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Partie 3
ENSEIGNEMENTS TIRÉS DE SIX EXPÉRIENCES QUÉBÉCOISES


Comme nous l’avons souligné plus haut, dans le système fédéral canadien, il y a trois ordres de gouvernement. Le gouvernement fédéral, les gouvernements provinciaux et territoriaux (au nombre de 13), dont celui du Québec et, finalement, les gouvernements municipaux. Parmi les trois ordres de gouvernements, ce sont les gouvernements provinciaux et municipaux qui, dans leurs pratiques et leurs politiques, entretiennent concrètement le plus d’interfaces avec l’ESS, notamment sur le plan de planification et de l’administration des services aux collectivités locales. Si bien que les acteurs de l’ESS occupent une place importante dans l’architecture des politiques publiques de l’État québécois, une place qui a acquis une visibilité accrue au cours des 30 dernières années. Toutefois, en tenant compte de la distinction que nous faisons entre la co-construction et la co-production, la question à surveiller devient la suivante : est-ce que la participation de l’ESS dans certaines politiques publiques relevant de l’État québécois se cantonne dans la co-production (la mise en œuvre) de ces politiques? Ou bien, est-ce que cette participation se situe aussi dans le registre de la co-construction, du moins à certains moments et dans certains dossiers? Enfin, si c’est le cas, jusqu’à quel point la participation de l’ESS à la co-construction des politiques peut être qualifiée de démocratique?
Pour répondre à ces questions, nous nous appuyons sur les conclusions des recherches que nous avons menées, souvent en collaboration avec d’autres chercheurs et intervenants sociaux, sur six dossiers de politiques publiques dans lesquels les acteurs de l’ESS ont une participation significative, selon des modalités et dans des configurations qui varient.
Ces dossiers sont les suivants :


  1. La politique de reconnaissance des organismes communautaires autonomes dont l’institutionnalisation a connu des étapes importantes en 1990 et en 2000 (Jetté, 2008).

  2. La politique de reconnaissance de l’économie sociale qui a connu un temps fort au Sommet sur l’Économie et l’Emploi de l’automne 1996 (Lévesque, Fontan et Klein, 2014; Vaillancourt, 2010).

  3. La politique des Centres de la petite enfance (CPE) qui a joué un rôle important dans la politique familiale introduite au sommet socioéconomique de 1996 et adoptée en 1997 (Lévesque, 2014).

  4. La réforme de la politique de soutien à domicile induite par la création d’un Réseau d’entreprises d’économie sociale en aide domestique (EESAD) lancée en 1997 et introduite aussi au Sommet de 1996 (Vaillancourt et Jetté, 2009; Jetté et Vaillancourt, 2011).

  5. La politique AccèsLogis dans le domaine du logement social, lancée elle aussi en 1997 et conçue au Sommet de 1996 (Ducharme et Vaillancourt (2012).

  6. La Loi visant à combattre la pauvreté et l’exclusion sociale adoptée en 2002 (Vaillancourt et Aubry, 2014).


À partir de ces six cas et en étant attentif à la thématique de la co-construction des recherches faites à leur sujet, il est possible de faire les sept constats suivants.


  1. À la différence des deux politiques publiques de l’État fédéral examinées plus haut, les six politiques de l’État québécois mentionnées ici ont fait preuve de leur capacité de résilience au fil des années et au-delà des changements de gouvernements. En fait, elles ont survécu à la succession de sept gouvernements dirigés par divers partis politiques. Elles ont survécu aux gouvernements du PQ de Lucien Bouchard (1996 à 2001) et de Bernard Landry (2001 à 2003), des trois gouvernements de Jean Charest (2003 à 2012) et du gouvernement du PQ de Pauline Marois (de 2012 à 2014). Il reste à voir le sort que réservera à ces politiques le nouveau gouvernement du PLQ de Philippe Couillard arrivé au pouvoir en avril 2014. Dans l’intervalle, nous constatons que le fait pour une politique publique d’être construite avec la participation et l’appui d’une diversité de partis politiques lui donne plus de chance d’être pérennisée. C’est ce qui explique pourquoi la Loi pour combattre la pauvreté et l’exclusion sociale adoptée en décembre 2002 par le gouvernement du PQ avec l’appui de tous les partis politiques et députés présents à l’Assemblée nationale a été capable de se maintenir, quatre mois plus tard, lorsqu’un autre parti politique est arrivé au pouvoir. C’est ce que le politologue Alain Noël (2013) explique en affirmant que certaines réformes de politiques publiques au Québec au cours des dernières décennies ont survécu aux changements de gouvernements en raison du fait qu’elles avaient été construites d’une manière non partisane.




  1. L’émergence des six politiques s’est produite au cours des années 1994-2002, à l’époque où divers gouvernements du PQ se sont succédé, ce qui inclut le gouvernement de Jacques Parizeau de 1994 à 1995. Cela fait ressortir que, dans l’histoire d’une société, il y a des moments qui sont plus favorables que d’autres à la co-construction démocratique. Avec le recul du temps, on peut dire que cette période des années 1994-2002 a été particulièrement féconde sur le plan de la participation de la société civile et de l’ESS à la co-construction démocratique des politiques publiques. Dans certains dossiers, à certains moments, le gouvernement entretient des dialogues avec les mouvements sociaux. C’est notamment ce qui s’est passé pendant la période entourant le référendum sur l’indépendance du Québec de l’automne 1995 et les deux Sommets socioéconomiques présidés par Lucien Bouchard en 1996. On remarque aussi que la genèse des politiques analysées a commencé dans la société civile sous l’impulsion des luttes des mouvements sociaux bien avant le Sommet socioéconomique de l’automne 1996 et avant même que le PQ arrive au pouvoir en 1994. Dans ce contexte, la Marche féministe du Pain et des Roses de 1995 a joué un rôle décisif (Lévesque et Petitclerc, 2014; Vaillancourt, 2010; Vaillancourt et Aubry, 2014).




  1. La formule des deux forums socioéconomiques de 1996, convoqués par le nouveau gouvernement du PQ dirigé par Lucien Bouchard, s’est avérée très novatrice et productive pour rendre possible l’aménagement d’un temps fort de co-construction démocratique, c’est-à-dire de dialogue entre « le monde du social » et « le monde du politique » (Garreton, 2014a et 2014b) sur un certain nombre d’enjeux de société importants dans le contexte de l’époque12. Le premier forum a duré une journée et a eu lieu en mars 1996. Le second forum « sur l’économie et l’emploi » a duré trois jours et a eu lieu du 30 octobre au 1er novembre 1996. La formule des forums était une innovation politique dans la mesure où les acteurs de la société civile convoqués ne provenaient pas seulement des organisations syndicales, patronales et étatiques, mais aussi de divers mouvements sociaux, du monde de l’éducation et des milieux religieux. En outre, la formule a pu être productive dans la mesure où elle a été bien préparée plusieurs mois à l’avance et a su laisser percoler les demandes et réflexions qui cheminaient dans la société civile et la société politique depuis le début des années 1990.




  1. Dans les six dossiers retenus, il y a eu co-construction démocratique des politiques publiques, mais la nature démocratique de cette co-construction a été plus intense dans certains dossiers (comme le logement social, les CPE et la loi anti-pauvreté) que dans d’autres (comme la politique des EESAD dans le domaine du soutien à domicile). Dans ce cas, les acteurs de la société civile et de l’ESS ont participé fortement et efficacement aux délibérations publiques aux origines de la politique au Sommet d’octobre 1996. Mais par la suite, au cours des années 1997-2014, la co-construction démocratique a été moins présente. Les diverses familles de l’ESS et les autres parties prenantes de la société civile concernés par la politique de soutien à domicile des personnes âgées et handicapées —par exemple les syndicats du secteur public —, ont souvent eu de la difficulté à délibérer de manière démocratique entre elles et même à participer à des délibérations sur la place publique. Cette difficulté témoigne de l’importance d’une condition de base pour qu’il y ait co-construction démocratique. La co-construction et le débat démocratique doivent commencer à l’intérieur même du périmètre de l’ESS, entre les diverses composantes de l’ESS.




  1. Les moments les plus indiqués pour favoriser la co-construction d’une politique publique se situent davantage en amont et moins en aval de l’adoption de cette politique. C’est ce qui ressort d’une étude de cas que nous avons faite récemment sur la loi québécoise pour combattre la pauvreté et l’exclusion sociale (Vaillancourt et Aubry, 2014). Nous avons noté que la co-construction démocratique avait été particulièrement forte et déterminante au cours des 18 mois qui ont précédé l’adoption de la politique en décembre 2002. Cela étant dit, il serait erroné de penser qu’une fois passé le moment de l’adoption d’une politique, il n’y aurait de place que pour la participation des parties prenantes de la société civile à la co-production de cette politique et plus de place pour vivre de nouveaux moments de co-construction. Cette façon de voir ne rend pas justice à la réalité. D’une part, les politiques, une fois adoptées, peuvent toujours être remises en question, réinterprétées et amendées. D’autre part, dans la mise en application d’une politique, il y a des moments particuliers où les élus et hauts fonctionnaires, avec ou sans la participation des acteurs de la société civile, doivent prendre des décisions concernant l’adoption de plans de mise en œuvre. Par exemple, toujours en rapport avec la Loi québécoise pour combattre la pauvreté et l’exclusion sociale, des plans d’action gouvernementaux doivent être adoptés à tous les cinq ans et deux de ces plans ont été adoptés depuis l’arrivée de la loi en 2002. Or, dans ces moments cruciaux de mise-en-œuvre, il y a des rendez-vous possibles pour la co-construction. Mais, lorsqu’ils se présentent, ces rendez-vous peuvent être réussis ou ratés. Dans le cas qui nous intéresse ici, la participation des associations et parties prenantes les plus concernées est demeurée timide et la qualité des plans d’action s’en est ressentie (Vaillancourt et Aubry, 2014).




  1. La participation des acteurs de l’ESS à la co-production des politiques étudiées est plus forte et stable que leur participation à la co-construction de ces mêmes politiques. Ce constat n’est pas une surprise. Dans les sociétés du Nord comme du Sud, la participation de certains acteurs de l’ESS ou du tiers secteur à la mise en application de certaines politiques publiques, notamment dans le domaine des services collectifs, est une réalité depuis des siècles. Toutefois, la participation de l’ESS à la co-production d’une politique, même à forte intensité, ne permet pas de postuler que l’ESS se trouve aussi en mode de co-construction de cette politique.




  1. La co-construction démocratique de politiques publiques qui concernent le tiers secteur implique des délibérations publiques et ouvertes auxquelles participent non seulement les acteurs de l’ESS, mais aussi d’autres acteurs de la société civile et du marché du travail, notamment les acteurs du secteur public, du secteur privé et des mouvements sociaux. C’est justement parce que cette condition était remplie que les politiques québécoises en matière de logement social et de services de garde à l’enfance peuvent être considérées comme relevant d’une véritable co-construction démocratique.



Partie 4
ENSEIGNEMENTS TIRÉS D’EXPÉRIENCES LATINO-AMÉRICAINES
13

Dans la conjoncture internationale actuelle, marquée par la crise financière de 2008, nous trouverions cela limitatif sur le plan de l’innovation de réfléchir sur la participation de l’ESS à la co-construction démocratique des politiques en s’appuyant seulement sur des exemples nord-américains et européens. C’est la raison pour laquelle nous nous intéressons aux enseignements que l’on peut tirer des expérimentations, recherches et débats en cours dans la région de l’Amérique latine et des Caraïbes (ALC). Avec d’autres, nous considérons que cette région constitue, depuis la fin des années 1990, un laboratoire riche et inspirant pour les innovations sociopolitiques, notamment au chapitre de la co-construction démocratique14.
Les réflexions avancées dans cette section, à la différence de celles présentées dans les sections antérieures, sont alimentées non pas à partir d’études de cas que nous aurions menées personnellement, mais davantage à partir de recensions d’écrits que nous avons faites et d’échanges que nous avons poursuivis, depuis une quinzaine d’années, avec certains réseaux de chercheurs et d’intervenants intéressés à la démocratisation de l’économie et de la société, notamment avec des réseaux d’ESS.
Nos réflexions dans cette section sont regroupées à partir de quatre sous-thèmes. Un, la co-construction existe difficilement dans les pays gouvernés par des néolibéraux comme le Mexique. Deux, l’expérience des budgets participatifs au plan local dans certains pays comme le Brésil s’apparente à un chantier pour la co-construction. Trois, la co-construction démocratique est possible, mais rencontre présentement des écueils, dans des pays dotés de gouvernements de gauche comme le Venezuela, la Bolivie et l’Équateur. Quatre, les débats en cours sur l’assemblée constituante au Chili dirigé par un nouveau gouvernement Bachelet comportent des enseignements sur la co-construction démocratique.
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