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deuxiÈme partie :

Quelques cas particuliers d’externalisations



Le champ d’intervention de l’externalisation s’est considérablement étendu au cours de ces dernières années. Le choix des Rapporteurs a été de s’intéresser prioritairement aux projets non encore aboutis, sur lesquels le pouvoir politique peut apporter son expertise et donner un avis de nature à influer sur les décisions finales.

Ainsi, le partenariat au profit de la base école de Dax, l’externalisation de la mise en œuvre de la maintenance des avions de la base école de Cognac et l’externalisation des véhicules de la gamme commerciale, trois opérations déjà contractualisées, ne seront pas examinées dans la présente partie du rapport.

En revanche, les Rapporteurs se sont attachés à analyser quatre sujets en cours d’externalisation ou en projet : le maintien en condition opérationnelle (MCO), l’affrètement logistique, les fonctions restauration-hôtellerie-loisirs et habillement, ainsi que le ravitaillement en vol. Ils ont également examiné deux partenariats particulièrement novateurs et emblématiques (les satellites de télécommunication et Balard). Enfin, ils ont souhaité aborder un sujet peu débattu mais pourtant d’une importance croissante : la place des sociétés militaires privées (SMP), qui agissent en France encore discrètement mais participent également au mouvement d’externalisation dans le domaine de la Défense.

i.– Le MCO aÉrien et naval


Compte tenu de son coût et des enjeux opérationnels sous-jacents, la fonction du maintien en condition opérationnelle (MCO) des matériels majeurs a été l’un des premiers domaines concernés par les externalisations, aussi bien dans les pays anglo-saxons qu’en France.

A.– une volontÉ de sÉparer l’opÉrationnel du soutien

1.– La nécessité de recentrer les militaires sur l’opérationnel


La complexité de la chaîne militaire obéit à des exigences opérationnelles peu compatibles avec la stabilité et la rentabilité des financements industriels. Le général Georges Ladevèze (1), ancien commandant de l’aviation légère de l’armée de terre (ALAT) a déclaré avoir toujours été préoccupé de scinder les deux activités. Pendant la guerre du Golfe, « alors qu’il aurait fallu se concentrer sur un niveau d’intervention extrêmement limité en technicité, une partie de mes personnels étaient mobilisés par des opérations de maintenance lourde, alors que leur statut voulait par ailleurs que je puisse en disposer de manière inopinée ».

Toute la problématique du MCO, notamment aérien, est résumée dans ces propos : faut-il consacrer à des opérations d’entretien, surtout lorsqu’elles sont très techniques, des personnels militaires dont le statut suppose qu’ils soient orientés vers des missions opérationnelles plutôt que vers des tâches de soutien ? Convient-il d’y consacrer des fonctionnaires civils du ministère de la Défense ? Ne serait-il pas préférable de faire appel à un industriel privé dont c’est le métier ?

La réponse n’est évidemment pas unique : il est indispensable que des personnels militaires soient formés et aguerris à l’entretien des équipements de nos armées, ne serait-ce que pour entretenir ces équipements sur les théâtres où les civils, en principe, n’ont pas leur place. Mais compte tenu du statut des personnels militaires, il n’est pas illogique de vouloir faire une place essentielle aux civils pour ce qui concerne l’entretien lourd réalisé sur le territoire national.

L’externalisation s’invite au cœur de la dissuasion nuclÉaire

Le MCO des missiles stratégiques M 51, embarqués à bord des sous-marins nucléaires lanceurs d’engins est désormais confié à la société EADS, qui assure en outre leur assemblage final et leur chargement à bord. « C’est un service clé en mains : la partie opérationnelle dispose d’un système prêt à fonctionner » précise l’industriel. EADS emploie désormais « un grand nombre » de personnels de DCNS, mis à disposition par le ministère.

2.– Le gain économique n’est pas le premier critère en matière de MCO


En matière de MCO aérien, l’état-major des armées mène sa politique d’externalisation selon trois critères, la dimension économique n’arrivant qu’en dernier. Aux dires de l’ingénieur général de l’armement Alain Costes, le critère opérationnel est examiné en premier : on externalise des fonctions ou des activités qui ne sont pas critiques ou sensibles pour le contrat opérationnel des forces.

L’état-major veille ensuite à ce que les forces aient suffisamment d’activité de maintenance pour être capables d’assurer la permanence opérationnelle en déploiement : pour que les avions déployés en opérations extérieures soient opérationnels, l’armée doit disposer non seulement de personnes sur place, mais aussi d’un vivier en France suffisamment large pour assurer les rotations de personnel.

Vient ensuite le critère économique. Si l’évaluation fait apparaître, par rapport au coût en régie, un gain supérieur ou égal à 20 %, le ministère approfondit les travaux. Des consultations sont lancées, des offres recueillies. Il arrive que celles-ci conduisent à abandonner le projet.

En matière navale, compte tenu de la taille des équipements à entretenir et du faible effet de série, « le critère essentiel est d’essayer de faire réaliser mieux par quelqu’un d’autre des opérations qui demanderaient pour l’État un investissement et des immobilisations considérables, en établissant une projection du coût pour éviter que celui-ci ne dérive à l’excès. Autrement dit, il s’agit d’alléger la charge de l’État à l’égard de prestations qui ne relèvent pas de son métier » indique le capitaine de vaisseau Claude Chaufrein (1).

3.– Pour la marine toutefois, le gain économique semble réel


Dans le domaine naval, la problématique est quelque peu différente du domaine aérien : il est principalement fait appel à une société publique créée en 2003, DCNS, qui fut longtemps une direction du ministère pour le compte duquel elle réalisait ses prestations en régie. Le gain estimé par le service de soutien de la flotte entre le passage de la régie à la prestation externalisée est d’environ 20 %, ce qui, hors variations de périmètre, « aboutit à un gain de l’ordre de 180 millions d’euros par an entre la fin des années 1990 et aujourd’hui ».

Le fonctionnement de l’ancienne DCN n’était favorable ni à la réalisation des opérations de maintenance navale, ni à une exploitation optimale des infrastructures industrielles, dans la mesure où la direction des Constructions navales était soumise aux marchés publics sans le stimulus de la mise en concurrence. Depuis le changement de statut, on constate par exemple à Brest de nombreux désengagements de grands ateliers ou de zones entières par DCN, ainsi qu’un allègement considérable de la charge d’immobilisation.

Le fait que l’entreprise réduise ses frais fixes a un effet immédiat sur le prix de ses factures. Par ailleurs, le recours à des contrats de droit privé permet au service de soutien de la flotte (SSF) de déployer une stratégie contractuelle dans le cadre d’une mise en concurrence : la globalisation des contrats, leur caractère pluriannuel donnent de la visibilité à l’entreprise et lui permettent d’optimiser les achats, les équipes et ses relations avec ses sous-traitants, qui gagnent aussi en visibilité. Le risque entre l’État et l’industriel a également été mutualisé, ce qui permet à celui-ci de réduire encore le coût de sa facture.

Pour autant, la situation n’est pas idéale et la Cour des comptes met en évidence l’absence de complémentarité entre les activités externalisées et celles conservées en régie et réalisées par les ateliers militaires de la flotte (AMF). Bien que l’existence de l’activité de maintenance navale en régie soit jugée essentielle, la Cour des comptes considère qu’il apparaît dans la pratique que « ce service n’a pas de véritable politique à son égard. Le service de soutien de la flotte (SSF) a besoin d’un socle minimum mais ne peut le définir. Le plan de charge semble fixé au fil de l’eau, avec pour seul objectif d’assurer une charge de travail ».

B.– un enjeu industriel essentiel


Les contrats de maintenance aéronautique représentent 2 milliards d’euros, dont 40 % font l’objet d’une mise en concurrence. Le reste fait l’objet de transactions de gré à gré, certaines pièces n’ayant qu’un seul fournisseur.

1.– Les entreprises étrangères participent à l’externalisation


Les contrats d’entretien d’un certain nombre d’appareils de l’armée de l’air sont attribués par appel d’offres et il arrive que les marchés soient enlevés par des sociétés étrangères. C’est notamment le cas des deux Airbus A340 loués avec option d’achat dont l’entretien est assuré par la compagnie portugaise TAP. Il en va de même pour les Puma et Hercules C130 dont la maintenance a été confiée à une autre société portugaise. Au total, 7,5 % des contrats de maintenance reviennent à des sociétés étrangères.

Le MCO des appareils de l’ETEC, l’escadron de transport et de calibrage chargé du transport au profit des autorités, est confié à une société suisse qui emploie à Villacoublay du personnel de nationalité française recruté avec des contrats de travail de droit suisse. L’état-major des armées assure que cette ouverture vers l’étranger ne pose, pour l’instant aucun problème sur le plan opérationnel. Il y voit même un avantage financier, la concurrence étrangère permettant d’obtenir des prix plus intéressants que lorsque le client se trouve face à un oligopole national.

Si le principe de faire participer des sociétés issues de pays étrangers apparaît inévitable, encore faudrait-il veiller à ce que les pays en question agissent de manière réciproque. En revanche, il apparaît plus discutable qu’une entreprise issue d’un pays non membre de l’Union – en l’occurrence la Suisse – puisse faire travailler sur le sol national, dans le cadre d’un contrat passé avec l’armée française, des salariés français recrutés avec un contrat de travail étranger, soumis à des contributions sociales étrangères qui ne profitent pas à la Nation dont ils sont membres et sur le sol de laquelle ils travaillent. Pour des faits similaires, la compagnie aérienne Ryanair qui employait à Marseille des salariés français avec des contrats de droit irlandais a été condamnée. Il serait sain que le même principe s’applique à toutes les entreprises qui se trouveraient dans la même situation.

2.– Protéger notre industrie de défense


Les directives européennes imposent une mise en concurrence européenne pour tous les marchés qui ne sont pas du domaine de la défense. L’externalisation du soutien, dans notre pays, n’a pas été jugée comme ressortissant directement à la défense et, pour cette raison, a fait l’objet d’un appel d’offre international. Mais d’autre pays n’ont pas les mêmes scrupules. Ainsi, le général Patrick Huguet, responsable du projet d’affrètement des navires rouliers à l’état-major des armées, a présenté les difficultés de coopération avec le Danemark, pays qui ne fait pas la même lecture que nous de la réglementation européenne (1).

À l’aune de ce qui se pratique dans d’autres pays, certains observateurs estiment que les marchés de maintien en condition opérationnelle des appareils de l’armée de l’air pourraient être considérés comme touchant à des questions de souveraineté en matière de défense ; il serait ainsi possible pour les armées d’échapper aux règles du code des marchés publics et aux appels d’offres internationaux.

Le ministère de la Défense n’est pas entièrement lié par le code des marchés publics. La seule raison pour laquelle il n’y échappe pas, c’est que la France est, dès lors qu’il s’agit d’eurocompatibilité, infiniment plus respectueuse que certains partenaires européens, qui ne s’embarrassent pas de ce type de précautions et font ce qu’ils doivent faire pour préserver leur industrie.
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