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Partie 1
BALISES THÉORIQUES ET IMPLICATIONS POLITIQUES


Dans cette première partie, nous comptons revenir sur les balises conceptuelles sous-jacentes à l’expression « participation de l’ESS à la co-construction démocratique des politiques publiques » et livrer quelques réflexions sur les implications politiques des précisions théoriques fournies. Voici donc quelques balises théoriques concernant le concept de co-construction.4 On aura remarqué que nous ne parlons pas seulement de co-construction, mais de « participation de l’ESS à la co-construction démocratique des politiques publiques ». Cela donne une phrase plus longue. Mais chaque mot est important. Nous nous expliquons.


  1. Lorsque nous mettons l’accent sur la participation de l’ESS, nous prenons pour acquis que les acteurs de l’ESS5 —ou du tiers secteur— sont souvent oubliés ou marginalisés dans le développement des politiques publiques et que leur participation peut enrichir le contenu des politiques publiques et démocratiser le processus de prise de décisions les concernant (Vaillancourt, 2010).




  1. Nous sommes d’accord avec Adalbert Evers (2013) qui argumente que certains auteurs qui favorisent la participation des organisations du tiers secteur—ou de l’ESS en ce qui nous concerne— dans les réformes de l’État-providence mettent l’accent trop souvent sur la participation des entreprises qui fournissent des biens et des services et trop peu souvent sur celle des organisations qui font de la plaidoirie en faveur des droits de la personne. Pourtant, les deux sortes d’associations —celles qui offrent des biens et services et celles qui font de l’advocacy— devraient participer dans les processus de co-construction des politiques publiques dans le but de les rendre plus adéquates et démocratiques.




  1. Nous utilisons le concept de co-construction des politiques publiques pour soulever l’enjeu de la participation des parties prenantes de la société civile —incluant l’ESS— dans la définition (ou l’élaboration) des politiques publiques. La co-construction fait référence à un processus de co-décision auquel participent à la fois les acteurs de la société civile et les acteurs de l’État (ou de la société politique). Le concept de co-construction se distingue nettement de celui de co-production. Dans la co-production des politiques publiques, la participation des acteurs de la société civile (incluant les acteurs de l’ESS) se limite à la mise en œuvre des politiques qui peuvent avoir été soit construites par l’État seul ou co-construites par l’État et la société civile. Ainsi, dans la co-construction des politiques publiques, la participation citoyenne contribue directement à son élaboration, ce qui est beaucoup plus que de participer à un processus de consultation. La co-construction a trait à la dimension institutionnelle des politiques, tandis que la co-production touche leur dimension organisationnelle ou opérationnelle6.




  1. En parlant de co-construction et de co-production des politiques publiques, nous faisons une précision qui permet de comprendre que nous établissons une démarcation avec l’usage, par ailleurs très légitime, qu’on peut faire des mêmes concepts pour analyser les processus de co-construction ou de co-production des connaissances, ou encore pour étudier en sciences de la gestion ou en sociologie du travail les formes de concertation entre travailleurs et usagers dans la planification et la gestion des entreprises (Vaillancourt, 2008 et à paraître en 2015).




  1. Nous mettons en relief la co-construction démocratique des politiques publiques, pour bien la distinguer des formes non démocratiques de co-construction. Par exemple, nous pouvons rencontrer une co-construction corporatiste des politiques publiques lorsque certaines parties prenantes de la société civile, jouissant habituellement de plus de capital économique et politique, participent au processus de décision politique, pendant que d’autres parties prenantes, jouissant habituellement de moins de capital économique et politique, sont exclues7. Un bon exemple au Canada renvoie aux consultations pré-budgétaires menées aux niveaux fédéral et provincial, dans lesquelles les organisations patronales et syndicales sont consultées systématiquement pendant que des associations qui représentent des groupes marginaux sont souvent ignorées. Au contraire, dans un processus démocratique de co-construction des politiques publiques, une grande diversité de parties prenantes participe au processus de délibération démocratique, qui permet de développer des consensus en matière de politique publique et de prendre des décisions qui reflètent l’intérêt général. En d’autres mots, la participation citoyenne toute seule est insuffisante pour réaliser la co-construction démocratique des politiques publiques. En effet, nous trouvons souvent dans nos sociétés une réelle participation citoyenne qui ne s’inscrit pas automatiquement à l’intérieur d’une délibération publique qui débouche sur l’adoption d’une politique démocratique.




  1. La co-construction des politiques publiques est une possibilité principalement au moment de leur genèse, mais pas seulement à ce moment-là. Elle est possible aussi, aux moments de l’évaluation des politiques, de l’examen du suivi et lors des exercices de contrôle et de reddition de comptes8. Elle est possible même au moment de la mise en application des politiques, dans la mesure où de nouveaux espaces de débat et de participation citoyenne peuvent s’ouvrir à divers moments pour établir des plans de mise en oeuvre.




  1. La participation de l’ESS à la co-construction démocratique des politiques est une possibilité sur le plan territorial ou sur le plan sectoriel. Il est rare que l’ensemble de la politique d’un gouvernement national puisse être co-construite. Tout de même, cela peut arriver, à un moment particulier de l’histoire d’un pays, comme ce fut le cas, par exemple en Équateur, en 2007 et 2008, au moment de la préparation d’une nouvelle constitution à partir d’une assemblée constituante et comme cela pourrait être le cas au Chili en 2014 et 2015, avec le retour de Michelle Bachelet à la présidence du pays dans une conjoncture tout à fait nouvelle. Mais il demeure plus facile de repérer des cas concrets de participation de l’ESS à des processus de co-construction démocratique des politiques publiques quand on est attentif à ce qui se passe dans certaines sociétés au niveau local, régional ou sectoriel. Nous pensons ici à des exemples de co-construction démocratique des politiques municipales dans certaines villes ou régions de la France et du Brésil. Nous pensons aussi à des exemples sectoriels de participation de l’ESS à la co-construction de certaines politiques particulières, telles les politiques pour les familles ou le logement social comme nous en avons connues au Québec au cours des deux dernières décennies.




  1. Il n’y a pas lieu de se le cacher, à un moment ou l’autre, la co-construction démocratique est à la fois un dialogue, une délibération, une négociation et une lutte pour le partage du pouvoir. En gros, la délibération inhérente à la co-construction démocratique se déploie à trois niveaux. Premièrement, elle se déroule entre la société civile et la société politique puisque si l’une de ces deux entités est absente, il n’y a tout simplement pas de co-construction, ce qui ne veut pas dire que la relation doit être symétrique9. Il faut être deux pour danser le tango. La co-construction démocratique implique une rencontre véritable entre la dynamique de la démocratie représentative et celle de la démocratie participative. Deuxièmement, elle se déroule au sein même de la société politique avec des configurations qui peuvent varier selon les formes de partage du pouvoir et de coopération qui s’instaurent ou ne s’instaurent pas entre l’exécutif et le législatif10, entre le parti politique au pouvoir et les autres partis d’opposition11, entre les élus et la fonction publique, entre les élus et le pouvoir judiciaire. Troisièmement, elle se déroule au sein même de la société civile avec des configurations qui peuvent varier selon les débats et les luttes qui se manifestent entre les diverses parties prenantes et au sein de chaque partie prenante. Dans ce contexte, l’ensemble des composantes de l’ESS constitue une partie prenante et il importe de rappeler que la co-construction et les débats commencent d’abord au sein même de l’ESS.




  1. La participation de l’ESS est une condition nécessaire pour qu’il y ait co-construction démocratique des politiques publiques, mais ce n’est pas une condition suffisante. Il se peut que la co-construction à laquelle participe l’ESS soit corporatiste plus que démocratique si certaines composantes de l’ESS veulent se l’accaparer au détriment d’autres composantes de l’ESS et d’autres parties prenantes de la société civile. Sans participation de l’ESS dans la délibération, il manque une condition pour que la délibération soit démocratique. Mais la seule participation de l’ESS dans une délibération démocratique n’est pas une condition suffisante pour que cette participation et cette délibération mènent à la construction de politiques publiques démocratiques. Pour nous, la co-construction démocratique des politiques doit être recherchée dans le but d’améliorer non seulement les processus, mais aussi les contenus des politiques. Comme le disent Adalbert Evers et Anne-Marie Guillemard dans la conclusion d’un ouvrage récent : “Put simply, there is hardly any chance of good social policy in a ‘spoiled democracy’” (2013: 381). Ou encore, comme le disent deux chercheuses brésiliennes dans un texte sur les budgets participatifs, pour que la délibération conduise à l’amélioration des politiques, il faut que l’on puisse passer de la juxtaposition d’intérêts collectifs à la construction d’un intérêt général (Chavez et Albuquerque, 2006 :221).




  1. La co-construction n’existe pas sans conflits. Dans une perspective marxiste, ou de lutte de classes, il n’y a pas de place pour la co-construction, parce que la décision concernant le choix de la politique publique à instaurer se fait en éliminant les parties adverses plutôt qu’en délibérant avec elles. Dans une telle perspective, l’ennemi de classe doit être tassé ou éliminé. Par contre, dans la co-construction démocratique, le conflit ne disparait pas. La délibération « permet de résoudre les conflits à partir du dialogue » (Chavez Teixeira et Albuquerque, 2006 : 193). Quand on parle de dialogue, au sein même de la société civile ou de la société politique, ou entre la société politique et la société civile, on le sait, à moins de verser dans l’angélisme, cela ne va pas sans tensions et conflits. De toute manière, de multiples visions et intérêts doivent se rencontrer, s’entrechoquer. Les arbitrages permettent d’aplanir les différences, mais sans les faire disparaître. Les délibérations publiques reliées à la co-construction ne cherchent pas à nier ou à cacher les conflits. Elles leur permettent d’exister dans l’espace public (Chaves Teixeira et Albuquerque, 2006 : 230). Il faut les gérer sans les repousser dans les marges. Les conflits dont il est question ici ne se limitent pas à ceux qui apparaissent dans la négociation entre la société politique et la société civile. Ce sont aussi ceux qui émergent dans la société politique et dans la société civile (ibid. :232), sans oublier ceux qui apparaissent et appellent le débat au sein même de l’ESS.


Il nous reste maintenant à mettre les balises théoriques que nous venons de présenter à l’épreuve des faits, à partir d’exemples de politiques publiques plus ou moins construites au Canada, au Québec et en Amérique latine.
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