La jpe, outil d’explicitation des crédits demandés au Parlement





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DIRECTION DU BUDGET




Guide

de la justification au premier euro des crédits du PLF 2016

(2015)

Sommaire


Présentation générale

La JPE, outil d’explicitation des crédits demandés au Parlement

La JPE est un outil essentiel de la transparence budgétaire et la contrepartie de la marge de manœuvre laissée par la LOLF aux gestionnaires.

Avec l’abandon de la présentation des crédits en « services votés » et en « mesures nouvelles » induite par la LOLF, les crédits du budget de l’État sont examinés et votés au premier euro par le Parlement. Ce vote nécessite, pour chaque programme, une justification au premier euro (JPE) des crédits et des effectifs demandés au législateur. Dans les projets de loi de finances, la JPE est ainsi un outil d’explicitation des crédits et des emplois soumis au vote du Parlement. Elle est un élément essentiel de sa bonne information pour montrer l’emploi prévisionnel des crédits et des effectifs et les raisons du montant des crédits qui leur sont demandés. Elle concourt de fait à l’appréciation de la sincérité des projets de loi de finances.

En présentant le contenu de la dépense, la JPE doit être un outil d’appréciation de l’utilité et de la pertinence de la dépense publique. En ce sens, elle est également le complément naturel de la performance.

La justification au premier euro (JPE) présente le contenu physique et financier des crédits en établissant un lien entre les crédits demandés au Parlement et les déterminants de la dépense qui peuvent être soit physiques (nombre d’usagers, volume d’activité, nombre d’ETP employés à une activité, superficie des bâtiments, etc.), soit financiers (déterminants d’une masse salariale, coûts unitaires de dispositifs d’intervention, etc.).

La JPE, résultante des différentes innovations de la LOLF

La JPE est au croisement des différentes innovations de la LOLF :

  • elle s’inscrit dans la nomenclature prévue par la LOLF car les crédits sont justifiés par programme et par action et, au sein de ces deux entrées par destination, par titre et catégorie ;

  • elle porte sur les autorisations d’engagement (AE) et les crédits de paiement (CP) ;

  • elle concrétise le passage du système des emplois budgétaires au pilotage de la masse salariale et des effectifs.

La déclinaison de la JPE dans le dialogue budgétaire et la gestion

La JPE ne doit donc pas être un exercice formel lié aux seuls documents budgétaires annexés aux projets de loi de finances. Elle doit également servir au pilotage des programmes en faisant apparaître des leviers d’action ainsi que les composants de la dépense dans les documents et les outils de la gestion. A titre d’exemple, les ratios en termes de coût unitaire multiplié par un volume pour les dispositifs d’intervention ou bien les déterminants de la masse salariale qui sont présentés au titre de la JPE doivent également servir de support au dialogue budgétaire entre le responsable de programme et les différents responsables de BOP.

La diffusion de la JPE est une opportunité pour dynamiser la gestion des programmes et s’interroger sur la bonne allocation des moyens dans le contexte de la fongibilité.

La JPE établit dans les différents documents budgétaires (bleus budgétaires ou BOP) un emploi prévisionnel des crédits et des effectifs des programmes. Elle explique la répartition des crédits au sein des programmes. Pour autant, elle ne constitue pas un obstacle à la fongibilité en gestion pour autant que les gestionnaires respectent la couverture des dépenses obligatoires et inéluctables et s’assurent de la soutenabilité budgétaire de leurs choix de gestion.

Il appartient au gestionnaire de justifier ex post ses choix de gestion et les écarts entre la JPE de son PAP et l’exécution de sa dépense devront être explicités dans le rapport annuel de performances (RAP).

Enfin, la démarche de la justification au premier euro des crédits a permis de renouveler les termes du dialogue budgétaire entre les ministères et le ministère chargé du budget. Ainsi, à titre d’exemple, la négociation à partir des déterminants de la masse salariale d’un programme s’est substituée à la discussion des emplois budgétaires. Ou encore, à la négociation successive en « mesures acquises » et en « mesures nouvelles », s’est substituée une négociation en « plafond » et « répartition du plafond » dans les programmes.

La justification au premier euro et l’exercice de budgétisation

La justification au premier euro constitue une aide à la budgétisation et à la répartition des moyens dans le cadre de la stratégie budgétaire d’ensemble. Cet usage de la JPE dans le cadre du dialogue budgétaire au sein de l’administration poursuit plusieurs objectifs :

  • Avoir davantage d’échanges sur le contenu de la dépense en identifiant des déterminants physiques ou financiers.

  • Avoir une négociation autour des déterminants de la dépense et faire apparaître des leviers d’action pour favoriser les réformes et l’amélioration de la gestion publique (par exemple : comment peut-on réduire le coût unitaire moyen de tel dispositif ? quel arbitrage entre les effectifs et les rémunérations sur le titre 2 du programme ? etc.).

Toutefois, il convient de souligner que, si la JPE a permis de renouveler les modalités du dialogue budgétaire et, dans un certain nombre de cas, les modalités du calibrage des crédits, il ne s’agit pas d’un outil de budgétisation par objectif comme pouvait prétendre l’être la RCB (rationalisation des choix budgétaires) dans les années 1970. Sous réserve de la couverture des dépenses obligatoires et inéluctables et du principe de sincérité budgétaire, la JPE ne consiste pas à rapporter des crédits à des besoins de financement : la justification d’un besoin ne saurait faire disparaître la contrainte budgétaire.

Par ailleurs, la justification au premier euro ne prétend pas non plus être un exercice de budgétisation en base zéro. Cette méthode constituait un exercice largement théorique, peu cohérent avec la nature essentiellement pluriannuelle des dépenses publiques, à commencer par les dépenses de personnel, la charge de la dette et les dépenses d’investissement. Une reconstitution en base zéro de l’ensemble des programmes du budget de l’État serait une approche inutilement lourde et peu adaptée à la négociation budgétaire et à son calendrier.

A terme, la JPE a vocation à être utilisée à plusieurs moments de la procédure et du dialogue budgétaires, depuis les réunions consacrées aux économies structurelles jusqu’à la répartition des moyens au sein des programmes et à sa justification dans les bleus budgétaires. Enfin, la justification au premier euro des crédits dans les PAP sera complétée par une justification au premier euro de la dépense dans les RAP.

Les axes d’amélioration de la JPE pour 2016

La justification au premier euro dans les bleus doit s’inscrire dans les axes d’améliorations suivants :

  • Une certaine homogénéisation des données produites doit être recherchée dans le respect des rubriques et des intitulés demandés ;

  • Les considérations trop générales, souvent recopiées d’une année sur l’autre et donc inutiles doivent être supprimées de la JPE ;

  • L’information doit être à la fois plus synthétique et plus précise, moins évasive et plus sincère ;

  • La JPE doit tendre vers une couverture exhaustive des crédits des programmes et des actions tout en hiérarchisant les informations données ;

  • Les modalités de justification doivent conduire à rechercher les ratios les plus pertinents pour une meilleure explicitation du contenu de la dépense;

  • Des éléments de pluriannualité peuvent être introduits afin de mettre en avant les évolutions constatées et prévisibles de la dépense.

Il convient en particulier de veiller à :

  • Supprimer les informations inutiles ou redondantes ;

  • Recourir à des unités de justification plus fines ou permettant un meilleur suivi de l’exécution (en cohérence avec la nomenclature d’exécution du programme) si la JPE ne permet pas d’identifier certaines destinations particulières et qu’elles recouvrent des enjeux budgétaires particuliers ;

  • Améliorer les modalités de justification pour que les déterminants physiques et financiers retenus (ex. ratio par ETPT, ratio par la superficie, ratio par bénéficiaire, coût unitaire, taux de renouvellement, etc.) explicitent le contenu de la dépense et fassent apparaître des leviers d’action pour le responsable de programme.

  • Justifier les AE si la JPE ne porte que sur les CP en explicitant l’échéancier des crédits et en identifiant les CP au titre des engagements antérieurs (nécessaire pour apprécier en particulier la couverture des dépenses obligatoires et des dépenses inéluctables) ;

  • Identifier les crédits non justifiés et, s’ils ne font pas l’objet des exceptions prévues, introduire les éléments de justification attendus ;

Ce travail d’amélioration de la qualité de la JPE doit également conduire à s’interroger sur :

  • les périmètres de budgétisation en AE et en CP et, lorsque cela est possible et pertinent, d’accroître le champ d’une budgétisation en AE prenant en compte la réalité des engagements de l’État.

  • la bonne imputation des crédits (notamment sur les catégories du titre 6 et sur le titre 5 par rapport au titre 3).

Pour les dépenses de personnel, plusieurs points doivent être améliorés dans le prochain projet de loi de finances :

  • En matière de justification de la masse salariale, toutes les informations demandées doivent être fournies dans le format demandé : la présentation du titre 2 du programme doit être déclinée par catégorie d’emplois (et, à l’initiative du ministère, par corps ou type de contrat) ; le coût moyen par catégorie d’emploi, ainsi que le coût moyen des entrants et des sortants par catégorie doivent être renseignés ; le flux des entrants et des sortants ainsi que les GVT solde, positif et négatif doivent être précisés.

  • En matière de justification des effectifs consacrés aux actions du programme, il convient de rapporter leur activité à des éléments physiques ou financiers de nature à apprécier la pertinence de ces ressources et la productivité des services.



Ce guide la JPE est composé de deux grandes parties :

  • La définition du bon maillage ou du niveau de finesse de justification : « qu’est-ce que le premier euro ? » (section 1) ;

  • Les modalités de justification en essayant de rapporter les crédits à des éléments physiques ou financiers : « en quoi consiste la justification des crédits ? » (sections 2 à 5).



1. Le maillage de la justification des crédits







Justifier les crédits au premier euro consiste à exprimer tout ce que recouvre la dépense sans pour autant altérer la lisibilité des documents budgétaires. Si la JPE doit couvrir de façon exhaustive tous les crédits, notamment en matière de dépenses de personnel, elle doit aussi s’inscrire dans un volume cohérent avec celui des documents budgétaires et proposer des éléments de justification aussi précis que synthétiques.

S’agissant de la définition du niveau pertinent de justification, il est demandé d’adapter la finesse de la justification des crédits aux enjeux budgétaires associés. Ainsi, la JPE porte en priorité sur les grandes masses budgétaires.

En considérant la répartition des crédits du programme par titre et catégorie, il convient en premier lieu de déterminer le bon niveau pour la justification des crédits.

Trois cas peuvent se présenter :

  1. Certaines dépenses se justifient au niveau de l’ensemble du programme (cf. point 2).

Exemples

La masse salariale ; certains grands projets concernant l’ensemble du programme ; certains ratios synthétiques peuvent également expliciter un lien entre des inducteurs de coût et les crédits du programme (coût de l’élève, coût du contribuable, coût du détenu, …) ; etc.

  1. En dehors du titre 2, la plupart des dépenses se justifie action par action, puis nature de dépense par nature de dépense (cf. point 3). Si nécessaire la justification peut se faire à la sous-action.

Exemples

Les dépenses d’intervention lorsque chaque action identifie un ou plusieurs dispositifs ou une diversité de bénéficiaires ; les dépenses de fonctionnement lorsqu’elles concernent un ou plusieurs services ou qu’elles relèvent de différents déterminants (fonctionnement courant, informatique, immobilier, etc.) ; etc.

  1. Dans certains cas rares, les crédits ne peuvent être justifiés par des déterminants pour des raisons méthodologiques (cf. point 4).

Exemples

Parce qu’il s’agit de crédits discrétionnaires, il n’est parfois pas possible de lier des crédits à un déterminant comme pour certains crédits de communication ; parce que la destination des crédits n’est pas précisément connue a priori comme avec les fonds d’urgence (fonds d’urgence humanitaire, aide alimentaire, etc.) 

En raison de ces différents niveaux de justification, les crédits peuvent être amenés à être justifiés à plusieurs reprises, les justifications n’étant pas exclusives les unes des autres.

Exemple

On peut produire un ratio par élève sur l’ensemble d’un programme d’enseignement et ensuite justifier à nouveau ces crédits, action par action, avec d’autres ratios pour justifier les crédits par filières ou niveaux d’enseignement qui correspondent aux actions.

La définition du bon niveau de justification des crédits permet de distinguer :

  • une justification synthétique qui concerne ainsi plusieurs natures de dépense ayant un déterminant commun et figurant au niveau du programme

  • une justification analytique qui est détaillée action par action et nature de dépense par nature de dépense et qui figure au niveau des actions.

Après avoir déterminé le bon niveau de justification des crédits, il convient de définir les « unités de justification » : il s’agit de déterminer le maillage et la finesse de la justification qui devra figurer dans les bleus budgétaires. Pour mémoire, en deçà de « l’unité de vote » (la mission) et de l’unité de « spécialité budgétaire » (le programme), deux autres outils sont utilisés dans le cadre de la procédure d’élaboration des projets de loi de finances :

  • Les unités de budgétisation (les briques) qui décomposent un programme en un nombre limité d’éléments en privilégiant tantôt l’axe par nature (titres-catégories), tantôt l’axe par destination (actions et sous-actions) afin de servir de support à la budgétisation, l’instruction des demandes de crédits et à l’arbitrage des plafonds par le Premier ministre.
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