Analyse de l’exécution des crédits de titre 2 et des emplois en 2015 et prévision d’exécution 2016 (tableaux 1 à 10)





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ANNEXE II

DEPENSES DE PERSONNEL ET EFFECTIFS

L’enjeu des conférences techniques de l’année 2016 est double : il s’agit d’une part d’analyser l’exécution de l’année 2015 en crédits et en emplois, afin de préparer les rapports annuels de performance 2015 et de réaliser une prévision d’exécution pour l’année 2016, et d’autre part de préparer la budgétisation du budget 2017 et déterminer un tendanciel jusqu’en 2019.
Le format des tableaux, dans la continuité de de 2015, tient compte du soucis de simplifier, autant qu’il est possible, les demandes d’information aux ministères faisant l’objet d’échanges avec les bureaux de la direction du budget, tout en proposant des formats en adéquation avec ceux demandés dans les documents prévisionnels de gestion des emplois et des crédits de personnel (DPGECP). Les ministères veilleront donc à la cohérence des données entre ces documents.
Les tableaux ci-joints s’organisent en deux parties :

  • l’analyse de l’exécution 2015 et la prévision d’exécution pour l’année 2016 ;

  • la détermination du tendanciel pour les années 2017 à 2019.


Les ministères sont invités à utiliser l’outil de budgétisation des dépenses de personnel (« outil 2BPSS ») qui permet de renseigner certains des tableaux demandés (cf. Circulaire 2BPSS-15-4116 (NOR : FCPB1530451C) du 28/12/2015 relative à l'actualisation de l'outil 2BPSS d'aide à la budgétisation des dépenses de personnel).


  1. Analyse de l’exécution des crédits de titre 2 et des emplois en 2015 et prévision d’exécution 2016 (tableaux 1 à 10)




  1. Analyse de l’exécution 2015 des crédits de titre 2, prévision d’exécution 2016 et tendanciel 2017 à 2019 (tableaux 1 à 7)


Cette analyse se concentrera sur les points suivants :


    • L’analyse de l’écart à la LFI de l’exécution des crédits de titre 2 en 2015 (par ministère), à partir notamment de l’analyse du solde de fin de gestion, des mouvements de fongibilité asymétrique non technique et des éventuelles annulations / ouvertures de crédits.




    • La détermination des assiettes du CAS « Pensions » et les éléments d’évolution sousjacents à la détermination de ces assiettes ; pour mémoire, l’assiette du CAS est constituée du traitement indiciaire brut, de la NBI, ainsi que des indemnités qui entrent dans cette assiette (sur ce dernier point, les ministères veilleront à préciser quelles indemnités entrent dans leur assiette du CAS « Pensions » ; exemple : ISSP).


Un soin particulier devra être attaché à la détermination de ces assiettes :


    • compte-tenu des règles budgétaires en vigueur pour ce qui concerne la norme de dépenses de l'État hors charge de la dette et pensions, sous-jacente à la budgétisation 2017, et excluant de fait les contributions de l’État au CAS « Pensions ». Par conséquent, afin de ne pas dégrader la norme de dépense et d’assurer en outre un niveau de ressources suffisant au CAS Pensions, l’enveloppe de T2 CAS ne peut en aucun cas servir au financement de dépenses d’une autre nature (besoin sur le T2 HCAS ou sur d’autres titres de dépenses).


* Le montant des différents éléments constituant l’assiette du CAS en exécution 2015 sera détaillé.
* Les écarts pouvant être constatés entre les assiettes du CAS sous-jacentes à la loi de finances initiale pour 2015 et l’exécution 2015 devront être analysés. Les sources d’écarts peuvent notamment être les suivantes : erreur dans la détermination des assiettes, écarts sur les crédits de HCAS entraînant « mécaniquement » des écarts sur l’assiette du CAS, modification des modes de recrutement (contractuels au lieu de titulaires), modification de la nature des mesures catégorielles (mesures indemnitaires « ne cotisant pas » au CAS au lieu de mesures statutaires par exemple), modification de la pyramide des âges pouvant avoir un impact sur les assiettes (recrutement de personnels plus jeunes touchant moins de primes non soumises à cotisation par rapport à des personnels plus âgés).
* L’impact des facteurs d’évolution de la masse salariale hors CAS sur l’assiette du CAS devra être présenté pour déterminer l’assiette prévue en 2016.


    • La fongibilité asymétrique, en faisant la distinction entre la fongibilité dite « technique » et la fongibilité non technique, liée à des efforts de gestion, et en rappelant les fongibilités asymétriques consolidées en LFI 2016.




    • La détermination des éléments à retraiter de l’exécution 2015 et du socle d’exécution 2015 retraité à partir duquel pourront être appliqués les différents facteurs d’évolution de la masse salariale pour l’année 2016, afin d’établir une prévision d’exécution. S’agissant des mesures de transfert et de périmètre, il conviendra, dans la mesure du possible, de ne pas se limiter à la simple reprise des hypothèses sous-jacentes à la budgétisation mais de prendre en compte l’exécution réelle.




    • La détermination des principaux facteurs d’évolution de la masse salariale (GVT, mesures générales, mesures catégorielles, incidence du schéma d’emplois) en 2015 (exécution), en 2016 (prévision) et de 2017 à 2019 (tendanciel). Les ministères porteront une attention particulière aux évolutions de périmètre (transferts entre l’Etat et les opérateurs, décentralisation le cas échéant…).


L’estimation du GVT doit faire l’objet d’échanges avec les bureaux sectoriels de la direction du budget.


    • Les mesures catégorielles : un échange devra avoir lieu sur la nature et le coût des mesures catégorielles réellement exécutées en 2015, et celles qu’il est prévu de mettre en œuvre en 2016. Vous veillerez à la distinction entre la dépense liée aux mesures catégorielles déjà mises en œuvre (effet extension année pleine) et celle liée aux mesures catégorielles nouvelles de l’année considérée.

    • Les mesures de restructuration : la prévision 2016 des dépenses indemnitaires liées aux restructuration devra distinguer les coûts associés à la réforme territoriale pour lesquels une enveloppe budgétaire spécifique a été mise en place : cela concerne les primes mises en place par le décret n° 2015-1120 du 4 septembre 2015, à savoir la PARRE, ainsi que les versements associés de compléments à la mobilité du conjoint et d’indemnités de départ volontaire.


Pour rappel, une enveloppe de financement est portée par le programme budgétaire 551 « Provision relative aux rémunérations publiques », à hauteur de 11,4 M€ pour 2016. La répartition des crédits en gestion entre ministères et programmes interviendra par arrêté du ministre chargé des finances, conformément à l’article 11 de la LOLF, en tenant compte des prévisions de dépenses transmises lors des conférences budgétaires et de la dépense effective constatée en paye.


    • La détermination des coûts moyens d’entrée et de sortie par catégorie d’emplois, qui permet de calculer l’incidence du schéma d’emplois en crédits ainsi que le GVT négatif.




    • La prévision d’exécution pour 2016 devra également prendre en compte l’impossibilité de recycler des crédits de cotisations (T2 CAS) disponibles pour combler d’éventuelles insuffisances de crédits de rémunérations (T2 HCAS).




  1. Analyse de l’exécution des emplois (tableaux 8 à 10)


En cohérence avec les informations sollicitées dans les RAP 2015, les informations demandées portent sur les points suivants :


    • La détermination de la consommation en emplois (ETPT) en 2015, à partir de l’outil CHORUS. Comme pour le RAP 2014, les données restituées doivent faire l’objet de retraitements de différentes natures, notamment pour les ETPT hors PSOP calculés par CHORUS, en cohérence avec la règle de décompte des emplois sous-jacente aux plafonds d'emplois autorisés en LFI 2015. Le tableau proposé permet, une fois les retraitements opérés et les éventuels transferts de gestion pris en compte, d’apprécier le respect par le ministère du plafond d’emplois arrêté en loi de finances initiale. Les écarts au plafond voté en 2015 seront détaillés et expliqués (notamment le niveau des vacances structurelles d’emplois).




    • La ventilation par catégorie d’emplois de la consommation des plafonds d’emplois 2015 et de la prévision de consommation des plafonds d’emplois 2016.




    • Les flux d’effectifs entrants et sortants par catégorie d’emplois. Une attention particulière sera portée à l’estimation des flux de départs, notamment de départs en retraite qui devront avoir fait l’objet d’échanges avec le bureau sectoriel concerné de la direction du budget. Dans toute la mesure du possible, ces départs en retraite seront répartis entre les départs constatés en administration centrale, et ceux étant intervenus au sein des services déconcentrés. Des explications précises et détaillées devront être fournies concernant la méthodologie retenue pour l’établissement des prévisions de départs. Seront par ailleurs indiquées les dates moyennes réelles d’arrivée et de départ au cours de l’année 2015 par catégorie d’emplois. Ce tableau permettra par ailleurs de déterminer le niveau de réalisation du schéma d’emplois en exécution 2015, en prévision d’exécution 2016 par rapport à celui prévu en loi de finances initiale et en tendanciel 2017-2019 ; les écarts éventuels seront détaillés et expliqués. Le cas échéant, la décomposition des flux pourra être réalisée au niveau du programme.




    • L’impact de la décentralisation et des transferts avec les opérateurs, pour lesquels il conviendra, dans la mesure du possible, de ne pas se limiter à la simple reprise des hypothèses sous-jacentes à la budgétisation mais de prendre en compte l’exécution réelle.




    • Toute création, suppression, modification de libellé ou de contenu des catégories d'emplois qui serait envisagée pour 2017 devra être portée à la connaissance des bureaux de la direction du budget à l’occasion des conférences techniques. Vous veillerez notamment à prendre en compte les modifications de périmètre (transferts entre ministères, mise en œuvre d'une délégation de gestion...) qui pourraient justifier de tels changements.


  1. Détermination de la prévision d’exécution pour l’année 2016 et du tendanciel pour les années 2017 à 2019 (tableau 11 et tableaux 2, 5, 6, 9, 10)


Les conférences techniques de l’année 2016 ont également pour objet de parvenir à la définition d’un tendanciel des dépenses de titre 2 pour les années 2017 à 2019.
La construction de ce tendanciel, qui ne constitue pas une cible de dépense, reposera en particulier sur les hypothèses suivantes :


  • stabilité du point fonction publique au niveau atteint au 1er juillet 2010, soit 55,5635 € ;




  • respect de l’impact en 2017 des mesures catégorielles arbitrées dans la loi de finances initiale de 2016 et absence de mesures nouvelles ;




  • respect des schémas et plafonds d’emplois issus de la loi de programmation des finances publiques 2014-2019, actualisés des arbitrages intervenus en 2015, relatifs notamment au plan de lutte anti-terroriste et à l’actualisation de la loi de programmation militaire ; au-delà de 2017, l’hypothèse de stabilité des effectifs est retenue ; les prévisions de départs en retraite seront pour leur part si possible réparties entre l’administration centrale et les services déconcentrés ; la méthodologie d’établissement de ces prévisions devra faire l’objet d’échanges avec le bureau sectoriel de la direction du budget ;




  • prise en compte de la mise en œuvre du protocole « Parcours professionnels, carrières et rémunérations » (PPCR) ;




  • enfin, prise en compte des effets de périmètre (décentralisation, transferts vers ou depuis les opérateurs…) envisagés pour la période 2017-2019.



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