Programme 177





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PLR 2012 - extrait du RAP de la mission :
Ville et logement


Version du 21/05/2013 à 17:29:11

Programme 177 :
Prévention de l’exclusion et insertion des personnes vulnérables


Ministre concerné : Cécile duflot, MINISTRE DE l’égalité des territoires et du logement


Table des matières



Bilan stratégique du rapport annuel de performances









Sabine FOURCADE

Directrice générale de la cohésion sociale

Responsable du programme n° 177 : Prévention de l’exclusion et insertion des personnes vulnérables

Face à des facteurs explicatifs de la pauvreté et de l’exclusion souvent multiples et à des mécanismes d'interaction complexes, l’État joue un rôle essentiel d’animation et de pilotage des politiques publiques ainsi que d’observation et d’analyse des phénomènes de précarité et de pauvreté.

Dans la continuité des recommandations de la Conférence européenne de consensus pour les personnes sans abri de décembre 2010, le programme 177 poursuit la mise en œuvre de la politique d’hébergement et d’accès au logement des personnes sans abri ou mal logées, dont la finalité est de permettre l’accès au logement, tout en garantissant une réponse aux situations d’urgence la plus adaptée aux besoins. Fondée sur les principes d’égalité de traitement, d’inconditionnalité de l’accueil et de continuité de la prise en charge, elle vise à :

- permettre l’accès des personnes sans abri à un logement décent, pérenne et adapté à leur situation ;

- maintenir une capacité d’hébergement adaptée aux besoins et permettant d’apporter l’accompagnement nécessaire pour favoriser l‘accès au logement ;

- privilégier la prévention pour éviter les situations de rupture amenant à la perte du logement.

L’année 2012 a été marquée par la poursuite de la modernisation du dispositif d’hébergement et d’accès au logement des personnes sans domicile ou mal logées autour de trois objectifs :

- mieux accueillir et mieux orienter ;

- mieux adapter le dispositif d’hébergement aux besoins des personnes ;

- un accès au logement chaque fois que cela est possible.

Dans ce cadre, les actions suivantes ont été développées :

1. Le pilotage régional dans la déclinaison des objectifs de la politique d’hébergement et d’accès au logement et la maîtrise des dépenses d’intervention : lors des dialogues de gestion conduits avec les DDCS/DDCSPP, les DRJSCS, responsables du budget opérationnel de programme et de la tarification des CHRS, ont traduit les orientations stratégiques nationales, arrêté les principaux axes régionaux de structuration du secteur et de recomposition de l’offre et poursuivi l’effort de convergence tarifaire engagé en 2011. Un effort particulier d’évolution du dispositif AHI vers les dispositifs d’accès au logement a également été mené dans ce cadre.

2. La mobilisation des principaux leviers de mise en œuvre de la politique d’hébergement et d’accès au logement, et notamment des services intégrés d’accueil et d’orientation (SIAO). L’évaluation par l’IGAS de ce nouveau dispositif a fourni des repères utiles pour accroître l’efficacité de ce dispositif. La mobilisation des outils informatiques doit en effet contribuer à la connaissance des besoins et à l’élaboration des stratégies locales pour l’hébergement et l’accès au logement.

3. L’accompagnement vers et dans le logement (AVDL) a été poursuivi afin de favoriser les sorties réussies de structures d’hébergement et de logement temporaire vers le logement, de proposer un accompagnement adapté, y compris à des ménages passant directement de la rue au logement ou de prévenir les expulsions.

4. La promotion et la mobilisation des alternatives à l’hébergement visent à développer l’accès au logement autonome par la mobilisation du parc social et privé ou l’accès au logement accompagné. Ainsi, la création de places de pensions de famille, qui constituent un habitat adapté et accompagné a été poursuivie. La pérennité et le développement des résidences sociales ont également été soutenus, ainsi que l’intermédiation locative, dès lors qu’elle se substitue à des capacités d’hébergement moins adaptées, comme l’hôtel.

Ces actions et orientations ont été confirmées lors de la Conférence contre la pauvreté et pour l’inclusion sociale des 10 et 11 décembre 2012 qui comportait un atelier dédié à l’hébergement et à l’accès au logement des personnes les plus vulnérables. Le gouvernement a, à cette occasion, affirmé la priorité de la politique du logement qui doit relever quatre défis : le défi de la production de l’offre, à des conditions abordables pour tous ; celui de l’accès au logement des personnes mal logées, sans abri ou vulnérable ; celui de l’effectivité du Droit au Logement Opposable (DALO) ; celui enfin de la rénovation du parc existant, notamment sur le plan énergétique.

La politique d’accueil et d’hébergement des personnes en situation de rupture ou d’exclusion repose sur deux principes : l’orientation vers le logement et l’ancrage dans les territoires. Elle doit veiller à assurer la continuité de la prise en charge, l’égalité de traitement et l’inconditionnalité de l’accueil. L’orientation vers le logement est déterminante pour transformer structurellement la politique conduite en direction des personnes sans abri, aujourd’hui trop guidée par l’urgence. La volonté d’ores et déjà actée de sortir de la gestion saisonnière dans le cadre du plan pluriannuel contre la pauvreté et pour l’inclusion sociale s’accompagnera du développement de l’accompagnement vers et dans le logement, dans une approche articulée entre les différents champs de l’inclusion sociale. Le Ministère prévoit enfin de s’investir significativement pour améliorer la sécurisation des ménages les plus vulnérables et pour agir en amont à la prévention et à l’anticipation des ruptures.

En 2012, la réorganisation et la mise en œuvre de l’aide alimentaire a par ailleurs été poursuivie au profit des personnes les plus démunies : la loi n° 2010-874 du 27 juillet 2010 de modernisation de l’agriculture et de la pêche confère une base législative à l’aide alimentaire et a pour objectif d’améliorer le pilotage de cette politique par la structuration du dispositif. Au-delà de la définition de l’aide alimentaire, la loi rend davantage transparente la gestion des programmes européen et national d'aide alimentaire pour l'ensemble des acteurs impliqués (pouvoirs publics français et communautaires, associations caritatives). Elle permet également d'améliorer la qualité du service de distribution de l'aide alimentaire (traçabilité, adéquation offre/demande, etc.) aux bénéficiaires de l'aide alimentaire et de veiller à la bonne utilisation des fonds publics.

Le processus de mise en place de cette réforme s'est poursuivi en 2012 avec la publication du décret n° 2012-63 du 19 janvier 2012 relatif à l'aide alimentaire et des arrêtés du 8 août 2012 relatif au cahier des charges et aux modalités d’organisation de l’appel à candidatures pour bénéficier des denrées obtenues soit au moyen des stocks d’intervention de l’Union européenne ou des crédits du programme européen d’aide aux plus démunis, soit au moyen des crédits du programme national d’aide alimentaire, du 8 août 2012 relatif à la composition du dossier de demande d’habilitation pour recevoir des contributions publiques destinées à la mise en œuvre de l’aide alimentaire et du 8 août 2012 relatif aux données chiffrées de l’aide alimentaire et aux modalités de leur transmission.

S’agissant des crédits du programme 177, ils ont été stabilisés en LFI 2012 à hauteur de 1 206,3 M€, soit un montant identique à la LFI 2011 (hors réserves parlementaires) avec une répartition entre dispositifs prenant davantage en compte les crédits effectivement exécutés. Dans ce cadre, l’enveloppe attribuée pour la veille sociale s’élevait à 80 M€, 244 M€ étaient consacrés aux dispositifs d’hébergement d’urgence, 613 M€ aux CHRS, 158,6 M€ aux dispositifs de logement adapté et 22,6 M€ à l’aide alimentaire.

Toutefois, le contexte économique défavorable, les conditions climatiques particulièrement rigoureuses de la fin de l’hiver 2011-2012 et la décision de maintenir l’ouverture de places au-delà de la période hivernale ont justifié plusieurs abondements de crédits.

A ce titre, il convient de souligner qu’une partie importante des dispositifs financés par ce programme assure l’accueil et l’hébergement d’urgence de personnes sans abri ou en détresse, dont la loi prévoit qu’ils sont inconditionnels (article L. 345-2-2 du code de l’action sociale et des familles), et dont, en conséquence, les flux sont difficilement maîtrisables.

Le programme 177 a ainsi bénéficié de reports de crédits de 37,6 M€ en AE dont 36,7 M€ obtenus dans le cadre du décret d’avance n°2011-1695 du 30 novembre 2011. Ces crédits ont permis de faire face aux insuffisances constatées sur le terrain au niveau des dispositifs de veille sociale et d’hébergement d’urgence lors de la campagne hivernale, en réponse à un contexte météorologique particulièrement rigoureux et à la prise en charge du flux des publics issus de la demande d’asile (principalement des déboutés du droit d’asile), lorsqu’ils cessent d’être pris en charge par les dispositifs du programme 303 « Immigration et asile ». Ces crédits complémentaires ont aussi permis de soutenir les dispositifs d’aide sociale et les autres actions de prévention.

Par ailleurs, un plan d’urgence pour les sans-abri a été mis en place en septembre 2012. A cet effet, une enveloppe complémentaire de 41,7 M€ a été octroyée pour soutenir les dispositifs d’hébergement d’urgence et de veille sociale. Ces crédits ont permis de maintenir ou de renforcer les capacités d’accueil sur les territoires les plus en tension, de privilégier l’hébergement de qualité plutôt que le recours à l’hôtel et enfin de renforcer l’accompagnement des personnes accueillies, y compris à l’hôtel et dans les places ouvertes provisoirement.

Ces crédits ont été obtenus dans le cadre de la loi de finances rectificative n° 2012-1510 du 29 décembre 2012. Celle ci a par ailleurs permis l’ouverture de crédits complémentaires pour 7,5 M€ au titre de l’aide au logement temporaire et pour 7,5 M€ au titre de l’allocation de reconnaissance en faveur des Français rapatriés.

Pour autant, la quasi-intégralité des crédits ouverts en LFI puis abondés par les mouvements décrits ci-dessus ont été consommés en 2012 avec des taux d’exécution de 99,96 % en AE et 99,93 % en CP, reflétant ainsi les fortes tensions qui s’exercent sur les dispositifs relevant de ce programme, en particulier dans le secteur de l’accueil et de l’hébergement des personnes les plus en difficulté.

On peut noter enfin que la Direction Régionale et Interdépartementale de l'Hébergement et du Logement d’Ile-de-France (DRIHL) représente à elle seule 33 % des crédits exécutés sur l’ensemble du programme 177, et 36 % des crédits exécutés au niveau déconcentré.

Poids relatif des actions du programme

La maquette budgétaire rénovée en 2011 comprend cinq actions :

- Prévention de l’exclusion (action 11) ;

- Hébergement et logement adapté (action 12) ;

- Aide alimentaire (action 13) ;

- Conduite et animation des politiques de l’hébergement et de l’inclusion sociale (action 14) ;

- Rapatriés (action 15).

L’accès au logement reste déterminant pour les populations vulnérables et au premier rang de leurs préoccupations. Avec près de 90 % des crédits exécutés en 2012, l’action 12 « Hébergement et logement adapté » représente l’essentiel de la politique menée en faveur de l’hébergement et de l’accès au logement des personnes sans abri ou mal logées. Les financements exécutés dans le cadre de diverses actions de prévention ont représenté 5,2 % des crédits consommés. Ceux de l’action 13 couvrant les besoins d’aide alimentaire ont représenté 1,7 % des crédits et ceux relatifs à la conduite et l’animation des politiques de l’hébergement et de l’inclusion sociale, 1,4 %. S’agissant de l’action 15, les crédits exécutés représentent 1,7 % des crédits totaux consommés.

Cette exécution budgétaire illustre ainsi la concentration croissante du programme sur l’hébergement, l’accès au logement adapté et à l’accompagnement des personnes concernées.

Organisation du programme

Au niveau central, le programme 177 comprend un BOP pour la DGCS  (actions 11,12 ,13 et 14), un BOP pour la Mission Interministérielle aux Rapatriés (MIR) pour l’action 15, décliné en unité opérationnelle par département (préfecture), et un BOP par région (sauf en Ile-de-France où la gestion du BOP a été partagée entre la DRJSCS et la DRIHL) pour les actions 11, 12,13 et 14.


récapitulation des objectifs et indicateurs de performance









OBJECTIF 1

Améliorer la qualité et l’efficience de l’offre de services pour les personnes les plus vulnérables

INDICATEUR 1.1

Part des personnes hébergées en CHRS accédant à un logement ou à un emploi

INDICATEUR 1.2

Proportion des personnes hébergées suite à une orientation par le SIAO

INDICATEUR 1.3

Proportion de places en maison relais par rapport au nombre de places d’hébergement (HI + HS + HU)

INDICATEUR 1.4

Suivi de la contractualisation entre les opérateurs locaux et l’État

INDICATEUR 1.5

Écart type des coûts moyens régionaux d’une place en CHRS

INDICATEUR 1.6

Part des ménages hébergés grâce à l’ALT1 (Allocation logement temporaire) dont le séjour est inférieur à six mois



Objectifs et indicateurs de performance








OBJECTIF n° 1 : Améliorer la qualité et l’efficience de l’offre de services pour les personnes les plus vulnérables









INDICATEUR 1.1 : Part des personnes hébergées en CHRS accédant à un logement ou à un emploi






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