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ii.– L’affrÈtement aÉrien et naval


L’acheminement stratégique sur les différents théâtres d’opérations est géré par le Centre multimodal de transport (CMT), basé à Villacoublay. Si les moyens de transport stratégiques du ministère de la Défense permettent d’assurer la quasi-totalité des transports de passagers (entre 130 000 et 150 000 par an), ils sont en revanche largement insuffisants pour le transport des matériels à destination des forces prépositionnées ou servant en opérations extérieures.

a.– Le contrat SALIs


Le Contrat Salis (Strategic Air Lift Interim solution, ou Solution intérimaire pour le transport aérien stratégique) constitue une originalité dans la mesure où l’Otan est liée par un contrat stratégique à une société russe.

1.– La nécessité de combler une importante lacune capacitaire


Certains pays membres de l’Otan ont mis des ressources en commun pour affréter des aéronefs spéciaux qui contribuent à doter l’Alliance d’une capacité de transport rapide d'équipements lourds partout dans le monde. Le consortium multinational de transport aérien ainsi créé affrète actuellement six Antonov AN 124 capables d’accueillir des cargaisons hors gabarit. Ces aéronefs sont utilisés comme solution intérimaire pour pallier les lacunes des moyens de transport aérien stratégique de l’Alliance, en attendant la livraison des premiers Airbus A400M ainsi que des ravitailleurs MRTT (Multi Role Tanker Transport) qui seront également employés au transport de passagers et de marchandises.

Le consortium regroupe seize pays de l’Otan (Allemagne, Belgique, Canada, Danemark, France, Grèce, Hongrie, Luxembourg, Norvège, Pays-Bas, Pologne, Portugal, République tchèque, Slovaquie, Slovénie et Royaume-Uni) et deux pays partenaires (Finlande et Suède).

Cette initiative est le pendant d’une autre qui vise aussi à doter l’Otan de capacités de transport aérien stratégique. Cette autre initiative est la Capacité de transport aérien stratégique (SAC), au titre de laquelle dix pays membres de l’Otan plus deux pays partenaires ont fait l’acquisition de trois avions de transport Boeing C-17.

2.– La contractualisation avec une société russe


Lors du Sommet d'Istanbul, les 28 et 29 juin 2004, les ministres de la Défense de quinze pays ont signé un mémorandum d'entente ayant pour objectif la constitution d'une capacité opérationnelle de transport aérien de cargaisons hors gabarit pouvant être disponible jusqu'en 2005 et pouvant comporter jusqu'à six aéronefs de transport Antonov AN-124. En outre, les ministres de la Défense de la Bulgarie et de la Roumanie ont signé une lettre exprimant leur intention de s'associer à ce consortium.

Le 23 janvier 2006, la Namsa, une agence de l’Otan a signé un contrat avec la compagnie de droit allemand Ruslan Salis GmbH, basée à Leipzig, en Allemagne. Cette société peut affréter des Antonov 124 auprès de deux compagnies : Antonov design bureau (ADB) à Kiev, en Ukraine, et la société Volga-Dnepr airline (VDA) d’Oulianovsk, en Russie.

Le contrat prévoit l’affrètement permanent de deux Antonov-124 basés à Leipzig, de deux autres sur préavis de six jours et de deux appareils supplémentaires sur préavis de neuf jours. Ces quatre derniers avions sont basés en Russie. Les équipages sont fournis par la société contractante qui propose une prestation globale de transport. Les pays concernés se sont engagés à utiliser les Antonov pour un minimum de 2 000 heures de vol par an. L’heure de vol est facturée à environ 25 000 euros.

Le 23 mars 2006, la Suède a rejoint les quinze premiers pays signataires à l'occasion d'une cérémonie tenue à Leipzig pour marquer l’entrée en vigueur de ce contrat multinational. D’une durée initiale de trois ans, le contrat a été prorogé jusqu’au 31 décembre 2010, puis jusqu’au 31 décembre 2012. La Finlande et la Pologne ont, depuis, rejoint le projet Salis.

La coordination du transport aérien stratégique est assurée par la Cellule de coordination Salis, implantée avec le Centre de coordination des mouvements Europe (MCCE) sur la base aérienne d'Eindhoven, aux Pays-Bas.

3.– La France particulièrement dépendante du contrat Salis


Présente sur les cinq continents au titre de missions de souveraineté dans nos collectivités d’outre-mer, mais aussi au titre de nombreuses opérations extérieures, notre pays est très dépendant des acheminements aériens. Compte tenu de la réduction irréversible du parc de Transall, et dans l’attente de l’A400M, l’armée de l’air recourt de manière substantielle aux contrats Salis dont elle est la principale utilisatrice.

La France dispose d’un droit d’utilisation de 1 195 heures par an, soit 23 heures hebdomadaires. Chaque semaine, un vol part ainsi de Châteauroux pour l’Afghanistan acheminer du soutien logistique. Mais ce quota, qui n’était utilisé qu’à un peu plus de 50 % en 2006, est largement dépassé depuis 2008 et le renforcement de notre présence en Afghanistan.

La France représente 25 % des demandes contractuelles adressées à Salis. En effet, notre pays est l’un des plus engagés hors de son territoire national et ne dispose pas d’une flotte de gros porteurs stratégiques, contrairement au Royaume-Uni, qui compte huit C-17 Globemaster, seul avion occidental dont les caractéristiques s’approchent de celles de l’Antonov-124.

TABLEAU SALIS

Années,

Heures de vol consommées

Coût total
(en millions d’euros)

Coût moyen de l’heure de vol (euros)

2006

672

17,2

25 595

2007

728

19,2

26 374

2008

1 723

43,94

25 502

2009

1 363

34,62

25 400

2010

1 231

28,97

23 534

Outre le contrat Salis, l’armée de l’air dispose de plusieurs autres moyens pour assurer le transport stratégique. Elle peut bien entendu compter sur ses moyens propres : Transall, Hercules, Casa 235, Airbus A310 et A 340. Il lui arrive également d’affréter des appareils auprès de sociétés civiles ou d’utiliser les voies aériennes civiles. Enfin, l’armée de l’air est signataire de l’accord Atares d’échanges de missions sur une base volontaire entre les nations signataires.

B.– Le mÉcanisme d’Échange Atares

1.– Une coopération originale basée sur le troc d’heures de vol


Parallèlement au contrat Salis, mais séparément de l’Otan, un groupe de nations européennes mettait au point un mécanisme de coopération original permettant l’échange de prestations de transport de passagers et de marchandises, mais aussi de ravitaillement en vol sur la base d’un troc d’heures de vol. Ce système qui fonctionne en dehors de tout montage financier est basé sur un accord technique appelé Atares (Air Transport, Air to Air Refueling Exchange and Other Services), signé en février 2001 par douze pays.

Pour chaque type d’avion en parc (A 310, Transall, C135FR et Casa dans le cas de la France, mais aussi Hercules C130 ; C17, C130, Bae 146, Tristar ou VC10 en ce qui concerne les Anglais ; Transall et A 310 pour les Allemands ; KDC 10, B 767 ou mêmes An-124 pour d’autres partenaires européens ; etc), chaque pays déclare un coefficient d’équivalence par rapport à l’heure de vol d’un Hercules C130 qui constitue la monnaie de troc. Ce coefficient, qui est en théorie calculé sur la base des coûts de possession, peut être modifié pour s’adapter à l’évolution du « marché ». Le mécanisme Atares contient des règles de calcul relatives aux différentes prestations et les limites entre lesquelles les balances annuelles (entre prestations fournies et consommées) peuvent évoluer.

Au 31 mars 2011, une fois comptabilisées les prestations croisées de transport, de ravitaillement et de prise en charge partielle d’un chargement, nous disposions d’un crédit de 244 heures. Le CMT veille à ce que le solde de notre pays ne soit jamais négatif. Le protocole est donc équilibré. Pour équilibrer sa balance, la France dispose d’un atout : elle est seule à posséder des avions ravitailleurs, ce qui la conduit à effectuer du ravitaillement en vol pour l’Allemagne, la Belgique ou les Pays-Bas.

En 2009 et 2010, la répartition des acheminements stratégiques aériens a été la suivante.

rÉpartition des acheminements stratÉgiques




Contrats Salis

Moyens patrimoniaux

Avions affrétés

Voie aérienne civile

Accord Atares

2009
















Heures de vol

1 363

19 737










Tonnes transportées

9 990

7 564

2 084




140

Passagers transportés

-

148 950

436




236

Coût (M€)

34,62




10

2,9




2010
















Heures de vol

1 231

19 316










Tonnes transportées

9 129

9 069

422




345

Passagers transportés

-

131 841

126




1 089

Coût (M€)

28,97




2,02

2,08




NB : en 2010, l’armée de l’air a bénéficié en outre de 38 rotations vers Kaboul, d’un Iliouchine 76 affrété par les Émirats Arabes Unis. Cet appareil a transporté 767 tonnes de matériel.

Le tableau ci-dessus nous permet de constater que les Antonov-124 utilisés dans le cadre du contrat Salis ont volé ces deux dernières années 15 fois moins que les appareils de transport de l’armée de l’air mais qu’ils ont pourtant transporté davantage de fret que ces derniers. Cela tient à leur extraordinaire capacité d’emport : 120 tonnes contre 16 tonnes seulement pour un Transall, 17 tonnes pour un Hercules ou 5,5 tonnes pour un Casa 235. Mais cela tient aussi au fait que les Antonov ne transportent que du fret alors que les appareils de l’armée de l’air, essentiellement les A 310 et A 340, transportent entre 130 000 et 140 000 militaires par an.

Au total, en 2009, l’armée de l’air n’a transporté avec ses moyens propres que 38 % des acheminements stratégiques de fret ; en 2010, cette proportion est remontée à 46 %. Mais l’an dernier, pour la première fois, plus de 50 % des acheminements de fret de nos forces ont été réalisés par des appareils russes (Antonov-124 du contrat Salis ou Iliouchine-76 affrétés par nos alliés). En revanche, 99 % des militaires français transportés sur les différents théâtres d’opérations l’ont été par les moyens de l’armée de l’air.

Autant que la Mission, la Cour des comptes s’alarme de cette situation : « la très forte dépendance à l’égard de moyens de transport non armés par des personnels militaires français, en particulier dans le transport aérien, amène cependant à s’interroger sur la préservation des capacités opérationnelles en toutes circonstances » soulignent les magistrats financiers.

2.– La remise en cause du contrat Salis


Le contrat Salis court jusqu’en 2012, mais la société Volga-Dnepr, le jugeant peu rentable eu égard au coût des heures de vol, a annoncé l’an dernier qu’elle souhaitait se désengager. Le prix de l’heure de vol a été porté à 30 200 euros, soit une majoration d’environ 20 %, et le volume d’heures a été fortement réduit. Pour compenser le désengagement de son partenaire, l’armée française a décidé de passer un nouveau marché. Le contrat, bilatéral car signé dans l’urgence, a été remporté par la société ICS, qui utilise tout type d’avions, Antonov 124, Iliouchine 76, Airbus A300, Boeing 747 et Hercules C 130, en fonction de la charge à transporter. Le contrat est reconductible annuellement.

Le titulaire de ce nouveau marché s’est engagé à baser un Antonov 124 sur l’aéroport de Châlons-Vatry, ce qui devrait réduire les coûts. En effet, les Antonov de la société Salis étaient basés à Leipzig et les vols de positionnement et de repositionnement entre l’Allemagne et la France étaient facturés à l’armée de l’air. Avec un appareil basé sur le territoire national, seules les heures de vol « utiles » (Vatry – Kaboul, par exemple) seront à payer.

Le désengagement de Salis n’est que partiel. Même si le nombre d’heures de vol proposées a fortement diminué et si les tarifs ont augmenté, l’armée de l’air conserve la possibilité de faire appel à cette société en cas de besoin. Les contrats Salis et ICs sont donc complémentaires.

3.– L’achat de l’Antonov 124 a-t-il été sérieusement étudié ?


La Russie a annoncé, il y a quelques mois, sa volonté de relancer la production de l’Antonov-124. Si cette information était confirmée, la question pourrait se poser de l’éventuelle acquisition patrimoniale de cet appareil, en un nombre limité d’exemplaires. Différentes sources font état d’un coût d’acquisition estimé entre 150 et 200 millions de dollars l’exemplaire, soit 105 à 140 millions d’euros.

Lorsque l’on compare les performances attendues de l’Airbus A400M avec celles de l’Antonov, les chiffres laissent songeur : 120 tonnes d’emport maximal pour l’An-124 sur 4 800 kilomètres ou 80 tonnes sur 8 400 kilomètres. En comparaison, la capacité d’emport de l’A400M sera quatre fois inférieure : 20 tonnes sur 6 390 km ou 30 tonnes sur 4 535 kilomètres. Le coût de cet appareil a officiellement été annoncé à 130 millions d’euros l’exemplaire.

Ces chiffres ne constituent pas une critique de l’avion européen qui disposera de qualités que n’a pas l’appareil russo-ukrainien – possibilité de transporter des passagers, d’être ravitaillé en vol, de procéder à des largages, de décoller sur des pistes sommairement aménagées, etc. – caractéristiques que ne possède pas l’Antonov et qui font l’intérêt du programme A400M. Mais l’expérience montre que le transport stratégique (sur l’Afghanistan, le Tchad ou la Côte d’Ivoire, par exemple) nécessite rarement de recourir au ravitaillement en vol ou aux largages et utilise le plus souvent des infrastructures classiques ne nécessitant pas, de la part de l’avion, de qualités particulières.

La possession patrimoniale de quelques Antonov confèrerait à l’armée de l’air des capacités logistiques stratégiques complémentaires à celles apportées par l’A400M : le général Philippe Carpentier, responsable du Centre multimodal de transport, le reconnaît : « À terme, même si nous disposons d’une capacité suffisante en A400M et en MRTT, nous aurons toujours besoin d’un volume incompressible de 350 heures de vol d’Antonov 124 par an pour le fret hors gabarit » (1). Mais une analyse fine des coûts de possession, que les Rapporteurs ne sont pas en mesure de mener, devra être réalisée.

En effet, le coût de l’heure de vol actuellement acquitté par l’armée de l’air inclut non seulement la location de l’avion, mais aussi son entretien, le coût de l’équipage, du carburant et de l’assurance. Quel serait le coût d’usage d’un tel appareil exploité par l’armée de l’air ? Par ailleurs, la possession de micro-parcs est toujours génératrice de surcoûts dans la mesure où elle ne permet pas de réaliser d’économie d’échelle, qu’il s’agisse de la formation des équipages, des techniciens ou de l’entretien. Enfin, notre pays resterait en tout état de cause dépendant d’entreprises russes pour la fourniture des pièces de rechange. Pour autant, l’hypothèse d’une acquisition patrimoniale mériterait d’être étudiée.

De l’externalisation choisie À l’externalisation subie

Dans le domaine de l’affrètement aérien comme naval, le recours à l’externalisation se justifie essentiellement par des considérations capacitaires et opérationnelles. Dans la mesure où l’armée de l’air a fait le choix de ne pas acquérir d’avions gros porteurs de type Antonov 124, nécessaires pour les transports hors gabarit, une partie de l’externalisation relève d’un choix délibéré. En revanche, l’externalisation rendue nécessaire par le retard du programme A400M apparaît, quant à elle, entièrement subie.

C.– la location avec option d’achat de deux airbus a 340


En 2003, l’armée de l’air à dû faire face au retrait programmé de ses DC 8, arrivés en bout de course. La décision a alors été prise de louer avec option d’achat deux Airbus A 340, choix critiqué par la Cour des comptes.

1.– Un choix contraint


En 2003, l’armée de l’air a été contrainte de programmer le retrait de ses vieux DC 8 dont le coût du maintien en condition opérationnelle était de plus en plus élevé. Par ailleurs, l’entraînement des équipages devenait également problématique en raison de la fermeture des simulateurs de vol.

Le schéma d’origine prévoyait le remplacement de ces appareils principalement destinés au transport de passagers par des ravitailleurs MRTT, utilisables également pour le transport de passagers. Mais devant les contraintes budgétaires et le retard pris par l’acquisition de ces appareils, l’armée de l’air devait trouver une solution transitoire. Plusieurs options furent étudiées et la location avec option d’achat s’est imposée comme s’intégrant plus facilement aux perspectives budgétaires. La nécessité de disposer très rapidement de deux vecteurs fut également décisive.

Le choix s’est donc porté sur deux Airbus A 340 d’occasion, fabriqués en 1995 et ayant déjà volé 40 000 heures lors de leur mise à disposition à l’armée de l’air, en 2006. Le général Guy Girier, sous-chef opération plan programme à l’état-major de l’armée de l’air, explique que cette circonstance n’est pas pénalisante dans la mesure où l’armée de l’air utilise ces appareils « environ 2 000 heures par an, le temps de vol moyen annuel par appareil étant, dans une entreprise civile, de 4 000 heures. Le recours à un matériel neuf ne se justifiait pas, puisque les appareils de deuxième main répondent parfaitement aux besoins ».

« Le mode d’action conduisait à un flux financier annuel de 28 à 30 millions d’euros, qui a trouvé sa place dans le contexte budgétaire envisagé. La décision résulte donc d’un choix conditionné par l’urgence des besoins et par les contraintes budgétaires ». (1)

La location avec option d’achat des A 340 a paru le moyen d’éviter qu’une rupture capacitaire n’obère nos interventions sur certains théâtres d’opération, puisqu’il était impossible de financer immédiatement le MRTT.

2.– Une décision sévèrement critiquée par la Cour des comptes


Au regard du coût de revient global de ces deux appareils, la Cour des comptes considère qu’une acquisition patrimoniale aurait coûté moins cher aux finances publiques, compte tenu de la durée finalement assez longue de cette location.

Mais l’armée de l’air a été confrontée à deux difficultés : d’une part, l’aboutissement du programme MRTT était prévu à l’horizon 2011 lorsque la location des deux A 340 a été contractualisée, en 2006. Cette échéance est maintenant repoussée à 2017 au mieux, élément qui n’était pas connu à l’époque. La deuxième difficulté tenait à la nécessité de remplacer dans les meilleurs délais les DC 8 retirés du service sans qu’aucun crédit n’ait été dégagé pour cela.

Dans son rapport, la Cour des comptes livre un travail très fouillé et très détaillé sur le coût de la LOA des deux Airbus A 340. Il en ressort, sans grande surprise, que sur une telle durée, la location avec achat en fin de contrat s’avère la solution la plus onéreuse des trois hypothèses envisagées : achat, location simple et location avec option d’achat.

La Cour calcule qu’une levée de l’option d’achat au bout de cinq ans (2011) se serait traduite par un surcoût de 16,7 millions d’euros ; ce surcoût serait de 23,5 millions d’euros une levée de l’option au bout de sept ans (2013) ; dans l’hypothèse la plus probable d’une acquisition en 2015, il s’élèverait à 28,2 millions d’euros. Outre que ces chiffres sont contestés par le ministère qui juge le surcoût bien plus faible (5,6 millions d’euros en 2011), le calcul de la Cour semble être fait en euros courants, sans tenir compte de l’inflation.

Si on ne peut nier – les militaires le reconnaissent – que le choix de la location avec option d’achat a été dicté en grande partie par la nécessité « de contourner l’obstacle budgétaire » comment l’écrivent les magistrats, il convient toutefois de nuancer le jugement sévère de la Cour. Lorsque fut décidée la LOA en 2006, l’évolution du format des forces françaises servant hors de nos frontières n’était pas clairement connue. Certains candidats à l’élection présidentielle prônaient un retrait d’Afghanistan ; la réduction des forces à Djibouti se dessinait ; la suppression de deux des trois bases prépositionnées en Afrique occidentale était évoquée ; le retrait de Bosnie était engagé et celui du Kosovo projeté. Si le désengagement de la France sur tous ces théâtres avait été mené à son terme, l’un des deux appareils, voire les deux, auraient pu être rendu à moindre frais.

Ce flou régnant alors sur l’engagement de la France à l’étranger ainsi que sur la date arrivée des MRTT laissait planer une incertitude sur la nécessité de conserver les A 340 au-delà de quelques années. Dans ces conditions, le réel surcoût financier critiqué par la Cour des comptes peut apparaître comme le prix de l’incertitude et de la volonté de toujours disposer des moyens adéquats pour projeter les forces mentionnées dans le contrat opérationnel des armées. Pour autant, ce type de contrat avec option d’achat ne peut pas être considéré de bonne gestion compte tenu de son coût final élevé.

3.– Vers une probable levée d’option en 2015 ?


À l’origine, l’armée de l’air envisageait de se dégager du programme A 340 à l’horizon de 2015, mais reconsidère aujourd’hui cette perspective du fait du retard du programme MRTT qui n’arrivera pas en parc avant 2017 au mieux. Sur les trois possibilités initialement prévues pour lever l’option d’achat à cinq (2011), sept (2013) ou neuf ans (2015), seule l’année 2015 reste accessible, avec un coût de six millions d’euros par appareil, ce qui paraît raisonnable pour des avions qui auront certes 20 ans de service mais qui auront moins volé que leurs homologues du secteur civil.

Cette piste est étudiée par l’état-major des armées, qui envisage d’acquérir ces appareils pour les utiliser jusqu’en 2022, date à laquelle ils seraient retirés du service après 27 années d’activité.

En tout état de cause, ne pas lever l’option d’achat et perdre le bénéfice de ces deux appareils conduirait l’armée de l’air à une impasse entre 2015 et, au minimum, 2017 « en admettant que le premier MRTT arrive effectivement à cette date et qu’il ait pu être procédé à la transformation des équipages et à la mise en place du soutien, puisque la prise en compte des caractéristiques de l’appareil peut demander un ou deux ans ».

Proposition n° 6 – Compte tenu du manque capacitaire de l’armée de l’air en transport de personnel et de fret, mais aussi de l’âge très avancé des actuels ravitailleurs en vol, la Mission demande au Gouvernement d’acquérir sans plus attendre les 14 Airbus MRTT prévus par la loi de programmation militaire, appareils remplissant la double fonction de ravitailleurs en vol et de transport.

D.– l’affrÈtement naval

1.– L’affrètement naval est déjà entièrement externalisé


Par voie maritime, les bâtiments de guerre de la marine nationale ne se chargent pas de transport régulier, même s’ils peuvent, en cas de besoin, effectuer des transports opérationnels occasionnels. C’est la raison pour laquelle le Centre multimodal de transport (CMT) de Villacoublay affrète à l’année trois navires rouliers (dans lesquels les véhicules entrent et sortent en roulant) qui restent propriété de la Compagnie maritime nantaise (MN) :

– le MN Eider est un navire de 20 865 tonnes et de 158 mètres de long, construit par Hyundai en 1989 en Corée. Ce bâtiment a une capacité de 2 200 mètres linéaires de véhicules embarqués et 140 conteneurs vides ou 70 pleins ;

– le MN Éclipse déplace 10 142 tonnes pour une longueur de 146 mètres. Il a été construit en 1979 par le chantier 3Maj, en Croatie et a une capacité de 1 600 mètres linéaires ou de 462 conteneurs ;

– le MN Pélican a été fabriqué par le chantier naval norvégien Fosen, en 1999. D’un déplacement de 12 076 tonnes et d’une longueur de 155 mètres, il a une capacité d’emport de 1 850 mètres linéaires ou de 1 280 mètres linéaires et 325 conteneurs ;

Ces trois navires, qui battent pavillon national, sont armés par des équipages français.

2.– Une activité mondialisée indispensable au ravitaillement des forces


En 2010, 13 trajets ont été réalisés par ces trois navires contre 16 en 2009 :

– deux voyages ont été réalisés à destination de la Corse à l’occasion de l’exercice C2 Natex ;

– cinq traversées ont eu pour destination l’océan Indien. Ces voyages permettent de ravitailler les forces françaises prépositionnées à Djibouti et Abou Dhabi, mais aussi celles implantées dans les territoires français d’outre-mer (La Réunion, Mayotte, les Terres australes et antarctiques) et, bien entendu, celles en opération en Afghanistan ;

– quatre affrètements ont eu pour destination la côte occidentale de l’Afrique dans le but de ravitailler les forces prépositionnées au Sénégal et au Gabon, aussi bien que celle déployées en Côte d’Ivoire et au Tchad ;

– une traversée a eu pour destination les Antilles et la Guyane ;

– une traversée, après avoir desservi les Antilles et la Guyane, a poursuivi par le canal de Panama jusqu’aux collectivités territoriales françaises du Pacifique.

Au total, 44 853 tonnes de fret ont été livrées en 2010, soit 16 583 mètres linéaires et 3 989 conteneurs. Le coût de cet affrètement est évalué à 20,58 millions d’euros. Parallèlement, 3 868 tonnes, soit 158 mètres linéaires et 415 conteneurs ont été confiés à des voies maritimes commerciales pour un coût de 1,58 million d’euros.

Le transport externalisé d’un conteneur en Afghanistan depuis la France représente environ 27 000 euros en acheminement direct, mais seulement 19 000 euros avec une rupture de charge aux Émirats arabes unis et moins de 4 000 euros par voie de surface. Cependant, l’acheminement par mer jusqu’à Karachi, puis par voie routière à travers le Pakistan reste difficile. L’an dernier, les talibans ont attaqué plusieurs convois, notamment de carburants. Cette voie ne peut donc être utilisée que pour 20 % du fret, à l’exclusion du transport d’armement, de munitions ou de denrées périssables.

Enfin, la voie terrestre peut également être utilisée pour ravitailler les forces françaises présentes en Afghanistan. Les marchandises sont d’abord acheminées en Lituanie par navire ou camion. Elles sont ensuite transférées sur la voie ferrée pour un périple qui leur fait traverser la Biélorussie, la Russie puis les républiques d’Asie centrale. Elles sont à nouveau transférées sur des camions qui les convoient jusqu’à leur destination finale en Afghanistan.

Ce trajet est long et compliqué, notamment en raison du franchissement de multiples frontières. Il ne peut être réservé qu’au fret non urgent et aux marchandises non sensibles.

3.– Le projet d’affrètement de nouveaux navires rouliers


Le contrat d’affrètement des trois navires cités plus haut arrivera à échéance fin 2012 pour deux d’entre eux et fin 2013 pour le troisième. Aussi, l’état-major des armées étudie depuis plusieurs années le remplacement de ces bâtiments.

Le projet vise à acquérir, dans le cadre d’un partenariat d’une durée de 30 ans, des capacités de transport et de logistique pour la projection de forces en cas de crise sur un théâtre d’opération extérieur. Le titulaire du contrat sera responsable du financement, de l’acquisition, de la gestion et de l’entretien d’un nombre de navires rouliers compris entre quatre et six. Le caractère civil de ces bâtiments permettra au partenaire privé de les exploiter pour satisfaire des besoins purement commerciaux, générant ainsi des revenus qui diminueront le montant des loyers payés par l’État.

L’investissement initial serait de l’ordre de 145 millions d’euros pour un coût annuel de mise à disposition de 30 à 50 millions d’euros. Sur la durée du contrat, le coût serait donc compris entre 900 et 1 500 millions d’euros pour l’ensemble des capacités.

L’appel à candidature a été lancé en 2009 et la procédure de dialogue compétitif a été initiée début 2010. Le calendrier prévoit une signature du contrat de partenariat début 2012 et une entrée en service du dernier navire en fin d’année 2014. Le nombre précis de bâtiments nécessaires (entre 4 et 6) ne sera arrêté qu’au terme du dialogue concurrentiel qui a été engagé. Ce projet bénéficie de l’expérience d’un contrat similaire passé par le ministère de la défense britannique en 2004.

L’objectif du ministère de la Défense serait d’acquérir une capacité supérieure à celle dont il dispose actuellement pour faire face à des pics d’activité. Sur un schéma de cinq navires, l’idée serait de consacrer trois navires aux besoins des forces françaises à 80 % de leur temps tandis qu’il serait utilisé à des fins civils pendant les 20 % restant. Les deux autres navires, non indispensables en temps de paix, seraient exploités à 100 % de leur temps sur le marché commercial, mais seront disponibles dans un délai de cinq à quinze jours en cas de crise. Grâce à leur utilisation civile, ces deux navires surnuméraires ne devraient rien coûter, ou presque, aux finances publiques, tout en constituant un confortable renfort en cas de conflit majeur.

Les navires de transport ne sont pas considérés comme relevant du cœur de métier, et leur emploi exclut le fait qu’ils soient employés dans des opérations de vive force, en particulier en appui direct d’une opération amphibie. C’est la raison pour laquelle ils seront armés avec des équipages non pas militaires mais civils.

Pour des questions de coût, ces bâtiments ne seront placés sous pavillon français de premier rang, ce qui aurait obligé le propriétaire à recourir à des équipages nationaux placés sous la législation française. Mais devant les difficultés soulevées par l’utilisation d’un pavillon de complaisance pour des navires réalisant des missions de souveraineté, c’est finalement le pavillon français du registre international (RIF) qui a été choisi. Cela permettra d’apposer la marque française sur ces navires tout en limitant les frais de fonctionnement, seul les officiers étant des nationaux placés sous la protection du droit français.

Quand on sait qu’un navire placé sous pavillon français du registre international coûte 2 500 euros par jour de plus en frais de fonctionnement qu’un navire sous pavillon maltais, dans une période où le budget est particulièrement contraint, on comprend que chaque caractéristique militaire de ces navires a été pesée au regard du juste besoin opérationnel.

Le choix d’un pavillon RIF signifie, d’une part, que les officiers sont français et sont des employés directs de l’armateur, d’autre part, que les armateurs ont recours à des sociétés sous-traitantes chargées de fournir les équipages d’exécution.

Toujours pour des raisons financières, les navires ne seront pas construits en France, où le coût serait majoré de 50 %, mais probablement à l’étranger. S’ils admettent que le coût du travail soit, dans des pays en voie de développement, inférieur à celui de notre pays, les Rapporteurs s’étonnent qu’un navire roulier construit en Allemagne soit largement moins cher que le même navire fabriqué en France, ainsi que cela leur a été révélé lors d’une audition (1).

E.– un Équilibre À trouver entre externalisation et moyens patrimoniaux


L’externalisation d’une partie croissante des moyens de transport militaire ne doit pas occulter les contraintes de ce mode de fonctionnement. Sans exclure a priori cette pratique, les Rapporteurs, comme la Cour des comptes, insistent sur la nécessité de conserver un socle de moyens patrimoniaux compatible avec les ambitions internationales de notre pays.

1.– Les spécificités de l’affrètement de navires civils par la Marine nationale


Ces navires seront logiquement soumis au droit de retrait et au droit de grève, inhérents au personnel civil qui y travaillera. Les risques de répercussion sur le caractère opérationnel des missions paraissent inévitables et devront être gérés au mieux. Et une fois sur cent ou sur mille, ils devront être traités sur un mode exceptionnel, a reconnu le général Patrick Huguet.

Les équipages civils accepteront-ils de se rendre dans des zones réputées dangereuses, en raison d’actes de piraterie ou de fait de guerre ? Les limitations ne viendront probablement pas des équipages, mais des assureurs. Dans le monde des assurances maritimes, le Joint war commitee décide des zones dans lesquelles il est possible de naviguer au tarif de droit commun, des zones où les navires peuvent se rendre à condition de payer des surprimes, et des zones dans lesquelles les assureurs refusent de couvrir le risque.

Ainsi, dans le prix de base du loyer des navires, la Marine nationale tiendra compte de l’assurance « risque de guerre » classique. Lorsque les navires affrétés se rendront dans des zones à surprimes, elle remboursera la surprime au propriétaire privé et des surprimes, qui seront payées tant aux assurances qu’aux équipages, dans la mesure où ils auront accepté de naviguer dans des eaux plus dangereuses que les zones ordinaires.

Enfin, au cas où les assurances se refuseraient à prendre en charge la couverture du risque, l’État se substituerait à l’assureur, ce qui se produit régulièrement. Enfin, sur les navires affrétés qui traversent les zones sensibles à la piraterie, sont embarqués des éléments de protection de la Marine nationale.

2.– Les désagréments de l’affrètement


L’affrètement de moyens de transports extérieur au ministère de la Défense n’est pas toujours aussi aisé que cela est parfois présenté à la représentation nationale. Lors des auditions que la mission a menées, deux exemples de désagréments majeurs ont été mis en évidence.

Les événements survenus récemment en Libye et en Côte d’Ivoire montrent que le Gouvernement peut décider d’une opération en quelques heures. Les modalités de mobilisation des moyens affrétés auxquels peuvent recourir les armées apparaissent peu compatibles avec les exigences d’un monde instable, où les interventions doivent être rapides.

Ainsi, lors des premiers jours de l’intervention en Libye, l’armée française a éprouvé quelques difficultés à évacuer par voie aérienne les ressortissants étrangers pris au piège des frappes et de la fermeture des frontières : Berlin ayant décidé de ne pas participer à la coalition, l’armée de l’air allemande a refusé de mettre ses appareils de transport à la disposition de ses alliés, alors même que les deux pays participent au dispositif d’échange d’heures de vol Atares (cf. supra).

Autre désagrément, survenu dans des circonstances moins dramatiques : l’armée de l’air néerlandaise, qui devait effectuer une rotation de troupes prépositionnées françaises entre Toulouse et Dakar en échange d’un service rendu antérieurement par l’armée de l’air, a dû se décommander au dernier moment, leur seul DC-10 disponible étant tombé en panne.

Par ailleurs, se pose la question de la concurrence capacitaire entre différents pays confrontés subitement à un même besoin. Malgré les propos rassurants parfois entendus sur les capacités du marché à absorber la demande, que se passe-t-il lorsqu’une coalition engagée sur un territoire extérieur dans le cadre d’un conflit majeur assèche le marché de l’affrètement aérien et naval ?

Ainsi que l’a rappelé le général Patrick Huguet, responsable du projet d’affrètement de navires rouliers à l’état-major des armées, « lors de la crise irakienne, quand les prix ont triplé en moins de quinze jours, il n’aurait pas été possible de se rendre dans la région : il n’y avait plus aucun roulier disponible » (1).

3.– Externaliser sans se priver des moyens patrimoniaux indispensables


En conclusion de ses travaux sur l’externalisation dans le domaine de l’affrètement, aérien et naval, la Cour des comptes se félicite de la création du Centre multimodal de transport, « mesure de rationalisation utile », et résume en les termes l’alternative à laquelle fait face le ministère de la Défense :

« – accroître la part des marchés de transport (…) quitte à réduire l’activité des moyens patrimoniaux, si ceux-ci ne sont pas indispensables et plus coûteux, après avoir défini un socle indispensable ;

« – ou, à l’inverse, donner une priorité budgétaire à l’acquisition de nouveaux moyens patrimoniaux, ou assimilés, qui permettraient de réduire les coûts de la fonction , que ce soit sous la forme d’une acquisition classique ou par le marché innovant du type PPP. »

Les Rapporteurs notent avec l’intérêt l’utilisation par la Cour des comptes des mots « moyens patrimoniaux ou assimilés » qui tendrait à indiquer que les magistrats différencient les contrats d’affrètement de court terme (de type Salis), considérés comme relevant de l’externalisation malgré le caractère global du service, des contrats de long terme qui relèvent, eux, du partenariat public-privé.

La Cour des comptes considère que, « dans la pratique, en l’absence de capacités patrimoniales suffisantes, l’externalisation d’une part croissante des transports stratégiques est plus subie que choisie », constat auquel souscrivent entièrement les Rapporteurs. Les magistrats regrettent que les marchés soient conclus « au coup par coup pour répondre à des besoins urgents et pallier des déficits capacitaires croissants ».

Les Rapporteurs partagent ce point de vue et insistent sur la nécessité pour les armées de conserver un « socle » minimal de capacités patrimoniales qui leur permettent de ne pas devenir dépendantes de partenaires privés qui pourraient s’avérer peu fiables lorsque les circonstances deviennent difficiles.

Proposition n° 7 – Sans renoncer aux contrats d’externalisation qui peuvent apporter de la souplesse lors de pics d’activité inhabituels, les armées doivent veiller à conserver des moyens de transport patrimoniaux en quantité suffisante pour permettre l’accomplissement des missions opérationnelles relevant de la souveraineté nationale.
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