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4.2 Co-construction et budgets municipaux participatifs au Brésil


L’expérience des budgets participatifs au Brésil témoigne du fait que la co-construction démocratique des politiques est possible dans certains territoires. Sans avoir à trancher ici la question de savoir si les gouvernements de Luiz Inácio Lula da Silva de 2003 à 2010 et de Dilma Rousseff de 2011 à 2014 ont été des gouvernements de gauche21, on peut quand même reconnaitre que l’expérience des budgets participatifs dans certaines municipalités du Brésil constitue un exemple concret de co-construction démocratique qui, dans certains cas, fait de la place à la participation de l’ESS. Pour faire écho à cette expérience, nous nous appuyons principalement sur des études de cas portant sur des expériences de budgets participatifs (BP) menées au cours des années 1990 et 2000 dans diverses villes brésiliennes. Nous faisons référence notamment : a) aux travaux de Leonardo Avritzer (2002, 2006), portant sur l’expérience des BP dans les villes de Porto Alegre, Belo Horizonte et Sao Paolo; b) aux recherches de Chavez Teixeira et Albuquerque (2006) sur les BP dans quatre municipalités de l’État de Sao Paulo (Santo André, Piracicaba, Rio Claro et Vinhedo); c) aux recherches de Paul Cary (2005), sur la pratique du BP à Recife —comparée souvent à celle de Porto Alegre— au cours des années 2000 à 2004; d) enfin, aux recherches d’Ana Mercedes Sarria Icaza (2002, 2005 et 2013) qui s’intéresse aux pratiques d’ESS et aux politiques publiques les concernant —incluant les politiques de BP— dans l’État de Rio Grande Do Sul et ses municipalités, dont celle de Porto Alegre, la capitale de cet État. À partir de ces études, nous posons deux questions : D’abord, comment synthétiser les résultats de ces études de cas? Ensuite, qu’est-ce que ces recherches nous apprennent au sujet de la participation de l’ESS dans les BP?
1) Synthèse des résultats des études de cas concernant les BP brésiliens

Ces études de cas permettent de faire les constats suivants :

  • Les expériences de BP étaient encouragées par la Constitution décentralisatrice de 1988. « La lutte pour la démocratisation au Brésil s’est développée par dessus tout au niveau local… » (Avritzer, 2002 :120).

  • La Ville de Porto Alegre où une coalition dominée par le Parti des travailleurs (PT) arrive au pouvoir en 1988 et y demeure pendant une quinzaine d’années d’affilée, a joué un rôle d’incubateur pour les PB (Blondiaux, 2008 :51; Avritzer, 2006 :418).

  • De 1997 à 2000, on dénombre une centaine d’expériences de PB. Entre 2001 et 2004, on en comptait 170.

  • Les expériences de BP connaissent des variations d’une municipalité à l’autre, notamment concernant le degré de démocratisation atteint dans la société politique et dans la société civile.

  • Malgré ces différences, les expériences de BP suivent souvent, d’une ville à l’autre, un cycle de six étapes : a) la construction de la méthodologie et des règles du jeu du BP; b) la diffusion des règles du jeu et mobilisation des participants; c) la réalisation des réunions avec la population; d) la négociation des priorités entre les participants au BP et les élus municipaux; e) l’envoi de la proposition de budget au conseil municipal pour approbation; f) la mise en application du budget par le gouvernement municipal avec suivi effectué par la population (Chaves Teixeira et Albuquerque, 2006 :199-200).

  • Dans certaines villes, les expériences de BP demeurent uniquement consultatives. Dans d’autres, elles sont décisionnelles et, du coup, s’inscrivent dans une perspective de co-construction. Mais là où il y a co-construction, cette dernière se déploie à faible intensité puisque les décisions ne concernent qu’une partie du budget et non pas sa totalité. Dans les grandes villes, le pourcentage de la population qui participe aux PB est de l’ordre de 1 à 1.5% seulement, d’après Avritzer (2006 :425). En outre, la participation des acteurs de la société civile touche une partie des investissements, mais pas l’administration des programmes, ni les impôts, les dettes, le financement et les priorités de la municipalité. Chavez Teixeira et Albuquerque constatent que, dans les quatre municipalités étudiées dans l’État de Sao Paulo, les citoyens qui participent ont un contrôle réel sur moins de 15% des ressources (2006 :232-235). Néanmoins, elles remarquent que « plusieurs budgets participatifs commencent comme des expériences timides » et consultatives, mais permettent, en cours de route, à la participation citoyenne de passer du consultatif au décisionnel (ibid. :237), ce qui ouvre la voie à une certaine co-construction des politiques municipales.

  • Paul Cary, un chercheur français ayant effectué des missions de recherche sur les BP au Brésil, livre un bilan plutôt sévère dans lequel il met l’accent sur la faible autonomie des acteurs de la société civile face aux acteurs de la société politique. Dans la conclusion d’un article consacré à l’expérience du BP à Recife de 2000 à 2004, qu’il compare souvent à celle de Porto Alegre, Cary (2005 : 227) conclut que les classes populaires y ont gagné sur le plan « d’une redistribution significative des ressources publiques », mais pas autant qu’on l’affirme dans certaines études22, sur le plan de la reconnaissance politique. Il considère que la participation des acteurs de la société civile dans le BP de Recife est demeurée instrumentalisée par le pouvoir politique. À ses yeux, le BP demeure « très encadré par la mairie ».

  • De son côté, Leonardo Avritzer, un chercheur brésilien qui a multiplié les études de cas sur les BP dans quelques grandes villes, livre un bilan plutôt optimiste dans deux écrits substantiels (2002 et 2006). Dans un premier texte (2002), il conclu ses études de cas en disant que la politique des PB à Porto Alegre et Belo Horizonte constitue une « réussite réelle sur le plan de la capacité offerte aux citoyens de hiérarchiser leurs priorités ». Mais, il note deux limites, l’une concernant « la faible démocratisation de la relation des acteurs de la communauté entre eux »; la seconde concernant le fait que la politique des PB ne parvient pas à avoir un impact sur «  les options de politiques publiques » (2002 :148). Dans une autre publication, Avritzer (2006 :429-430) tire des conclusion plus positives sur l’apport des BP à la démocratisation des politiques publiques locales, notamment dans les grandes villes comme Porto Alegre, Belo Horizonte et Sao Paulo. Il affirme que les interactions entre la « culture associative » et la « société politique brésilienne » au plan local a fait émerger « des formes de prises de décision plus démocratiques et délibératives ». Il souligne aussi que ces nouvelles pratiques originales de BP ont eu un « impact important sur le patron de distribution des biens publics et la démocratisation de la culture politique ».


En somme, la synthèse que nous venons de dresser concernant les expériences de BP au Brésil, à partir des écrits que nous avons examinés, nous permettent de prendre conscience du fait que ces expériences sont plurielles et peuvent varier considérablement d’une ville à l’autre, voire d’une période à l’autre. Si nous nous en tenons à notre concept de co-construction démocratique des politiques publiques, nous sommes amenés à affirmer que cette co-construction démocratique existe dans certains cas de politiques municipales de BP au Brésil, mais pas dans tous les cas. En outre, les écrits consultés nous ont permis de voir que les BP, d’une manière générale, témoignent d’une certaine participation des acteurs de la société civile, aux côtés des élus de la politique municipale, à une co-construction démocratique des politiques publiques, mais que celle-ci, dans nombre de cas, demeure modeste sur les plans de sa fréquence, de son intensité et de son ampleur23.
2) Mais qu’en est-il de la participation de l’ESS dans les BP?

En fait, la majorité des écrits que nous avons examinés (Avritzer, Cary, Blondiaux, Chaves Teixeira et Albuquerque) nous en disent peu, du moins spécifiquement, sur la participation des acteurs de l’ESS dans la co-construction démocratique vécue dans les BP brésiliens, un point qui nous intéresse particulièrement. Qu’avons-nous à ajouter à cet égard? Nous pouvons avancer deux considérations.
Premièrement, dans ses écrits sur les BP, Avritzer met en valeur implicitement la contribution importante des acteurs de l’ESS dans les délibérations publiques qui ont accompagné les expériences de BP, notamment dans la Ville de Porto Alegre. Il le fait en attirant l’attention sur le fait que, dès les années 1980, pendant la période d’émergence de la formule originale du BP, à partir surtout de l’arrivée au pouvoir municipal du Parti des Travailleurs (PT) en 1988, il y avait une culture associative très forte sur le territoire. Avritzer insiste sur le fait que l’éclosion de la formule des BP à Porto Alegre, au cours des années 1988 à 2002, s’explique par la rencontre entre une culture associative bien ancrée dans la société civile et une culture politique progressiste représentée par l’arrivée au pouvoir du PT pendant 15 ans de suite à partir de 1988 à Porto Alegre. Or, il n’est pas difficile de comprendre ici que la culture associative dynamique dont parle Avritzer se trouve dans les faits véhiculée à Porto Alegre par des acteurs et des organisations relevant de l’ESS. En outre, à partir de ce qu’Avritzer nous dit au sujet de l’apport des BP à la démocratisation et la redistribution des biens collectifs dans une ville comme Porto Alegre, il est aisé de faire l’hypothèse que Porto Alegre est une des villes brésiliennes où la pratique du BP s’apparente à une co-construction démocratique et que, dans cette co-construction démocratique, les acteurs de l’ESS constituent l’une des parties prenantes.
Deuxièmement, ce que les écrits d’Avritzer font ressortir implicitement se trouve développé de manière plus explicite et exhaustive dans les écrits d’une autre chercheuse brésilienne, Ana Mercedes Sarria Icaza (2002, 2005 et 2013). Cette dernière, dans ses recherches, s’intéresse à la démocratisation de l’économie et de la société, en étant particulièrement attentive à l’apport de l’ESS. Elle le fait en se penchant sur ce qui se passe non seulement dans la Ville de Porto Alegre, mais aussi dans l’ensemble de l’État de Rio Grande Do Sul (RGDS). Parmi les 26 États que comprend le système fédéral brésilien, celui de RGDS, avec ses 10 millions d’habitants, est peut être le laboratoire le plus intéressant sur le plan du développement de politiques publiques progressistes relevant à la fois du gouvernement de l’État et des gouvernements municipaux. D’ailleurs, c’est la raison pour laquelle les trois premiers Forums sociaux mondiaux (FSM) ont été tenus dans l’État de RGDS et dans sa capitale, la Ville de Porto Alegre, en janvier 2001, février 2002 et janvier 2003. En fait, cette ville et cet État constituaient, depuis les années 1990, une référence internationale pour la recherche d’alternatives au modèle néolibéral grâce à leurs budgets participatifs et à leurs politiques publiques favorables à l’ESS.
Nous ne sommes pas surpris alors d’apprendre, grâce notamment aux écrits de Sarria Icaza, que la Ville de Porto Alegre et d’autres villes de l’État de RGDS se classent au Brésil parmi celles qui ont le plus développé des expériences de BP progressistes, enrichies par la participation des acteurs de l’ESS et reconnues pour leur caractère démocratique et redistributif. Ces caractéristiques des BP de Porto Alegre et d’autres villes de l’État de RGDS doivent beaucoup au fait que cet État, tout comme la Ville de Porto Alegre, est doté sur le plan social d’une société civile robuste24 et a connu sur le plan politique plusieurs gouvernements dirigés ou bien par le PT (1999-2002 et 2011-2014), ou bien par des coalitions hégémonisées par le PT. Dans ce contexte, les recherches de Sarria Icaza, sans occulter les contradictions et les zones d’ombres25, font bien ressortir que les acteurs de l’ESS, provenant d’anciennes mouvances coopératives et de récentes mouvances associatives, ont joué un rôle important dans la définition —soit dans la co-construction— comme dans la mise en œuvre —soit dans la co-production— des BP. Autrement dit, avec la participation des acteurs associatifs et coopératifs de l’ESS, « de nouveaux acteurs sociaux revendiquent l’accès à des ressources et à des espaces de décision qui leur étaient historiquement interdits » (Sarria Icaza, 2005 :255). Nous ne sommes pas surpris alors d’apprendre qu’un nombre significatif de leaders coopératifs et associatifs « sont devenus délégués du budget participatif » (Ibid., 2005 :245).
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