociations qui ne disent pas leur nom et s’affichent sous une autre forme, par exemple dans le cadre du comité de pilotage de l’expertise » (2000, p. 154). Mermet propose ainsi trois catégories de négociations en fonction de leur ampleur au regard du processus décisionnel dans lequel elles s’insèrent. Tout d’abord, les négociations interstitielles qui occupent une place plus ou moins ponctuelle dans le processus de décision (de type ajustements de points de vue) et qui sont souvent peu visibles mais pas pour autant décisive. Egalement, les négociations composantes qui accompagnent toute une séquence du processus de décision. La négociation composante peut aussi bien s’apparenter à un dispositif de la décision comme un comité de pilotage qu’à un moment spécifique dans la dynamique du processus de décision. Elle occupe une place et une visibilité notables dans le processus de décision. Enfin, la négociation englobante qui, de part sa durée assez longue, devient le lieu essentiel du débat décisionnel. A partir de ces trois catégories de négociation, Mermet distingue deux conceptions complémentaires de la négociation à l’œuvre dans les processus de décision en matière de projets urbains. Tout d’abord, la négociation comme modèle pour appréhender un processus de décision pris dans son ensemble. Cette première acception repose sur l’idée d’analyser le processus de décision comme si il avait consisté essentiellement en une négociation. La négociation-modèle renvoie à une situation où l’interaction entre les acteurs se présente concrètement comme une négociation dans la mesure où ils marchandent, se concertent, se cachent des choses et s’en disent d’autres, etc. pour in fine formaliser un accord commun. Cette perspective revient à mobiliser les ressources du domaine de la recherche en négociation comme grilles de lecture pour lire le processus de décision. Par opposition, la négociation comme modalité consiste à rechercher dans l’ensemble du processus de décision les moments où les interactions entre les acteurs sous-tendent effectivement des négociations. Cette perspective (négociation-modalité) permet non seulement d’identifier la diversité des négociations associées à un processus de décision (négociations « composantes » et « interstitielles » définies précédemment) mais aussi de saisir dans quelle mesure elles ont été décisives (c’est-à-dire dans quelle mesure elles ont contribué aux modalités et au contenu de la clôture du processus de décision). Enfin, après avoir précisé la place de la négociation dans le processus décisionnel (interstitielle, composante ou englobante), il reste à qualifier le rôle qu’elle y joue. Mermet distingue trois rôles de la négociation. D’une part,  la négociation effective qui apparaît aussi bien comme orientation que comme modalité, d’autre part, la négociation tacite ou indirecte qui transparaît comme orientation mais n’apparaît pas comme une modalité dans la mesure où le dialogue est caché (non observable) et enfin, la pseudo-négociation5 qui apparaît comme une modalité sans pour autant que les comportements des acteurs ne soient guidés par une orientation de négociation.

1.2.2. Les processus de négociation dans les projets urbains

Si la négociation est généralement postulée comme paradigme dominant de l’action dans les projets urbains, paradoxalement peu de travaux ont trait expressément à l’étude des processus de négociation. En fait, les contributions portent davantage sur l’étude de dispositifs organisationnels (comité de pilotage, comité technique) comme lieux permettant les négociations. De plus, les rares contributions sont problématiques dans la mesure où elles reposent sur une acception surannée – car dichotomique – de la négociation6 (coopérative versus compétitive). Enfin, une autre catégorie de recherches s’intéresse aux rôles des objets – notamment des plans et maquettes – en tant que supports matériels des négociations.

La prévalence de la dimension intégrative dans l’étude des processus de négociation

L’orientation intégrative des contributions n’est pas spécifique au champ urbain (Allain, 2004 ; Bourque, Thuderoz, 2002 ; Mermet, 2005a). Il s’agit d’un constat d’ordre général perceptible dans différents domaines qui a pour conséquence la sous-estimation des phénomènes distributifs et notamment de pouvoir7 présents dans les négociations. Dans cette perspective (angle intégratif), la négociation est vue comme un « apprentissage en commun, une action collective où les buts et les moyens sont – ou devraient être – co-construits par l’ensemble des participants à la négociation (…). L’explication des structures de pouvoir et des intérêts en jeu passe alors souvent au second plan (…) » (Mermet, 2005a, p. 12).

Dans le champ urbain, les contributions d’orientation intégrative ont recours à l’emploi de notions de coopération, de co-construction, de co-production, d’apprentissage mutuel ou réciproque, et postulent (implicitement ou explicitement) qu’elle est l’une des deux dimensions de la négociation la mieux adaptée et la plus performante. A ce titre, Novarina (2000), qui se réfère aux travaux de John Forester8 (1999), oppose deux modalités de négociation dans les projets urbains : d’une part, une forme économique qui relève du marchandage (orientation distributive de la négociation) et d’autre part, une forme symbolique à partir de laquelle les acteurs cherchent à stabiliser leurs accords par le biais d’un apprentissage réciproque et de délibération démocratique (orientation intégrative de la négociation). Schématiquement, le marchandage repose sur des coalitions d’acteurs (acteurs économiques et politiques) qui s’associent pour la réalisation d’opérations urbaines en vue d’en retirer mutuellement des gains (gains financiers pour les acteurs économiques, une réélection pour les acteurs politiques). Dans un souci d’efficacité, la scène de la négociation est réservée exclusivement aux acteurs économiques et politiques. Ainsi, l’implication de la population à la conception des projets est limitée et les procédures de consultation jugées inutiles car elles reviennent à demander un avis à des personnes non directement impliquées dans les projets. A l’opposé, l’apprentissage9 réciproque repose, entre autres, sur l’association des habitants à l’élaboration du projet pour progressivement arriver à un projet partagé. Cette forme de négociation requiert, selon Novarina, la mise en place de dispositifs organisationnels permettant la concertation et la négociation afin de contribuer à l’expression du plus grand nombre d’acteurs. Ainsi, le projet urbain émerge peu à peu dans le cadre de lieux de confrontation (dispositif de concertation) des points de vue et des demandes sociales.

La réalité des situations de négociation témoigne davantage de la coexistence de ces deux modèles. Par ailleurs, les notions d’apprentissage et de marchandage ne constitueraient pas des modalités de négociation, mais les deux phases de la dynamique de négociation mises en évidence par Reynaud (2003). En effet, Reynaud propose de discerner trois phases de la négociation10. Une première phase qui consiste à définir pour chaque partie le problème à traiter et les acteurs intéressés. La deuxième phase vise, quant à elle, à fixer les enjeux de la négociation et donc à circonscrire les problèmes à traiter et aussi à les définir en commun (c’est-à-dire à trouver un accord cognitif) ; cette élaboration cognitive repose sur un apprentissage. Enfin, la troisième phase est celle du marchandage qui n’est possible que si, dans la phase précédente, on a pu créer un terrain commun sur lequel marchander a un sens.

Les dispositifs organisationnels comme lieux d’organisation des négociations

Dans la continuité des travaux de Chadoin, Godier et Tapie (2000) portant sur le design institutionnel11, Arab (2004) s’intéresse aux dispositifs organisationnels (comité technique, comité de pilotage politique, etc.) mis en place dans les projets urbains. Elle les considère comme des lieux qui organisent les interactions face à la fragmentation des acteurs concernés par le projet urbain (concepteurs, acteurs de la phase de réalisation, et les gestionnaires de l’artefact). L’organisation de ces interactions privilégie la résolution des problèmes sur le mode de la négociation. Néanmoins, la description de ces dispositifs chargés de l’organisation au quotidien de la négociation des compromis et de la gestion des interfaces, ne permet pas de comprendre comment se déroulent concrètement l’intégration des points de vue et comment se construisent les accords. De plus, les dispositifs étudiés par l’auteur portent uniquement sur les négociations entre les acteurs « traditionnels » des projets urbains. Or, comme nous allons le voir, d’autres dispositifs organisationnels sont également à prendre en compte comme les dispositifs de concertation du fait, entre autres, de leur impact sur le risque d’inacceptabilité sociale.

Les objets dans les projets urbains comme supports des processus de négociation

Si l’étude des objets est assez récente en sciences sociales (Conein, Dodier, Thévenot, 1993 ; Blandin, 2002), elle a fait l’objet de nombreuses contributions dans le domaine de la conception des projets industriels (Garel, 1994 ; Caelen et Zreik, 1995 ; Jeantet & al., 1995 ; Mer, 1998 ; Trousse et Zreik, 1998 ; Vinck, 1999). Cependant, dans le champ urbain peu d’études portent sur les objets et questionnent leur rôle dans les négociations. Benaïssa et Poussin (1999) s’intéressent aux rôles des plans et des maquettes dans les projets urbains, qu’ils nomment « figurations » et qu’ils considèrent comme des supports des processus de négociation. Les figurations donnent à voir les intentions des destinateurs (stratégies de persuasion, de séduction) à l’encontre des destinataires du projet. Néanmoins, comme le soulignent les auteurs, il est essentiel de distinguer deux moments dans la production d’un objet : celui de la formulation (intention première du destinateur) et l’usage qui peut en être fait (la finalité perçue par le destinataire). A partir de l’étude des objets/figurations présents dans les négociations, Benaïssa et Poussin (1999) proposent un modèle opératoire capable d’expliquer comment se négocient les projets urbains. Il repose sur trois « moments » qui, selon eux, sont présents dans toute négociation : moments de conflits, moments de rationalité et moments de séduction/conviction12. De plus, les auteurs articulent les moments de négociation (conflit, rationalité, séduction/conviction) avec trois niveaux de figurations : scénique, scénographique et énonciatif13. Ainsi, en croisant les moments de négociation avec les niveaux de figuration, les auteurs formulent trois propositions. La première proposition concerne les moments de conflits où la figuration permet d’une part, sur le plan scénographique de limiter les termes du débat, et autorise d’autre part, sur le plan énonciatif la mise en place de la confrontation des positions. Quant à la deuxième, elle porte sur les moments de rationalité où l’objectif des figurations vise la clarté de la transmission d’informations. En effet, le niveau informatif est privilégié et permet à chacun d’énoncer les composantes de sa rationalité. Enfin, la troisième proposition a trait aux moments de séduction/conviction où les figurations aspirent à la production d’affects (capter l’attention, susciter l’émotion). L’intérêt de la contribution de Benaïssa et Poussin est double. Il montre d’une part, comment les figurations, en tant qu’instruments de la négociation, jouent un rôle de support matériel à la négociation et d’autre part, comment les constructions figuratives (scénique, scénographique et énonciatif) entrent en cohérence avec des situations de négociation considérées comme typiques (conflit, rationalité, séduction/conviction).

Enfin, pour clore ce point, qui renvoie à la question de l’intermédiation14 dans les processus de négociation, intéressons-nous à quelques travaux qui ont recours plus ou moins explicitement à la sociologie de la traduction (Callon, 1988, 1986). En fait, ils empruntent surtout quelques concepts-clés de la théorie de la traduction pour éclairer différents phénomènes – changements de logiques ou de modèles d’action, mutation des rôles de certains acteurs, etc. – (Chadoin, 2001 ; Godier, 2000, 2001). On peut citer notamment l’ouvrage récent de Isaac Joseph (2004) qui rend compte des négociations à l’œuvre entre une pluralité d’acteurs (concepteurs, le personnel, la Direction ou bien encore le syndicat de la RATP, etc.) dans le cadre de la conception et de la mise en service de la ligne de métro automatique Météor incarnant le passage (ou la lente opération de traduction) d’une logique d’« industrie » (que symbolise le métro classique) à une logique de « service » centrée utilisateur (dans la mesure où l’usager est positionné au cœur d’une nouvelle relation de service). Comme le souligne l’auteur « Aramis15 est mort de n’avoir pas été discuté, Météor est le fruit non pas tant d’une longue concertation (…) mais plutôt d’une concertation interminable (…).» (Joseph, 2004, p.46-47).

Godier (2001b), quant à lui, appréhende la maîtrise d’ouvrage comme un dispositif de mise en réseau des acteurs du projet urbain. Ce dispositif, qualifié par l’auteur de « maîtrise d’ouvrage urbaine », a pour mission la mise en relation et l’intégration de nombreux acteurs – politiques, économiques et sociaux dont la participation est jugée nécessaire à la réussite du projet – à un processus de transformation urbaine. Ainsi, les acteurs de la ville « doivent désormais s’adapter à de nouvelles conditions d’exercice et tenir compte d’un modèle de production plus flexible et plus ouvert. Un urbanisme non plus hiérarchique mais négocié ou partagé qui repose à la fois sur la capacité des acteurs à tisser des partenariats et fabriquer des accords, à développer des stratégies d’adaptation et de stabilisation de réseau, à communiquer sur les projets pour fonder leur légitimité hors de la seule sphère technicienne et professionnelle et à coordonner des équipes pour tenir les objectifs dans le temps » (Godier, 2001b p. 77).

Toussaint, Vareilles et Zimmermann (2004) ont également mis en évidence l’importance de la traduction dans les projets urbains (notamment dans le cadre de la mise en œuvre d’une démarche de concertation) entre le langage « expert » ou « logotechnique » des destinateurs (les professionnels de l’urbain : maître d’ouvrage, maître d’œuvre) et le langage « ordinaire » des destinataires (habitants, associations, usagers, etc.).

Voyons maintenant les risques qui pèsent sur les projets urbains.

    1. Les risques dans les projets urbains

En référence à la taxinomie proposée par Dupont (2003), nous classons les risques présents lors des négociations dans les projets urbains en deux catégories : structurels et comportementaux16.

      1. Les risques structurels

Notre intérêt se focalisera sur les risques liés aux objets à négocier, au facteur « temps » et au contexte qui intègre le risque d’inacceptabilité sociale.

Dans les projets urbains, les objets à négocier sont générateurs d’incertitudes dans le sens où la mise en place de la programmation flexible dans le cadre d’une conception participative17 les rend nécessairement flous, mal définis. A ce titre, Prost (2005) souligne l’un des paradoxes des pratiques actuelles de projet dans le champ urbain consistant « à repousser les possibilités de modifier les choix pour adapter aux mieux les solutions (l’utopie des itérations infinies) alors qu’en même temps, on cherche à penser très en amont la complexité du projet et de sa situation » (p. 43).

Quant au facteur « temps », sa présence dans les projets urbains s’exerce à des échelles temporelles distinctes qu’il s’agit de faire coïncider. Les difficultés liées à l’articulation des échelles temporelles renvoient d’une manière générale à la question des intérêts en présence (pour un élu se faire réélire aux prochaines élections, pour un habitant améliorer son cadre de vie, etc.). En effet, la référence temporelle d’un élu est conditionnée par la durée du mandat et les échéances électorales, alors qu’un riverain s’inscrira dans une temporalité plus longue. Godier (2001b) a mis en évidence les différentes temporalités qui se croisent et se contredisent dans les projets urbains pouvant nuire à la clarté des enjeux18. L’incidence du facteur « temps » est également visible dans l’allongement de la durée des négociations dans les projets urbains augmentant ainsi corrélativement les risques. En effet, comme le souligne Godier (2001b), l’une des principales caractéristiques de tout projet urbain réside dans sa durée, longue, ponctuée d’avances rapides, de temps de latence ou de retournements (comme le phénomène dit de « retour à la case départ19 »). Novarina (2000) indique également que l’implication d’un plus grand nombre d’acteurs suppose que les solutions proposées ne soient pas, au départ du moins, figées ce qui se traduit par une phase plus longue d’études préalables et de maturation du projet

Enfin, le contexte des négociations est, entre autres, affecté par la participation des acteurs sociaux à l’élaboration des projets urbains qui peut faire germer un risque d’inacceptabilité sociale. La situation d’inacceptabilité sociale se caractérise par une mobilisation citoyenne (un soulèvement d’une partie de la population) à travers des actions visant à manifester une opposition (un rejet) au projet. Ces actions sont de formes variées (elles peuvent prendre une forme écrite comme la rédaction de pétition ou bien une forme organisationnelle par la création d’une association20), mais elles poursuivent toutes le même objectif de lobbying auprès de l’opinion publique et des élus. Dans les projets urbains, le degré zéro d’inacceptabilité sociale n’existe pas en raison de leurs enjeux/impacts importants (en termes environnementaux, financiers, économiques, culturels, sociaux etc.). Par conséquent, ils engendrent toujours des opposants. Ce type de risque a tendance à croître sous l’effet plus ou moins conjugué de différents facteurs polémogènes : forte opacité dans les modalités d’organisation de la concertation, une démarche de concertation reposant sur la volonté non-affichée d’écarter les acteurs sociaux (simulacre ou concertation à polarisation monologique), une information partiale et partielle sur le projet, des comportements de dédains de la part des professionnels de l’urbain et/ou des élus à l’encontre des acteurs sociaux, etc. D’une manière générale, ces éléments renvoient au processus de communication mis en œuvre lors de la démarche de concertation et aux attitudes des acteurs traditionnels vis-à-vis des acteurs sociaux. Ils font donc partie des risques comportementaux.

      1. Les risques comportementaux

Si il est admis que la communication tient un rôle central dans les processus de négociation – dans la mesure où elle vise non seulement à informer mais aussi à influer sur le comportement d’autrui en modifiant ses perceptions et attentes (Faure et al., 2000) – nous pensons, à l’instar de Thuderoz (2003), qu’un pas supplémentaire peut être franchi en considérant la négociation non pas uniquement comme une activité de résolution de conflits mais également comme un processus de communication. En effet, négocier c’est avant tout « communiquer, entendre les arguments de l’autre, faire valoir les siens. Il y a donc échanges argumentés » (Thuderoz, 2003, p. 261). Pour Kremenyuk (2005), la négociation est également un moyen de communication dans la mesure où les parties en présence ne négocient pas seules ; il s’agirait alors d’un « monologue ». Or, la négociation repose sur le dialogue21. Cet auteur souligne qu’il existe deux manières d’appréhender la négociation en tant que moyen de communication (version faible vs version forte). D’une part, comme un simple moyen d’échange d’informations reposant sur un processus de marchandage (échange de concessions). D’autre part, comme un moyen de créer du lien entre des acteurs et leur permettre ainsi d’accéder à de nombreuses interactions. Cette deuxième acception est fondamentale dans la mesure où le projet urbain revendique le dialogue comme posture d’action et qu’il doit être appréhendé, selon Zepf (2004), comme une instance de communication, un espace public de débat. La polysémie de la notion de concertation, comme nous allons le voir, questionne non seulement les processus communicationnels mis en place dans les projets urbains, mais également les rôles tenus par les acteurs traditionnels.

    1. La concertation : un instrument au service d’une stratégie « prudentielle22 » face au risque d’inacceptabilité sociale ?

Comme le souligne Mermet (2003), les projets urbains et plus particulièrement les projets d’infrastructure de transport (qui font l’objet de l’étude de cas), ont été et sont encore un véritable laboratoire d’expérimentations en matière de concertation et de débat public ainsi que le support à de nombreuses recherches. Pour Zepf (2004) les processus de concertation et de participation caractérisent le projet urbain dans la mesure où « ce dernier apparaît comme une méthode de préparation collective de la décision » (p. 154).

La notion de concertation  a fait son apparition dans l’espace public français à la fin des années 1960 (Worms, Grémion, 1968). Délaissée pendant un temps, la pratique de la concertation est depuis une dizaine d’années le point de passage obligé de la mise en œuvre des projets urbains, voire de leur existence (Masboungi, 2002). A ce titre, la concertation est aujourd’hui complètement intégrée dans le processus d’élaboration des projets ; son organisation, sa gestion et son pilotage sont davantage structurés23. La concertation n’est donc pas un objet d’étude nouveau (Fourniau, 2003), mais elle s’inscrit dans un contexte qui s’est fortement transformé – volonté du public de participer aux processus décisionnels, évolution du cadre législatif en faveur du débat public, etc. – (Mermet, 2003).

Mais comment définir la concertation24 ? La concertation apparaît comme un mot plurivoque qui accepterait différents sens : information, communication, participation ou tout cela à la fois ? (Toussaint, Vareilles, Zimmermann, 2004). Mermet (2005b) définit la concertation comme « un régime de décision marqué par la recherche partielle d’accord. On peut alors qualifier de (plus ou moins) concerté un processus de décision (ou plus largement, des pratiques de décision) qui laisse (plus ou moins de) place à des pratiques et à des moments de recherche d’accord : négociations, délibérations publiques, participation, etc. et où ces accords partiels sont susceptibles d’affecter les résultats de la décision (en termes de contenu, d’identité d’acteurs et de relations entre eux) – dans nos termes, d’être « décisifs ». On peut alors identifier et analyser comme pratiques et dispositifs de concertation ces moments ou ces procédures de recherche d’accord, partiels parce qu’englobés au sein d’un processus de décision plus large » (p. 58).

Ainsi, la notion de concertation pose la question de l’implication des citoyens à l’élaboration des projets urbains. Afin d’apprécier le degré de participation des acteurs sociaux, nous recourons à un cadre conceptuel (Thomassian, 2004) élaboré à partir de l’échelle de participation de Arnstein25 (1969) qui intègre cinq niveaux d’implication26 oscillant le long d’un continuum constitué de deux pôles : monologique et dialogique.

Encadré 1. Concertation monologique : un ancrage dans une logique représentative

La concertation monologique repose sur une rationalité centrale (logos) et unique (mono) incarnant la volonté de l’élu et/ou la rationalité technique des fonctionnaires. La concertation monologique prend la forme d’une communication unilatérale et descendante, de l’élu et/ou du fonctionnaire vers le citoyen. Si l’information des citoyens est une étape indispensable et obligatoire dans le cadre notamment d’infrastructures de transport, elle n’en demeure pas moins insuffisante. Elle doit constituer un préalable nécessaire avant l’ouverture du dialogue, afin que les différentes parties prenantes discutent en connaissance de cause. La concertation monologique est souvent perçue par les citoyens comme une tentative de « manipulation » orchestrée par les élus et les fonctionnaires, en vue de les faire adhérer à un projet complètement arrêté. Souvent qualifiée de « simulacre », la conception monologique de la concertation peut entraîner des réactions de méfiance du public à l’encontre du projet, voire de rejet. D’une manière générale, la concertation monologique est révélatrice d’un problème culturel. Avec d’un côté des élus attachés à la légitimité exclusive de la démocratie représentative élective, et de l’autre, des fonctionnaires rétifs au dialogue avec le profane estimant que le niveau de complexité des projets implique une technicité dont ils sont les seuls à posséder.
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