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PremiÈre partie :

le cadre gÉnÉral de la politique d’externalisation


En France, l’achat de prestations autrefois réalisées en régie n’est pas une nouveauté puisque ce phénomène a pris son essor avec la suspension du service national mise en œuvre en 1997 et les premières réductions de format qui en ont résulté. Pour autant, cette politique a connu sa véritable expansion au cours des années 2007 et 2008, dépassant désormais largement le milliard d’euros de prestations externalisées. En 2009, les dépenses d’externalisation avaient presque triplé par rapport à 2001, ainsi que le montre le tableau suivant.

dÉpenses d’externalisation (2001-2009)




Montant en millions d’euros

Pourcentage du budget
de la défense


2001

592

2

2002

670

2

2003

685

2

2004

831

3

2005

868

3

2006

963

3

2007

1 451

4

2008

1 695

4

2009 (1)

1 676

5

(1) à compter de 2009, les chiffres n’incluent plus la gendarmerie

Le montant des externalisations en 2009 (1 676 millions d’euros) semble indiquer un léger fléchissement : il n’en est rien, cette baisse traduisant une variation de périmètre liée à la non prise en compte, pour la première fois, du budget externalisation de la gendarmerie (108 millions d’euros en 2008). À périmètre constant, les dépenses d’externalisation ont augmenté de 89 millions d’euros entre 2008 et 2009, passant de 4 à 5 % du budget de la défense.

Ce sont les dépenses dans le domaine du maintien en condition opérationnelle (MCO) des aéronefs et des prestations fournies en opérations extérieures (Opex) qui expliquent l’importance de la hausse. Pourtant, le périmètre du recours à l’externalisation s’est nettement accru au cours de ces dernières années : initialement cantonné à des tâches d’une ampleur limitée, il s’étend désormais à des procédures coordonnées à l’échelle du territoire métropolitain, à la formation, la projection et au soutien des forces déployées en Opex.

La défense française, qui pratiquait jusqu’à présent des externalisations dans le cadre d’opérations d’opportunité, semble s’être désormais lancée dans une politique cohérente et raisonnée. L’ampleur du phénomène n’est certes pas comparable avec ce qui se pratique chez les Anglo-saxons : les Britanniques ont externalisé 25 % de leur budget Défense, soit environ 10 milliards d’euros. En revanche, les montants externalisés par l’armée allemande (1,6 milliard d’euros, soit 5 % du budget de la Bundeswehr), sont similaires aux nôtres.

I.– les intervenants et la mÉthode


Désireux d’évoluer d’une externalisation d’opportunité vers une véritable politique d’externalisation et de partenariat plus globale, l’administration a développé des structures ad hoc et mis au point une méthode basée sur des critères d’évaluation ainsi que des textes juridiques récents.

a.– plusieurs structures apportent leurs compÉtences

1.– Les initiateurs de la démarche : l’EMA, le SGA et le cabinet du ministre


Le processus d’externalisation commence par une initialisation : pourquoi l’envisage-t-on, qui en est l’initiateur ? L’idée qui fonde la démarche peut provenir de plusieurs instances : de l’état-major des armées (EMA), avec ses différents experts et sa connaissance du marché ; du marché lui-même, les entrepreneurs envoyant directement des offres de services ; du secrétariat général pour l’administration (SGA) ; enfin du cabinet du ministre ou du ministre.

L’EMA et le SGA portent systématiquement le projet de concert. La mission « Partenariats Publics-privés » (PPP) procède à une première évaluation économique et sociale de celui-ci. La mission « achats » participe également, en raison de sa connaissance du marché et des incidences éventuelles sur les entreprises privées, notamment les PME.

La direction des Ressources humaines du ministère de la Défense (DRHMD) intervient aussi : en amont, pour évaluer les conséquences sur la population concernée et, plus tard, dans l’accompagnement du processus auprès des personnes impliquées.

2.– La mission « Partenariats publics-privés » (mission PPP)


Jusqu’à la création de la mission PPP en mars 2009, chaque service du ministère de la Défense menait ses études préparatoires à sa façon, sans coordination ni méthodologie commune. En créant cette mission, le ministère de la Défense a souhaité capitaliser les premières expériences acquises en matière d’externalisations et de partenariats, regroupant ainsi au sein d’une même entité l’expertise jusqu’alors éparse.

Le temps d’effectuer les recrutements nécessaires, l’activité de la mission PPP n’a réellement débuté que fin 2009. La mission est composée principalement de chargés d’affaires qui accompagnent les équipes en charge des projets, d’analystes économiques qui réalisent les évaluations préalables et procèdent aux recalages éventuellement nécessaires lors de la passation des contrats, enfin de juristes qui aident les équipes lors de la contractualisation.

La mission PPP a essentiellement pour vocation d’accompagner les équipes en charge des projets de partenariats public-privé ou d’externalisations menés au sein du ministère de la Défense. Elle réalise les études préparatoires et les évaluations préalables qui permettent, avant même la consultation des entreprises, de comparer sur le plan économique l’externalisation d’une prestation et la formule de la régie. Elle a vocation à accompagner également les équipes en charge des projets lors de la passation des contrats, opération complexe sur les plans juridique et financier. Elle s’attache enfin à développer des outils méthodologiques, de façon que les comparaisons puissent s’effectuer sur des bases aussi complètes et objectives que possible.

3.– La mission d’appui à la réalisation des contrats de partenariats publics-privés (MAPPP)


Créée le 19 octobre 2005, la MAPPP est un organisme qui dépend du ministère de l’Économie, des finances et de l’industrie et qui est composé d’une dizaine d’experts. Elle est chargée de rendre des avis sur les évaluations préalables de partenariats qui lui sont soumises. Cet avis est obligatoire s’agissant des contrats de partenariat passés par l’État ou par les établissements publics nationaux, facultatif s’agissant des contrats des partenariats passés par les collectivités territoriales. Même s’il ne s’agit pas d’un avis conforme mais d’une étape nécessaire dans la procédure, l’expérience montre qu’une convergence finit généralement par être atteinte : si les évaluations préalables ne conviennent pas à la MAPPP, des modifications sont demandées au porteur du projet.

La MAPPP n’est pas chargée d’assurer une quelconque coordination interministérielle ; toutefois, le nombre d’avis qu’elle a rendus depuis sa création lui permet de dégager des éléments de doctrine qui figurent dans ses avis et orientent la réflexion de la personne publique.

Les externalisations ne sont pas du ressort de la MAPPP à proprement parler puisque son domaine de compétence concerne essentiellement les contrats de partenariat, c'est-à-dire ceux pour lesquels l’entrepreneur privé réalise un investissement préalable nécessaire à la fourniture du service. Compte tenu du caractère restrictif de cette définition, la MAPPP ne travaille actuellement que sur un seul projet, celui du transfert des services du ministère de la Défense à Balard. Certains projets qualifiés de partenariats par la Défense (cession de l’usufruit des satellites de télécommunication) ne sont pas considérés comme tels par le MAPPP dans la mesure où ils ne supposent pas d’investissement initial de la part du partenaire privé, les satellites étant déjà sur orbite. D’autres projets ne sont pas encore suffisamment élaborés pour avoir été soumis à la MAPPP.

b.– le processus dÉcisionnel


Le ministère de la Défense a codifié, à l’été 2008, la procédure pouvant mener à une externalisation.

1.– L’évaluation préalable


La première tâche consiste à identifier tous les éléments attachés à une activité en régie, c’est-à-dire de production interne. Cela implique notamment une description très précise des effectifs concernés, qu’ils soient civils ou militaires, une évaluation des coûts moyens de production et de fonctionnement, des dépenses en énergie, d’entretien, etc.

Le ministère examine ensuite ce que pourrait donner une régie rationalisée : n’est-il pas possible de réaliser, en interne, des économies qui rendraient une externalisation superflue ? S’il apparaît malgré tout que le recours à l’externalisation peut être envisagé, la démarche est poursuivie.

Avant de consulter le marché, une évaluation préalable est réalisée : le ministère observe la situation dans d’autres entreprises ou entités administratives, et recherche les prix du marché. Il estime les coûts en régie qui subsisteraient après externalisation – car il en reste toujours, ne serait-ce que pour le pilotage du contrat. L’évaluation préalable est ensuite soumise aux organisations syndicales, puis au ministre, afin de lui permettre de se prononcer sur l’opportunité de poursuivre la démarche.

2.– La consultation des marchés


L’externalisation ne doit pas affecter la conduite des opérations. C’est la « ligne rouge » à ne pas franchir. Elle doit ensuite permettre des économies solides et durables.

La situation du personnel est également prise en compte. Le SGA s’est ainsi demandé s’il ne serait pas possible d’appliquer aux agents du ministère la disposition de l’ancien article L. 122-12 du code du travail tendant à protéger le contrat de travail en cas de transfert d’une activité d’une entreprise vers une autre : Cette disposition n’étant pas directement applicable, la législation a été modifié et un décret d’application, examiné au C ci-après, a permis la mise à la disposition de personnels de la Défense à des entreprises sous-traitantes. Les agents qui n’ont pas recours à ce dispositif peuvent bénéficier du PAR, le plan d’accompagnement des restructurations.

Enfin, il importe que le marché ne soit pas aux mains d’oligopoles, que la concurrence soit préservée et que l’accès des PME aux marchés publics – y compris au plan local – soit garanti.

En résumé, la procédure est la suivante : évaluation préalable, décision du ministre, consultation du marché, puis nouvelle décision du ministre sur la base des offres réelles.

c.– Le dÉcret du 21 SEPTEMBRE 2010 et la « mald »


La loi du 3 août 2009 relative à la mobilité et aux parcours professionnels dans la fonction publique a étendu aux agents publics les dispositions de l’ancien article L. 122-12 du code du travail (devenu article L. 1224-1 depuis le 1er mai 2008) qui fait subsister le contrat de travail avec le nouvel employeur « lorsque survient une modification dans la situation juridique de l'employeur, notamment par succession, vente, fusion, transformation du fonds (…) ». Un décret d’application était nécessaire pour la mise en œuvre de la loi du 3 août 2009 : il s’agit du décret n° 2010-1109 du 21 septembre 2010.

1.– L’adaptation d’une disposition légale applicable au secteur privé


Ce décret, rapidement surnommé MALD (mise à la disposition), porte application de l’article 43 de la loi du 3 août 2009 précitée. Il définit les modalités permettant aux personnels civils et militaires du ministère de la Défense d’être mis à disposition d’une entreprise attributaire d’un marché concernant notamment une activité externalisée. La mise à la disposition est décidée sur la base du volontariat des agents. Mais ces derniers doivent être acceptés par l’entreprise d’accueil qui n’est pas tenue de reprendre tous les personnels concernés.

L’agent mis à la disposition continue de percevoir l’ensemble des éléments de la rémunération afférente à l’emploi qu’il occupait précédemment au sein du ministère. Une convention conclue entre l’entreprise d’accueil et le ministère fixe le montant du remboursement par l’organisme d’accueil des dépenses afférentes aux personnels mis à disposition. Ce remboursement est égal « à la somme du salaire, des majorations de salaire et des cotisations et contributions y afférentes dus par l’organisme d’accueil pour l’emploi d’un salarié occupant un poste comparable avec une qualification professionnelle et une ancienneté équivalentes ».

2.– L’intérêt du décret


Lorsque l’Économat des armées a commencé l’expérimentation RHL-1 consistant à externaliser des fonctions de restauration, d’hôtellerie et de loisirs, il n’existait pas d’outil juridique permettant le transfert de personnels. Les armées devaient tout simplement procéder à un reclassement, ce qui occasionne des coûts importants : frais de mutation, indemnités de départ volontaire, etc. Le décret du 21 septembre 2011 évite non seulement de tels coûts, mais permet aux personnels de continuer à travailler sur un même lieu géographique, ce qui le rend socialement intéressant. Pour remplacer les 356 personnes employées pour l’exploitation en régie des 11 restaurants, les prestataires utilisent 206 équivalents-temps plein, dont 55 sont du personnel de la Défense, qui continuent d’être rémunérés par le ministère, l’employeur reversant au ministère une somme équivalente à un salaire moyen du secteur privé.

Ces mises à disposition se font uniquement sur la base du volontariat. La commissaire-colonel Catherine Bournizien, directrice restauration à l’économat des armées précise : « Nous avons fait un immense travail d’information et d’explication en direction du prestataire, du personnel et du commandement. Nous avons bâti des outils de contrôle. Bref, nous avons construit toute l’ingénierie sociale nécessaire en un peu moins d’un an, entre la loi du 3 août 2009 et le décret de septembre 2010 » (1).

Au premier abord, ce dispositif fait effectivement peser un certain surcoût sur l’État, mais il faut tenir compte du fait que les personnels concernés ne se retrouvent pas employés en surnombre ailleurs, ni ne bénéficient d’indemnités de reclassement complémentaires.

3.– Une possibilité de seconde carrière pour certains militaires


La mise à disposition d’entreprises privées de personnels rémunérés par le ministère de la Défense peut avoir des conséquences inattendues. Outre que cela ne simplifie pas la gestion administrative de l’entreprise, cette situation aboutit généralement à ce que les personnels mis à disposition par le ministère soient mieux rémunérés que leurs collègues placés sous convention collective.

À cela, M. René Lancien, président-fondateur de la société de restauration collective Ansamble répond : « Gérer des personnels sous statuts différents est notre lot quotidien : nous sommes un patchwork de conventions collectives et, dans l’exercice de notre métier difficile, il peut arriver que le gérant civil du restaurant soit moins bien payé que le cuisinier militaire… » (2).

Cela dit, ajoute son responsable de projet Dominique Raut, « lorsque certains personnels militaires ont quitté l'armée pour rejoindre notre entreprise, nous avons constaté que les écarts de salaires étaient assez faibles et que nous offrions même certains avantages comme l'affiliation à une mutuelle où les primes d’objectifs ».

D’ailleurs, nombre de personnes mises à disposition des entreprises par le ministère de la Défense rejoignent définitivement ces sociétés au moment où elles quittent l’armée. Visiblement, l’Économat des armées et les services de l’état-major des armées étaient très attachés à ce que la greffe des personnels mis à disposition réussisse. « Peut-être certains militaires ont-ils même le sentiment d’être mieux considérés chez nous qu’ils ne l’étaient au sein d’un régiment où ils exerçaient le métier de restaurateurs » ajoute René Lancien.
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