La politique économique désigne un ensemble de décisions prises par les pouvoirs publics afin d’atteindre, grâce à l’utilisation de divers instruments, certains objectifs économiques





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FINANCES PUBLIQUES

 

Introduction

1) définitions

On pense usuellement que finances publiques c’est finance de l’Etat, mais ce n’est plus le cas depuis une quarantaine d’année. Maintenant cette notion s’est élargie

Le déficit public ne doit pas dépasser 3% du PIB, et la dette publique ne doit pas dépasser 60% du PIB.

Administration publique c’est l’Etat, les collectivités locales et les organismes de sécurité sociale.

Finances publiques :

  1. On désigne par finances publiques les recettes et dépenses des administrations publiques

  2. Les finances publiques sont la matière à la fois juridique (droit public) et économique ayant pour objet les lois, les mécanismes et règles de recettes et de dépenses des administrations publiques.

Tous les ans, le budget de l’Etat appelé loi de finance est votée. C’est important car :

  • cela se traduit par des impôts à payer

  • Grande importance des sommes en jeu. Par exemple dans le projet de budget de cette année, les dépenses de l’Etat devraient atteindre 360 milliards d’euros soit 17.8% du PIB, les recettes 270 milliards d’euros soit 13.4% du PIB, et le déficit de 92 milliards d’euros soit 4.4% du PIB. Le budget peut être un élément important pour influencer les politiques économiques.

Politique économique

La politique économique désigne un ensemble de décisions prises par les pouvoirs publics afin d’atteindre, grâce à l’utilisation de divers instruments, certains objectifs économiques. On essaye d’atteindre certain objectifs comme une stabilité des prix, d’atteindre l’équilibre extérieur, un taux de croissance élevé, et un taux d’emploi élevé. La politique conjoncturelle (qui agit sur l’évolution à court terme de l’économie) avec la politique monétaire et la politique budgétaire tente d’atteindre ces objectifs. Le budget de l’Etat est important pour les citoyens (impôt), les sommes importantes, et la politique conjoncturelle.

Politique budgétaire

Elle concerne les variations de dépenses, de prélèvements, et de transfert financier public en vue d’atteindre un équilibre économique global.

2) La réforme de 2001

Ordonnance en 1959 qui organisait les finances de l’Etat ; elle a été fortement modifiée et votée en 2001 par la LOLF (loi organique relative aux lois de finances). Elle révolutionne les finances publiques.

Ses objectifs : réformer et moderniser les finances publiques organisées en 1959. Plus précisément, on voulait lutter contre l’opacité et l’atonie-inertie. On a voulu rendre les compte de l’Etat plus clair, éviter le gâchis, donner plus de pouvoir au parlement, on a voulu que les ministres soient plus responsables et plus autonomes et pouvoir juger de l’efficacité des dépenses publiques. L’idée était de passer d’un budget de moyens à un budget de résultats. Objectifs à retenir : Augmenter les pouvoirs du parlement et que les dépenses publiques soient efficaces

C’est en 2006 que le budget a été présenté en appliquant la LOLF.

3) Les grandes conceptions du rôle et du budget de l’Etat

a) l’Etat gendarme du XIX et du début du XX

Le rôle de l’Etat est d’assurer le maintien de l’ordre. Les dépenses publiques servent donc au maintien de l’ordre ; police, défense nationale et justice. Ajouté à cela certains grands travaux que l’Etat doit assurer (création de routes, …). Cela car l’idée était de laisser faire le marché (système de la main invisible). Il faut donc logiquement limiter le rôle de l’Etat afin que les initiatives individuelles puissent s’épanouir et de ce fait le rôle de l’Etat est limité.

Les dépenses et les recettes de l’Etat doivent donc être le plus faible possible car quand l’Etat prélève des impôts il retire aux individus des initiatives qui aurait pu être permises par cet argent. Au niveau du sol, il y a la règle du sacro-saint équilibre budgétaire. Selon la théorie quantitative de la monnaie lorsqu’il y’a une augmentation de la masse monétaire il y’a une augmentation des prix, donc les emprunts sont à proscrire car ils entraînent une augmentation de la masse monétaire.

b) le keynésianisme (1940-1960)

Au XX il y’a l’Etat providence avec le keynésianisme.

La crise de 29 montre que contrairement à ce que pensaient les néoclassiques, l’équilibre naturel ne mène pas nécessairement à l’équilibre, qu’en période de crise les déséquilibres peuvent s’accentuer au lieu de s’atténuer,

Keynes montre la nécessité de l’intervention de l’Etat en période de crise ; les dépenses publiques sont vues comme un moyen d’intervention économique et sociale. Elles doivent continuer à assurer les charges administratives mais les dépenses publiques vont avoir  2  autres rôles (surtout en période de crise) :

  • accroitre la capacité de production de l’économie pour lutter contre le chômage

  • redistribuer des revenus à des catégories sociales défavorisées.

L’impôt doit continuer à assurer la couverture des dépenses publiques et contribuer à une meilleure justice sociale en essayant d’égaliser les revenus, par exemple en instaurant des impôts progressifs et favoriser le développement économique en exonérant certaines activités. Le budget de l’Etat apparaît à ce moment  comme un filtre qui prélève par l’impôt une partie du revenu national et qui le redistribue  par la dépense en fonction d’objectifs économiques et sociaux.

Alors en période de crise économique et de chômage, les dépenses sont élevées pour favoriser la relance économique avec des impôts les plus faibles possible. Cela fait forcément un déficit budgétaire qui peut et doit avoir un effet stimulant sur la conjoncture économique. Keynes recommande le déficit budgétaire systématique.

c) la néo-orthodoxie financière (1960-1980)

Avant les années 60, on arrive à un déficit tellement important que la réaction va être cette orthodoxie financière. Elle ne remet pas en cause la nécessité d’une intervention de l’Etat dans l’économie, mais elle remet en cause l’augmentation parfois excessive des dépenses publiques et le niveau trop élevé des déficits budgétaires.

  • L’augmentation des dépenses publiques ne doit pas dépasser un certain rythme afin de ne pas créer de tension inflationniste. Les dépenses publiques ne doivent pas augmenter plus vite que la production nationale.

  • L’intervention par la dépense ou par la recette doit être limitée au seul cas jugé indispensable

  • L’Etat doit rechercher l’équilibre budgétaire ou un déséquilibre « raisonnable » (inférieur à 2.5% du PIB)

On retrouve de manière atténuée une idéologie d’inspiration libérale.

d) les revirements de la période 1981-2011

page 2 facicule.

Pendant cette période on va voir alterner des périodes de fort déficit et des périodes ou l’on essaye de réduire ce déficit.

1981-1995 : président Mitterrand.

 1995-2007 : efforts très net pour réduire le déficit budgétaire car la dette publique atteint des niveaux trop importants.

 Septembre 2008 : crise des subprimes

1ère partie : les finances de l’Etat

Chapitre 1 : le cadre de la loi de finances

Section 1 : définitions

Lois de finances

Les lois de finances déterminent pour un exercice (une année donnée) la nature, le montant, et l’affectation des ressources et des charges de l’Etat ainsi que l’équilibre budgétaire et financier qui en résulte. Elles tiennent compte d’un équilibre économique définit ainsi que des objectifs et des résultats des programmes qu’elles déterminent.

Les diverses lois de finances

Différence entre budget et lois de finances

  Remarque importante :

Il y a une différence entre le projet de loi de finance et loi de finance. A partir du moment où il y a un projet de loi c’est le gouvernement qui en a l’initiative (proposition de loi = Parlement) et qui sera votée par le Parlement avant de devenir une loi de finance.

  Les diverses lois de finance :

1)  LFI : loi de finance initiale : « elle prévoit et autorise pour chaque année civile l’ensemble des ressources et des charges de l’Etat ».

2) LFR : loi de finance rectificative (ou collectif budgétaire) : c’est une loi qui modifie en cours d’année les dispositions de la loi de finance initiale, il y a d’abord un projet de loi de finance rectificative qui modifie le dérapage et qui deviendra loi de finance rectificative ou collectif budgétaire. Ex : en 2003, il y a une canicule donc le gouvernement a demandé au Parlement un crédit de 4milliards d’euros pour faire face à cette canicule.

  La loi de règlement ou d’exécution :  

Elle arrête le montant définitif des recettes et des dépenses du budget auquel elles se rapportent ainsi que le résultat budgétaire qui en découle.

Comme pour la LFI et LFR il y a un projet de loi qui est déposé au plus tard le 1er juin pour l’année suivante.

Cette année le PLF a été bâti sur une hypothèse de croissance de l’économie française qui serait de 2%, cela amène à faire une prévision sur les recettes. Lorsqu’il y a des plus value fiscale, le déficit sera moins important.

  Différence entre budget et  loi de finance :

Dans le langage courant on a tendance à confondre les deux. Budget et loi de finance ne sont pas synonymes.

Définition de budget « le budget décrit pour une année l’ensemble des recettes et des dépenses budgétaires de l’Etat, le budget est la partie comptable de la loi de finance ». La notion de loi de finance est plus large que celle du budget puisqu’elle inclut les grandes orientations de la politique économique.

Section 2 : les acteurs intervenant dans le processus de vote, d’exécution et de contrôle de la loi de finance.

La LFI est votée tous les ans mais sa préparation, son vote, son exécution et son contrôle vont faire intervenir plusieurs acteurs.

  1) Le Parlement

Depuis le Moyen-âge il existe un droit de contrôle sur les dépenses du souverain c’est-ce qu’on appelle le principe du consentement à l’impôt : l’idée est que les représentants des contribuables devaient donner leur accord à la perception d’un nouvel impôt, cela donnait la possibilité de contrôler les dépenses du souverain car lorsqu’un souverain devait lever un nouvel impôt il devait dire l’utilisation de cet impôt.

Dans la DDHC, il y a le principe de consentement de l’impôt. Le gouvernement doit avoir l’accord des représentants du peuple (assemblée nationale et sénat) pour lever un nouvel impôt. Le Parlement va voter la loi de finance et par ce vote il autorise ou non le gouvernement à lever des impôts et effectuer des nouvelles dépenses. C’est-ce vote qui va permettre de passer du projet de loi de finance à la LFI.

Au niveau du Parlement il y a une commission des finances qui est composée de parlementaires spécialistes de problèmes budgétaires. Elle est officiellement chargée d’informer les parlementaires, c’est un véritable interlocuteur du gouvernement au niveau budgétaire. C’est elle qui va préparer la discussion budgétaire et qui va ensuite assurer le contrôle de l’exécution de la loi de finance. Le président de cette commission est un membre du parti socialiste, et un rapporteur général.

Pendant longtemps on entendait dire que le Parlement n’était qu’une chambre d’enregistrement au niveau budgétaire, il était obligé de voter le budget et d’accepter les décisions du gouvernement en matière budgétaire sinon Il bloquait tout le processus.

Avec la LOLF le Parlement devrait retrouver une partie de son pouvoir.

  2) Le pouvoir exécutif

 

 A) le gouvernement

Il joue un rôle primordial dans la préparation du PLF ainsi que dans l’exécution de la loi de finance. En effet, c’est le gouvernement qui est à l’initiative du PLF, il est alors logique que la préparation du budget relève de la compétence exclusive du pouvoir exécutif dans la mesure où justement la loi de finance traduit la politique économique du gouvernement. La LOLF dit bien que les lois de finance sont à l’initiative du gouvernement.

 

a) Le ministre de l’économie, de l’industrie et de l’emploi

La ministre de l’économie (Christine Lagarde) est a l’initiative de préparer le budget.

b) le ministre du budget, des comptes publics et de la réforme de l’Etat

Le ministre du budget est responsable de l’ensemble des opérations budgétaires, il doit défendre les deniers publics, et souvent il a un rôle ingrat car il va être obligé de refuser une partie des demandes de crédit émanant des autres ministres (situations de conflits entre les ministres).

c) Premier ministre

Celui-ci dirige l’action du gouvernement et c’est sous son autorité que le ministre du budget et de l’économie préparent le budget. En général celui-ci ne se charge pas des problèmes techniques mais plutôt de la stratégie budgétaire des grands choix, c’est lui qui arbitre en cas de conflit entre les ministères dépensiers et le ministre de l’économie et du budget. Il a un rôle en particulier lorsqu’il y a des choix importants à faire, c’est lui qui décide les secteurs à sacrifier en cas de restriction budgétaire.

d) Les ministres

Ils participent d’une certaine manière à l’élaboration du budget car ils sont demandeurs de crédits.

Lorsque le PLF est voté et devient la LFI, chaque ministre est chargé de l’exécution des dépenses de son ministère et à ce niveau la réforme (LOLF) augmente très fortement le pouvoir des ministres puisque chaque ministre possède une assez grande liberté qu’il n’avait pas auparavant pour répartir les crédits dans les divers types de dépenses.

B) Le président de la République

Son rôle en matière budgétaire va dépendre de deux éléments :

- selon la période de cohabitation

- personnalité du chef de l’Etat

Section 3 : les règles de présentation des documents budgétaires (annualité, unité, universalité, spécialité, sincérité)
Il y’a 4 règles de présentation des documents budgétaire et une 5ème introduite par la LOLF. Au cours du XIX, le parlement avait imposé au gouvernement le respect de 4 règles, qui devaient permettre au parlement un contrôle efficace du budget.

-        La règle de l’annualité fait que le parlement devait avoir connaissance régulièrement et périodiquement (1 an) des documents budgétaires.

-        La règle de l’unité : connaissance de toutes les dépenses,

-        La règle de l’universalité : mais aussi de chaque dépense.

L’évolution du rôle de l’Etat a rendu parfois difficile le respect de ces règles, qui ont alors été adaptées, et en plus, la LOLF a introduit une 5ème règle.

I. la règle de l’annualité

A) énoncé de la règle

« la loi de la finance est établie chaque année pour un an » il s’agit de l’année civile donc le début de l’année budgétaire est fixée au 1er janvier (Etats-Unis et canada c’est le 1er octobre, et en Suède le 1er avril)

B) la signification de cette règle

L’autorisation de dépenser et de percevoir n’est valable que pour une année. Une fois l’année terminée, théoriquement, toute nouvelle dépense ou recette est interdite jusqu’à la nouvelle autorisation.

C) les aménagements

1) la LFR

Présentation

La loi de finance rectificative. Seule les LFR peuvent en cours d’année, modifier les dispositions de la LFI (loi de finance initiale ou loi de finance de l’année). C’est la même procédure que pour la LFI mais en plus rapide, et en particulier il y’a un rapport qui explique pourquoi il y’a cette LFR et quelles sont les évolutions économiques et budgétaires.

La pratique

Il y’a 3 périodes.

  1. Avant la LOLF (jusqu’en 2005) : il y’avait des LFR et ils (les projets) étaient déposées en fin d’année. ils traduisaient le fait qu’on était obligé de réviser les hypothèses économique, il fallait donc procéder à des ajustements. De 1995 à 2005, les collectifs on presque toujours été votés en décembre. La situation politique avait généralement un effet sur ces LFR ; s’il y’avait des élections avec changement de majorité, cela entraînait souvent une LFR. Jusqu’en 2005, les dépenses figurant dans les LFR étaient d’un montant élevé et de ce fait, cela aggravait nettement le déficit budgétaire, a telle point qu’on les appelait des « budgets bis ». certaines des mesures qu’on trouvait dans des LFR auraient du figurer dans la LFI, simplement le gouvernement était accusé de ne pas le mettre dans la LFI car c’était plus facile de faire passer ça dans les LFR.

  2. 2005-2008 : il y’a toujours des LFR mais avec des crédits beaucoup plus faibles. Le but est de ne pas trop aggraver le déficit budgétaire.

  3. 2008-2010 : à cause de la crise, il y’a eu plusieurs LFR, parfois même dès janvier.

2) les reports de crédits

Idée

Théoriquement, les crédits non dépensés le 31 décembre sont annulés. Mais l’application stricte de ce principe est dangereuse, dans la mesure où elle favorise les gaspillages ; les administrations sont tentées d’épuiser leurs crédits, même pour des dépenses inutiles. De ce fait, l’ordonnance de 1959 avait prévu des possibilités de reports assez larges.

Autrement dit, quand il y’a report de crédit, on peut utiliser l’année suivante le reliquat (ce qu’il reste) de crédit non utilisé lors de l’année d’autorisation.

Définition

Extrait de la LOLF : « un crédit accordé pour une année donnée et non consommée peut venir s’ajouter à la dotation correspondant du budget de l’année suivante ».

Dotation : c’est un terme comptable qui désigne l’affectation d’une somme à un poste budgétaire.

Depuis 2002, on essai de limiter ces reports afin de réduire le déficit budgétaire.

La LOLF et les reports

Pas de reports systématiques de crédits. De plus, les reports sont limités à 3% des crédits.

3) les décrets d’avance

Idée

Il faut faire face aux imprévus.

Définition

« En cas d’urgence et de nécessité impérieuse d’intérêt national, des crédits supplémentaires peuvent être ouverts par décret d’avance ».

La LOLF et les décrets d’avance

Il y’a 2 types de décrets d’avances :

-        décrets d’avance en cas d’urgence. Dans ce cas là, les décrets d’avance ne doivent pas dépasser 1% des crédits initiaux et comme on ne veut pas que le déficit budgétaire soit aggravé, il faut soit annuler d’autres dépenses, soit trouver d’autres recettes (d’autres impôts). ils ne doivent pas affecter l’équilibre budgétaire.

-         et décrets d’avance en cas de nécessité impérieuse d’intérêt national. Il n’y a aucune contrainte, ni au niveau du montant, ni au niveau de l’aggravation du déficit.

La pratique des décrets d’avance

Quand y’a-t-il décret d’avance d’urgence ou de nécessité impérieuse ?  Exemple de crédits d’avance d’urgence : en 2003 pour les inondations en Camargue. A cause du séisme d’Haïti en janvier et de la tempête Xynthia, il y’a eu un décret d’urgence de 105 millions d’euros ; ces 105 millions ont été trouvés en annulant des crédits dit non prioritaires. 

De 1980 à 1992, les décrets d’avance se traduisaient par une dégradation du solde budgétaire, et depuis 1992, en général, quand il y’a décret d’avance, il y’a annulation de crédits équivalent pour que le solde budgétaire ne soit pas dégradés.

4) la distinction autorisation d’engagement AE- crédits de paiement CP

Avant la LOLF : uniquement pour les dépenses d’investissement

Cette distinction AE – CP existait avant la LOLF pour les dépenses d’investissement. Contrairement aux autres dépenses, les dépenses d’investissement causaient un problème lorsqu’il s’agissait d’appliquer la règle d’annualité car la construction d’une route ou d’une université dure nécessairement plusieurs années. On distinguait alors une autorisation de programme (AP ou AE) qui s’étalaient sur plusieurs années et des crédits de paiement CP qui étaient annuels.

Extension de cette distinction avec la LOLF

La LOLF a étendue cette distinction à toutes les dépenses. Les AE autorisation d’engagement font référence à l’engagement qui est l’acte par lequel un organisme public créer ou constate à son encontre une obligation de laquelle résultera une charge. Les CP crédits de paiement encadrent la réalisation de la dépense.

L’intervention de l’Etat dans la vie économique à obligé à modifier la règle de l’annualité.

Le fait que la distinction AE-CP, qui auparavant ne concernait que les dépenses d’investissement ai été étendu à tous les types de dépenses doit s’interpréter comme le développement de la pluri-annualité, le but étant d’avoir une vision à moyen long terme et d’améliorer la gestion publique.

Exemple de sujet : les effets de la LOLF sur la règle de l’annualité.

Terme important à savoir : reports, décret d’avance, AE, CP,

 
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