Solution de court terme? Argentina’s 2016 retirement pensions reform : a historic reparation or a short-term solution ?





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La réforme des retraites de 2016 en Argentine : réparation historique ou solution de court terme?

Argentina’s 2016 retirement pensions reform : a historic reparation or a short-term solution ?

JEL classification :J26, H55, H62
Résumé : Cet article retrace l’évolution du système de retraites par répartition argentin depuis 1993 jusqu’à la veille de la réforme de 2016, qui introduit un « Programme national de réparation historique pour retraités et pensionnés ». Nous montrons que même si la sécurité sociale était à l’équilibre et épaulée par un fonds de garantie (FGS) représentant 13% du PIB, des litiges opposaient l’État fédéral et des retraités lésés par une sous-indexation de leurs retraites par rapport à l’inflation entre 2002 et 2006. Cet équilibre des comptes était aussi assuré aux dépens des provinces, qui étaient privées d’une partie de leurs ressources. Cette réforme propose un dédommagement aux retraités lésés et un retour graduel de ces ressources fiscales aux provinces. Son financement dépend néanmoins du Trésor et du FGS. Peut-on parler d’une réparation historique pour les retraités et les provinces ? La réforme reste-t-elle dans une logique de court terme du fait de son financement incertain ?
Abstract : This paper recounts Argentina’s pay-as-you-go pension system evolutions from 1993 to the eve of 2016’s reform, which introduces a « National historic reparation program for retirees and pensioners ». We show that even though social security system’s budget was balanced and provisioned by a buffer fund (the FGS) equal to 13% of GDP, the federal government mantained disputes with retirees whose pensions were incorrectly adjusted to inflation between 2002 and 2006. This balanced budget was also attained to the detriment of the provinces, who were deprived of some of their fiscal resources. This reform offers a compensation payment to the wronged retirees and gradually give the provinces back the aforementioned fiscal resources. Its financing relies however on the Treasury and the FGS. Hence, has this reform introduced a historic reparation for pensioners and the provinces ? Is it confined to a short-term logic due to its uncertain funding ?

Introduction: des réformes à foison

En Argentine, les réformes de retraites se suivent, mais ne se ressemblent pas. Trois réformes majeures et contradictoires ont eu lieu dans les vingt-cinq dernières années. Tout d'abord, celle de 19931 remplace le système de retraites par répartition préexistant par un système mixte, comprenant un pilier par capitalisation et un autre par répartition. Les deux sont confiés à des entités nouvellement créées : des fonds de pension privés gèrent le premier, et l’Administration Nationale de Sécurité Sociale (ANSES) gère le second, ainsi que les allocations familiales et l'assurance chômage. Le coût de la transition vers ce système de retraites à deux piliers devait être assuré par le transfert temporaire de 15% des impôts collectés par l’Etat fédéral pour le compte des provinces vers l'ANSES. Ce dispositif n'a cependant pas empêché un fort déficit de la sécurité sociale découlant du transfert massif de cotisations vers le pilier privé. Après le défaut de paiement de 2002, l'État a été dans l’incapacité de recourir aux marchés financiers pour couvrir ce déficit. L'équilibre forcé des comptes de la sécurité sociale qui s’est ensuivi s’est fait aux dépens des retraités les plus aisés et des provinces. Les premiers ont vu leurs retraites insuffisamment actualisées par rapport à l'inflation entre 2002 et 2008, et les provinces n’ont pas récupéré les 15% d'impôts collectés par l’Etat à l'expiration en 2006 de l'accord qu'elles avaient conclu avec l'État fédéral. Malgré tout, ce système dual a été maintenu jusqu'à la crise financière de 2008 et la chute de la valeur des actifs des fonds de pension privés. La réforme de 20082 dissout le pilier par capitalisation et nationalise les fonds de pension privés. Leurs actifs sont regroupés dans un Fonds de Garantie de Soutenabilité (FGS), géré par l'ANSES comme fonds de sécurité pour les retraites mais aussi comme outil de financement de projets productifs ou d'infrastructure. Ce système à répartition provisionnée a maintenu un équilibre des comptes malgré une dégradation du contexte économique et une série de mesures augmentant sa générosité.

Néanmoins, plusieurs décisions de justice contraires à ce fonctionnement ont été prises. La Cour Suprême a notamment changé les règles de calcul et d'actualisation des retraites sur certaines périodes, du fait d’une prise en compte insuffisante de l’inflation3. Elle a de plus ordonné l'arrêt du reversement des 15% d'impôts destinés aux provinces en faveur de l'ANSES4. Le nouveau gouvernement de droite élu fin 2015 a adopté une réforme des retraites5 en réponse à ces décisions de justice. Elle rend progressivement les ressources fiscales mentionnées ci-dessus aux provinces et introduit un "Programme national de réparation historique pour retraités et pensionnés", dédommageant les retraités qui avaient pâti du mauvais calcul de leurs retraites précédemment évoqué. Néanmoins, cette réforme s'annonce coûteuse, et semble être principalement financée par le FGS. Quelle est la logique qui sous-tend cette dernière réforme des retraites, et quelles sont ses conséquences probables ? Dans une première partie, nous étudions le contexte dans lequel survient cette réforme, à travers l'analyse des comptes de la sécurité sociale entre 1993 et 2014 et des décisions de justice que ce système n’avait pas les moyens d'appliquer. Dans une deuxième partie, nous étudions les réponses que cette réforme apporte aux décisions de la Cour Suprême mais aussi son approche de l'accès universel à la retraite. Enfin, nous analysons les conséquences à court et long terme de cette réforme, qui devrait entraîner un déficit de la sécurité sociale et un système de retraites plus inégalitaire.
De réforme en contre-réforme : la situation avant la dernière réforme (1993-2015)
Tout d’abord, nous remettons cette réforme des retraites dans le contexte des évolutions du système de sécurité sociale argentin, en étudiant les comptes de l’ANSES. Ceux-ci sont résumés par le graphique 16

Un déficit structurel soutenu par l'endettement public (1993-2001)
Il est possible d'identifier trois étapes distinctes. Tout d'abord, depuis 1993 jusqu'au défaut de paiement de 2001, l'ANSES accumule un déficit important, tournant autour de 1 point de PIB. Celui-ci s'explique avant tout par une chute des contributions à la sécurité sociale, qui passent de 4,5% à 2,4% du PIB entre 1993 et 2001, conséquence directe de l'introduction du pilier par capitalisation puis de la crise économique de 1998-2002. Cette baisse n'a été qu'insuffisamment compensée par la coparticipation déviée des provinces vers l’ANSES, qui a porté ses revenus fiscaux de 1,1 à 2,1% du PIB entre 1993 et 2001. Tant que l'Argentine avait accès aux marchés financiers et aux plans d'aide des organismes internationaux, ce déficit était pris en charge par le budget de l'État. Malgré plusieurs mesures de rigueur7, les dépenses de sécurité sociale en pourcentage du PIB n’ont baissé que modestement, passant de 6,6% du PIB en 1993 à 5,9% en 2001.
Un équilibre des comptes à marche forcée (2002-2008)

Au moment du défaut de paiement de l'Argentine en décembre 2001, il ne devient plus possible pour le gouvernement de maintenir un déficit de l'ANSES avoisinant 1,5% du PIB. Commence alors une deuxième étape, qui court jusqu'à la dissolution du pilier par capitalisation fin 2008, où les comptes de l'ANSES s'améliorent rapidement (voir graphique 1). Ceci s'explique surtout par une insuffisante actualisation des retraites par rapport à l'inflation qui est restée à deux chiffres. De ce fait, les dépenses de retraite de l’ANSES ont atteint un minimum de 3,4% du PIB en 2005. En contrepartie, la retraite minimale a largement été augmentée au-dessus de l'inflation entre 2003 et 2008, et un important moratoire de retraites (voir Encadré 1) lancé en 2006 a étendu l'accès à la retraite aux personnes avec des carrières incomplètes. L'équilibre des comptes s'est donc fait aux dépens des retraites moyennes et élevées, mais en favorisant les personnes âgées les plus vulnérables. Il faut cependant souligner que même s'il a fallu attendre 2008 pour que les dépenses de l’ANSES remontent à 5,8% du PIB, quasiment leur niveau de 2001, c'est sur un PIB 50% plus important en termes réels, conséquence d’une croissance de 8,5% en moyenne entre 2003 et 2008. Les transferts de sécurité sociale étaient donc dans l'ensemble plus généreux que pendant la crise du début du siècle.
Nationalisation des fonds de pension privés et approfondissement de l'État providence (2008-2015)
Cette étape commence avec la dissolution du pilier par capitalisation fin 2008 et la création du FGS à partir des capitaux des fonds de pension nationalisés. Cette unification des retraites a fait que les contributions à la sécurité sociale à destination de l'ANSES augmentent de 1,4 points du PIB entre 2008 et 2009 et restent comprises entre 5 et 5,5% du PIB depuis. Ces nouvelles ressources ont permis de financer une hausse des dépenses de retraite et d’allocations familiales : en 2014, celles-ci représentent respectivement 1,4% et 6,4% du PIB, contre respectivement

Encadré 1

Les moratoires de retraite en Argentine (2006 et 2014)

Avant la réforme de 2016, les personnes aux carrières incomplètes n’avaient accès qu’à une pension de vieillesse accessible à partir de 70 ans sous condition de ressources. Pour y remédier, les gouvernements Kirchner ont mis en place deux moratoires de retraite, en 2006 puis en 2014. Accessibles à chaque fois pour un temps limité, ils permettaient aux personnes ayant atteint l’âge de la retraite de racheter des années non cotisées antérieures à une date butoir afin de compléter les 30 années de cotisation requises pour accéder à la retraite. Ces années non cotisées constituaient la dette prévisionnelle que l’individu maintenait envers l’ANSES. Le remboursement de cette dette se faisait à travers une réduction temporaire et bornée du montant de sa retraite, ce qui lui permettait tout de même d’accéder à la retraite en ayant cotisé bien moins que les 30 années requises. L’accès à la retraite s’en est trouvé grandement facilité, au point où les retraités par moratoire représentaient plus de la moitié (56,5%) des retraités totaux en 2014.8

2,2% et 7,9% du PIB en moyenne pour les pays de l'OCDE en 20119. L’approfondissement de l’État providence a pris plusieurs formes. D’abord, est introduite une actualisation semestrielle (mars et septembre) des retraites (dès mars 2009) et des allocations familiales (dès septembre 2015) sur un indice de mobilité dépendant de l'évolution des salaires et des ressources fiscales à destination de l'ANSES10. L’universalisation de la sécurité sociale s’est également poursuivie, avec l’introduction d’une allocation familiale pour les enfants de travailleurs informels ou chômeurs non indemnisés (AUH, fin 2009), et d’un nouveau moratoire de retraites (voir Encadré 1) accessible entre 2014 et 201611. Les comptes étaient de surcroît proches de l’équilibre (voir graphique 1). L'Argentine ne faisait donc pas face à une crise des retraites. Un certain nombre de problèmes restaient néanmoins sans réponse, notamment suite aux décisions de la

Cour Suprême mentionnées en introduction.

Les limites structurelles et judiciaires du système
Les bases du système n'étaient en effet solides ni judiciairement ni structurellement. D'un côté, c'était un système qui, de jure, était uniquement assurantiel (ou bismarckien). Il fallait cotiser 30 ans pour accéder à une retraite dont le montant dépendait des droits accumulés. Le système était néanmoins devenu universel (ou beveridgien) de facto. Toucher une retraite à l’âge minimum légal était quasiment garanti grâce aux moratoires (voir Encadré 1) et son montant était presque forfaitaire, avec 55% des retraités touchant au plus la retraite minimale et 83% jusqu'à deux retraites minimales en décembre 2015 (ANSES, 2016). Mais le caractère universel de la retraite dépendait de la répétition de moratoires temporaires et censés être exceptionnels. Il suffisait de ne plus les reconduire pour restreindre l’accès des générations futures à la retraite.

La réforme de 2016 est avant tout due aux revers judiciaires infligés par la Cour Suprême. Le remboursement des 15% de coparticipation aux provinces est probablement le plus problématique à long terme, mais les différentes décisions condamnant l'ajustement discrétionnaire des retraites entre le 31 mars 1991 et le 1er mars 2009 sont un grave problème de court terme. Avec le retour d'une inflation élevée en 2002, plusieurs particuliers ont contesté en justice l'insuffisante augmentation de leurs retraites nominales. La Cour Suprême a tranché en faveur des plaignants à plusieurs reprises. D'un côté, elle reconnaît que les retraites ont été insuffisamment ajustées par rapport à l'inflation et exige de les recalculer de façon rétroactive (les décisions Sánchez, Badaro et Eliff)12. De l’autre, elle change les règles d’actualisation des dix dernières années de salaires (35 années de revenus pour les travailleurs indépendants) servant à déterminer le montant de la première pension de retraite (décision Eliff)13.

Ainsi, la réforme de 2016 se veut avant tout une réponse aux décisions de justice défavorables qui s’étaient succédées. Nous en détaillons les principales mesures dans la section suivante.
La réforme de 2016 : vieilles carences et nouveaux déficits

La loi 27260 combine une réforme des retraites prenant en compte les décisions de justice précédemment évoquées et une amnistie fiscale pour les biens non déclarés au fisc. Il leur sera appliqué une amende d'entre 5 et 10% destinée à financer cette réforme des retraites (Art. 51), qui s'annonce pour le moins coûteuse. Elle n’est censée être pourtant qu’un début : la loi institue un conseil qui a pour mission de préparer un « nouveau régime de retraites, universel, complet, solidaire, public, soutenable et par répartition » dans un délai de 3 ans (Art. 12). Cette réforme répond donc à certaines limites du système précédent mais uniquement dans une perspective de court terme.
Un coûteux pacte fiscal avec les provinces
Tout d'abord, la loi ratifie l'accord signé entre le gouvernement fédéral et les différentes provinces qui établit qu’à partir du premier janvier 2016 l'État ne retiendra plus que 12% de la coparticipation pour financer la sécurité sociale. Cette part sera réduite de 3 points de pourcentage chaque année jusqu'à ce qu'en 2020 cette déduction soit nulle. Ces ressources manquantes pour l’ANSES seront compensées par le budget de l'État, et elles n'entraîneront pas une correction à la baisse de l'indice de mobilité des retraites (Art. 26). Ainsi, une partie importante des ressources courantes de l'ANSES (18,5% en 201414) passera à dépendre du budget courant de l’État. De plus, le FGS prêtera aux provinces l'équivalent de 6% de la coparticipation en 2016 puis 3% entre 2017 et 2019, immobilisant une partie de ses ressources. Le taux d'intérêt annuel sera subventionné à des taux réels fortement négatifs par le Trésor au bénéfice des provinces. Le litige avec les provinces est donc réglé, mais à un prix très élevé pour l'État central.
Une pension de vieillesse universelle mais réduite
Deuxièmement, pour permettre un accès permanent à la retraite même à ceux qui n'ont pas cotisé 30 ans, est créée une "pension universelle pour la personne âgée". Elle est égale à 80% de la retraite minimale, exclusivement sous conditions d'âge (65 ans) et de résidence et donne accès à la couverture médicale des retraités. Contrairement aux pensions de retraite des précédents moratoires (voir Encadré 1), la pension de vieillesse universelle ne génère pas de pensions dérivées en cas de décès du bénéficiaire, ne devient pas équivalente à 100% de la retraite minimale au bout de 5 ans, et n’est plus accessible aux femmes âgées entre 60 et 64 ans. La loi prévoit néanmoins que ces dernières pourront continuer à bénéficier pendant trois ans des conditions du régime de moratoire précédent. Cette pension de vieillesse universelle sera payée par l’ANSES, qui se verra remboursée de son coût par le budget de l'État. Vu que les retraites par moratoire représentaient 27% des dépenses courantes de l'ANSES en 2014, l'impact positif sur les comptes de l'ANSES est potentiellement important à moyen terme, au détriment certes du budget de l'État et des plus petites retraites.
Une réponse aux décisions de la Cour Suprême

Le cœur de la réforme est la réparation proposée aux plaignants et aux retraités qui pourraient prétendre à des retraites ajustées selon les décisions de la Cour Suprême, à travers un règlement à l'amiable. D'abord, elle calcule la retraite initiale en actualisant les revenus du travail passés à l’aide d’indices de salaires15. Ensuite, elle obéit aux décisions Sánchez, Badaro et Eliff en réajustant rétrospectivement les retraites sur les périodes incriminées et avec les indices exigés dans ces décisions de justice (sauf pour la période 2002-2006, où est utilisé le RIPTE16), sans toutefois modifier rétroactivement le montant des retraites minimales et maximales en vigueur à l'époque. L’ANSES en retranche les retraites qu'elle avait effectivement payées et l'impôt sur le revenu supplémentaire dont ces retraites augmentées auraient dû s'acquitter à l'époque. Ce montant, une fois actualisé17, constitue la dette que l'ANSES reconnaît au retraité concerné. Enfin, les futures retraites sont recalculées par l’ANSES en appliquant les corrections évoquées ci-dessus.
Pour bénéficier du remboursement de cette dette et du recalcul de la retraite future, le retraité doit souscrire, dans le cadre de l'urgence en matière de litiges prévisionnels qui expire trois ans après la promulgation de la loi, un accord de paiement avec l’ANSES. Cependant, alors que tous les retraités souscrivant à l’accord bénéficient du recalcul de leur retraite future, seulement ceux d’entre eux ayant porté plainte contre l’ANSES avant le 30 mai 2016 peuvent bénéficier du remboursement de la dette. De plus, ce remboursement est partiel et échelonné sur un an, quoique plus important pour les retraités ayant obtenu une décision définitive en leur faveur18. Ainsi, cette réforme favorise les retraités ayant traîné l'État en justice, mais ce n'est qu'une de ses limites. Nous exposons ses principales conséquences dans la dernière section de cet article.
Les conséquences de la réforme: une soutenabilité des retraites menacée

Une loi qui ne freinera pas les plaintes contre l’ANSES
Tout d’abord, cette réforme propose une réparation aux retraités en deçà de ce qu'ils pourraient obtenir en recourant aux tribunaux. D'un côté, elle n’utilise pas l’ISBIC pour recalculer la retraite initiale jusqu’en mars 2009 comme défini dans la décision Eliff, ce qui est au désavantage du retraité. De plus, parmi les plaignants qui ont obtenu une décision définitive auprès des tribunaux, la minorité de ceux qui avaient vu leurs sentences exécutées par l’ANSES avant la réforme se sont fait rembourser la totalité de la dette reconnue par les tribunaux19. Il est donc probable que les autres refusent de souscrire à l'accord. Enfin, la Constitution dans son article 14 bis établit que "l'État accordera les prestations de sécurité sociale, de façon intégrale et inaliénable", et liste parmi ceux-ci les "pensions de retraite mobiles" (c’est à dire suivant une règle d’actualisation). Donc même si cette loi prévoit que l'accord entre l’ANSES et le retraité équivaut à la clôture des poursuites en cours et futures, le souscripteur pourrait tout de même traîner l’ANSES en justice pour réclamer des sommes supérieures à celles proposées. Cette réforme ne devrait donc pas en finir avec les litiges en matière de retraites.
Un flux de dépenses nouvelles dépendant de deux stocks de ressources: le FGS et l'amnistie fiscale

Cette réforme pose surtout problème quant à son financement, notamment à court terme. D'un côté, le retour de toute la coparticipation aux provinces et la nouvelle pension pour vieillesse sont censés être assumés par le budget courant de l'État. De l'autre, les premières estimations situent les nouvelles dépenses liées à cette réforme à 69 milliards de pesos (4,6 milliards de dollars au change actuel) pour le restant de 2016 (Capello & García Oro, 2016), puis de l'ordre de 1,9% du PIB pour 2017 et 2018 ainsi que 1,6% du PIB pour 2019 (ITEGA, 2016). Les prévisions provenant du gouvernement quant au recouvrement dérivé de l’amnistie fiscale varient entre 30 milliards de pesos (Franco, 2016) et 60 milliards de pesos (Burgueño, 2016) en tout. Celles-ci ne couvriraient donc que ponctuellement une partie modeste des nouvelles dépenses issues de cette réforme, le restant étant assumé intégralement par le FGS. En effet, cette loi permet d'utiliser la rentabilité future du Fonds ainsi que ses actifs pour affronter le coût des accords à l’amiable. D’après des premières estimations (ITEGA, 2016), le FGS passerait de 13% du PIB en 2016 à 7,6% en 2019, au moment où la prochaine réforme est censée être adoptée, jusqu'à atteindre 1,4% en 2027 date à laquelle les comptes de l’ANSES seraient à l’équilibre.

Les dépenses nouvelles que génère cette réforme sont ponctuelles par plusieurs de ses aspects. Tout d’abord, la réforme ne modifie pas le montant des retraites perçues après le 31 décembre 2006. De plus, les revenus perçus après le 30 juin 2008 sont actualisés, dans le calcul de la retraite initiale, avec un indice qui n’a pas été modifié par cette réforme. De ce fait, les générations bénéficiant de cette réforme sont circonscrites dans le temps, et le coût de cette réforme diminuera donc progressivement. Enfin, le remplacement de moratoires de retraite par une pension universelle de vieillesse moins généreuse financée par le Trésor diminuera significativement les dépenses de l'ANSES à long terme. La soutenabilité du système pourrait donc être recouvrée à long terme, avec deux bémols de taille : une part importante des ressources dépendra des transferts du Trésor, et le système de retraites ne sera plus que médiocrement provisionné parce que le FGS ne sera plus que d’une taille négligeable. Cette réforme aura cependant également des conséquences au niveau de l’adéquation des prestations futures de retraite.
Les conséquences de la réforme : un système plus inégalitaire et non provisionné
À court comme à long terme, cette réforme produira un système de répartition davantage inégalitaire. En effet, elle n'accorde une hausse des retraites qu'à une minorité de retraités, excluant notamment les retraités par moratoires. Cette hausse est proportionnelle aux sommes mal actualisées par le passé, dérivant donc en une hausse plus importante pour les retraites les plus élevées, et souvent insignifiante pour celles proches du minimum. Enfin, le remboursement est plus important pour ceux qui ont porté plainte contre l’ANSES, chose que ne peuvent se permettre que les retraités les plus aisés. À plus long terme, le fait d'avoir une pension universelle pour les personnes âgées inférieure à la retraite minimale instaurera une inégalité durable entre retraités, et le fait qu’elle ne soit accessible qu’à partir de 65 ans repoussera de fait l’âge de départ des femmes aux carrières incomplètes. Enfin, la vente d'une partie importante des actifs du FGS limitera ses missions de fonds de sécurité et d’agent de développement.
Conclusion : Le rendez-vous dans trois ans : vers une réforme dans l'urgence?

Rarement dans l'histoire argentine il n’aura été possible de concilier un niveau aussi élevé d'adéquation du système de sécurité sociale avec un équilibre des comptes que dans les années 2008-2015. À partir de la nationalisation des fonds de pension privés en 2008, l'Argentine s'est retrouvée avec un système de retraites par répartition unifié, avec des prestations indexées sur les salaires et les ressources fiscales et un accès universel à la retraite. Ce système était en plus provisionné par un fonds de pensions public conséquent, qui contribuait au financement du développement économique argentin. L'équilibre des comptes dépendait cependant à la fois d'un transfert litigieux de fonds des provinces vers la sécurité sociale et d'une mauvaise actualisation temporaire, mais considérable, des retraites par rapport à l'inflation. Enfin, l'accès universel à la retraite était tributaire d'une succession de moratoires temporaires, à défaut d'une réforme structurelle des règles de départ à la retraite. Les réponses adoptées aujourd'hui à ces limites bousculent cet équilibre. Les litiges avec certains retraités et les provinces sont réglés du moins en partie, mais à un coût élevé pour l'État et la sécurité sociale. Une pension de vieillesse universelle est établie par la loi, mais elle repoussera l'âge de départ à la retraite de 5 ans pour beaucoup de femmes et instaure une inégalité durable entre retraités. Même les accords avec les retraités les plus aisés entraînant des hausses considérables de leurs pensions et le remboursement de sommes mal perçues ne garantissent pas la fin des litiges contre l’ANSES. Leur coût sera assumé essentiellement par le FGS, ce qui implique sa liquidation quasi totale à moyen terme si aucune correction n'est apportée à cette réforme. Enfin, aucun financement autre que le budget courant de l'État n'a été prévu pour la pension universelle de vieillesse ni pour compenser la baisse des ressources fiscales de l'ANSES découlant de l'accord avec les provinces.
En résumé, cette réforme a toutes les chances de provoquer un déficit certes temporaire, mais aigu du système de sécurité sociale dans les années à venir, ainsi qu'une liquidation d'une partie importante du patrimoine du système de sécurité sociale, au profit d'une minorité des retraités les plus aisés. Dans trois ans, une réforme structurelle des retraites est prévue. Il est fort probable que le déficit aigu qui aura cours en ce moment ouvrira la voie à une baisse importante de la générosité du système de retraites et d'allocations familiales pour faire face au paiement de ces retraites extraordinaires en prévision de l'épuisement du FGS. Il est également peu crédible que le Trésor compense ad vitam aeternam les ressources fiscales rendues aux provinces et qu'il finance la pension universelle pour la vieillesse. L'Argentine semble donc être un cas d'école pour l'étude des systèmes de retraite. Non seulement parce que c'est un des rares pays ayant connu la transition vers et hors d'un système par capitalisation, ou ayant utilisé un système de retraites par répartition provisionné par un fonds de garantie aux missions de fonds de développement. Mais aussi car les spectaculaires conséquences fiscales et redistributives de ces réformes montrent l'importance du facteur politique dans le bon fonctionnement des systèmes de retraite, et l’impact négatif sur celui-ci de réformes prises sans une étude de leurs conséquences de long terme.

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Verbitsky, H. (2016, Juillet 31). El cuento del abuelito. Página 12 .


1 À travers la loi 24241, publiée le 18 octobre 1993.

2 Loi 26425 du 9 décembre 2008.

3 Les décisions de la Cour Suprême Monzo (2006), Badaro (2007), Eliff (2009) et Sánchez (2010).

4 À travers une série de décisions prise le 24 Novembre 2015, où elle tranche en faveur des provinces de Córdoba, San Luis et Santa Fe.

5 Instituée par la loi 27260, promulguée le 22 juillet 2016.

6 Pour le graphique 1 ainsi que dans le restant de l’article, les chiffres attenant aux comptes de l'ANSES (aussi bien ses dépenses que ses ressources) ont pour source le compte d'investissement de l'année concernée, élaboré par la Comptabilité Générale de la Nation (CGN). Le PIB est à prix de marché, en base 1993 jusqu'en 2003, et en base 2004 par la suite. Il est tiré du ministère de l'économie.

7 Notamment le passage graduel de l’âge de la retraite de 55 à 60 ans pour les femmes et de 60 à 65 ans pour les hommes et le gel puis la baisse des retraites en 2001 sur recommandation du FMI.

8 Source: compte d’investissement 2014, CGN.

9 Source: Panorama des statistiques de l'OCDE.

10 Loi 26417du 15 octobre 2008.

11 En 2014, les retraites versées par l’ANSES touchent 85,1% de la population ayant atteint l’âge de départ à la retraite. Source: compte d'investissement 2014, CGN.

12 La décision Sánchez – applicable seulement pour les retraites antérieures à la réforme de 1993 - considère que la formule d'indexation en vigueur jusqu'au 31 mars 1991 (suivant l'indice niveau général des rémunérations de l'INDEC) est applicable rétrospectivement jusqu'au 31 mars 1995, date où commence à régir de jure le fait que l'évolution des retraites sera déterminée par la loi de finances (article 7 incise 2 de la loi 24463). Les décisions Badaro (pour les retraites antérieures à 1993) et Eliff (pour les retraites après 1993) ordonnent d'actualiser de façon rétrospective les retraites entre le premier janvier 2002 et le 31 décembre 2006 suivant l'indice général de salaires de l’Institut des Statistiques et des Recensements (INDEC), l'équivalent argentin de l'INSEE

13 La décision Eliff détermine que les revenus rentrant dans le calcul du revenu de référence, à partir duquel est calculée la retraite initiale, seront actualisés suivant l’Indice des Salaires de Base de l’Industrie et de la Construction (ISBIC) du personnel non qualifié. L’ISBIC reflète le salaire nominal moyen de base des conventions collectives de l'industrie et de la construction. Il a augmenté plus rapidement que l'indice de salaires de l'INDEC entre 1991 et 2008, en particulier après 2002. La jurisprudence issue d’Eliff a considéré que les rémunérations perçues à partir du 1er mars 2009 doivent être actualisées suivant l’indice de mobilité des retraites calculé par l’ANSES.

14 Source: (TÉLAM, 2016) pour les ressources de coparticipation pour l’ANSES en 2014, et le compte d'Investissement 2014 pour les ressources courantes de l'ANSES en 2014.

15 Les revenus perçus entre le 1er avril 1991 et le 31 mars 1995 passent à être actualisés selon l'indice général de salaires de l'INDEC, puis ceux perçus entre le 1er avril 1995 et le 30 juin 2008, avec l'indice RIPTE (Art. 5).

16 Le RIPTE est la rémunération brute imposable moyenne des travailleurs stables, calculée par le Ministère du Travail depuis 1994. Son évolution est proche de celle de l'indice général des salaires de l'INDEC.

17 Suivant le taux moyen de la rémunération des dépôts en banque établi par la banque centrale (Art.. 6).

18 Pour plus de détails sur le calcul de la dette effectivement remboursée, voir l’Art. 7 de la loi 27260.

19 Avant cette loi, non seulement l’ANSES se pourvoyait systématiquement en appel, mais tardait en plus à exécuter les sentences définitives en sa défaveur. Le rythme de paiement des décisions de justice par l’ANSES se situe aux alentours de 2000 ou 3000 par mois depuis 2013 (la liste exhaustive se trouve sur le site de l’ANSES). Malgré cela, en juillet 2016, il y aurait 60.000 retraités avec des sentences définitives (Bermúdez, 2016), 200.000 (Verbitsky, 2016) en incluant les décisions favorables de deuxième instance ou celles où l’État n’a pas fait appel, en attente de paiement de la part de l’ANSES.

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