Federation nationale du credit agricole





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Arrêt 11BX01009, 11BX01010

FEDERATION NATIONALE DU CREDIT AGRICOLE

SOCIETE CREDIT AGRICOLE SA

4ème chambre

Audience du 4 octobre 2012

Lecture du 8 novembre 2012

CONCLUSIONS

M. Normand, Rapporteur public


Le réseau bancaire du Crédit Agricole est composé de 60 caisses régionales de Crédit Agricole, du Crédit Agricole SA, organe central au sens des dispositions de l’article L. 511-31 du code monétaire et financier et de la Fédération nationale du Crédit Agricole, organisme professionnel assurant le rôle d’instance de représentation, d’information, de dialogue et d’expression des caisses régionales.
A la suite d’adjudications, Crédit Agricole SA a conclu avec l’Etat plusieurs conventions afin que soit assurée par les caisses régionales du Crédit Agricole la distribution de prêts bonifiés à des agriculteurs, la bonification de ces prêts étant financée sur le budget de l’Etat et de l’Union européenne.
Les caisses régionales du Crédit Agricole prêtent ainsi des sommes aux agriculteurs à un taux inférieur à celui du marché, et la perte qu’elles subissent, correspondant à la différence entre les frais financiers payés par les agriculteurs grâce à ce taux réduit et ceux qu’ils auraient dû payer si avait été appliqué le taux du marché, leur est remboursée par l’Etat.
Les caisses régionales du Crédit Agricole perçoivent également, en sus, de l’Etat, mais dans une bien moindre mesure, une commission en contrepartie des prestations réalisées et du risque pris en cas de défaillance de l’emprunteur.
Dans ce cadre, Crédit Agricole SA et l’Etat ont notamment conclu :

  • une convention signée le 25 avril 2003 portant sur la distribution des prêts pour la période du 1er mai 2003 au 31 décembre 2006

  • une convention signée le 2 juin 2003 portant, d’une part, avenant au cahier des charges applicable au Crédit Agricole SA en 2000 et 2001, d’autre part, avenant à la convention signée le 8 avril 2002 entre ces mêmes parties relative à la distribution de prêts bonifiés pour la période du 3 avril 2002 au 31 décembre 2002

  • un protocole d’accord en date du 2 juin 2003 relatif à l’application de la convention du 2 juin 2003

  • un avenant à la convention et au cahier des charges précités du 2 juin 2003


Ces conventions et cahiers de charges établissent les modalités de contrôle et de suivi des prêts.
Crédit Agricole SA devait, à ce titre, et notamment, constituer et conserver les dossiers de prêts comportant les pièces justificatives.
Ces conventions établissent encore les modalités d’élaboration et de certification des factures annuelles de bonification liées aux prêts bonifiés ainsi que les modalités de détermination des réfactions de bonification à opérer pour les anomalies commises par l’établissement de crédit dans la gestion de chaque dossier de prêt.
De juillet 2005 à avril 2008, le Centre national d’aménagement des structures des exploitations agricoles (Cnasea) a ainsi mis en œuvre, à partir d’échantillon de prêts, des contrôles de conformité des chaines de traitement de prêt en vue d’une certification des factures annuelles se rattachant aux prêts réalisés par les caisses régionales du Crédit Agricole au titre des années 2000, 2001, 2002 et 2003.
Cet audit est à l’origine d’un rapport définitif global en date du 21 septembre 2009 qui a évalué à 88 810 671 euros le montant des réfactions que doit supporter Crédit Agricole SA à raison des anomalies constatées au titre de la conservation des dossiers de prêts au titre des années 2000, 2001, 2002 et 2003.
Par une décision en date du 17 février 2010, le président directeur général de l’agence de services et de paiement, créée par l’ordonnance n° 2009-325 du 25 mars 2009 qui vient aux droits du Cnasea, a mis à la charge de Crédit Agricole SA le remboursement de la somme de 17 245 541,69 euros correspondant à la différence entre la réfaction opérée de 88 810 671 euros et la somme de 71 565 129,31 euros dont l’Etat aurait été encore redevable en l’absence de réfaction.
Par une décision en date du 24 février 2010, le président de l’agence de services et de paiement a émis à l’encontre de la société Crédit Agricole SA un ordre de reversement de 17 245 541,69 euros.
Le recours gracieux du Cnasea, présenté le 16 avril 2010, a été implicitement rejeté.
Sous le n° 11BX01010, Crédit Agricole SA fait appel du jugement du Tribunal administratif de Poitiers en date du 24 février 2011 qui a rejeté, d’une part, sa demande principale, tendant, en premier lieu à la décharge de l’obligation de payer la somme de 88 810 671 euros mise à sa charge par la décision précitée du 17 février 2010 du directeur général de l’Agence de services et de paiement et en deuxième lieu à l’annulation de la décision précitée du 17 février 2010, de l’ordre de reversement du 24 février 2010 et de la décision implicite de rejet de son recours gracieux et d’autre part, sa demande subsidiaire tendant au reversement de la somme de 84 525 378 euros à raison de l’exclusion de dossiers couverts par une loi d’amnistie. A titre infiniment subsidiaire, elle demande aussi en appel le remboursement d’une somme de 52 737 669,49 € à raison de l’exclusion des dossiers affectés d’une anomalie présentant des conséquences financièrement favorables, neutres ou mineures sur le montant des bonifications et à titre « exponentiellement » subsidiaire elle demande un remboursement de la somme de 4 352 787 euros à raison de l’exclusion des dossiers affectés d’une anomalie par nature légère résultant d’une production tardive de justificatifs.

Sous le n° 11BX01009, la Fédération nationale du Crédit Agricole fait appel de ce même jugement en tant qu’il a rejeté son intervention et en tant qu’il n’a pas fait droit aux conclusions de Crédit Agricole SA.
Nos conclusions seront communes.

Nous commencerons par examiner si c’est à bon droit que les premiers juges ont jugé irrecevable l’intervention de la Fédération nationale du Crédit Agricole.
En matière de plein contentieux, l’intervention n’est recevable que si son auteur se prévaut d’un droit auquel la décision à rendre est susceptible de préjudicier : voir en ce sens Conseil d’Etat Ville de Royan 15 juillet 1957 au recueil page 499.
Ainsi qu’il a été précédemment indiqué, la Fédération nationale du Crédit agricole, organisme professionnel, assure un rôle d’instance de représentation, d’information, de dialogue et d’expression des caisses régionales.
Elle défend, à ce titre, les intérêts des caisses régionales et favorise le développement du réseau.
En revanche, elle n’a pas vocation à assumer personnellement les conséquences financières de l’obligation de payer mise à la charge de Crédit Agricole SA.
Et cette fédération ne saurait se prévaloir de l’arrêt du Conseil d’Etat en date du 6 mai 1998 n° 154038 qui a admis la recevabilité de l’intervention d’une confédération nationale de syndicats dentaires pour une affaire qui mettait cause une sanction disciplinaire infligée à un chirurgien-dentiste dont elle est chargée de défendre les intérêts dès lors que l’obligation de payer mise à la charge de la requérante n’est pas une sanction, ainsi que nous l’établirons précisément plus avant au titre de l’examen des moyens de la requête enregistrée sous le n° 11BX01010.
Les conclusions de la requête de la Fédération nationale du Crédit agricole enregistrées sous le n° 11BX01009 seront donc écartées.

Venons-en maintenant la requête enregistrée sous le n° 11BX01010.
Avant de répondre aux moyens soulevés par la requérante, il convient de préciser que la somme réclamée à Crédit Agricole SA a un fondement contractuel.
Les cahiers des charges des conventions précisent, en effet, pour chacune des années concernées, qu’une réfaction est appliquée à chacun des établissements de crédit régional de Crédit Agricole SA en fonction des anomalies constatées dans ces établissements lors des audits pratiqués par le Cnasea. Constituent, par exemple, des anomalies, les discordances entre les données figurant sur un fichier informatique et celles figurant sur le fichier papier
Les cahiers des charges des conventions précisent encore que le taux de réfaction par établissement est égal au rapport de la somme des réfactions attachées aux prêts de l’échantillon issu de chaque établissement de crédit régional sur la charge de bonification de l’année N des prêts de l’échantillon audité et que la réfaction totale à appliquer à la facture de bonification de l’année N de l’établissement bancaire est la somme des réfactions de bonification faisant suite aux audits des systèmes d’information et aux contrôles sur l’alimentation de ces systèmes affectées à chaque établissement de crédit régional de l’établissement bancaire au titre de la certification de la facture de l’année N.
Autrement dit, le Crédit Agricole qui a accordé des prêts à des agriculteurs à un taux inférieur au marché présente chaque année à l’Etat, sur une base contractuelle, une facture visant au versement de la part bonifiée qui est égale à la différence entre les taux du marché et le taux du crédit mais perd, aux termes des contrôles menés par le Cnasea révélant un manquement à ses obligations dans la tenue des dossiers de prêt, la somme correspondant à la part bonifiée que devait lui verser l’Etat pour chacun des dossiers de prêt affecté d’un manquement. Une extrapolation statistique de l’échantillon contrôlé permet de déterminer le nombre de prêts affectés par une mesure de réfaction.
L’Etat n’est donc en définitive tenu contractuellement qu’au versement de la part bonifiée pour les dossiers de prêt dont le suivi par Crédit Agricole SA n’a révélé aucune anomalie.
Il n’y a d’ailleurs pas, comme l’indique la requérante elle-même, de lien entre les mesures de déclassement et les mesures de réfaction de bonification. Les premières sont prononcées lorsque l’agriculteur n’est plus éligible à un prêt bonifié alors que les secondes sont prononcées pour toute anomalie commise par l’établissement de crédit dans la gestion des dossiers de prêt quand bien même elles n’auraient aucune incidence sur l’éligibilité de l’agriculteur au prêt.
Il s’en suit qu’en procédant aux réfactions en cause, l’Etat n’a pas prononcé de sanction administrative à finalité répressive.
Selon la définition donnée par M. Seban, dans ses conclusions sous l’arrêt Didier du Conseil d’Etat du 19 novembre 1999, une sanction présente, en effet, le caractère d’une punition visant à empêcher la réitération des agissements incriminés et n’a pas pour objet la seule réparation d’un préjudice. 
Et en l’occurrence, la répétition des sommes indument versées par l’Etat ne correspond même pas à la réparation d’un préjudice. 
L’Etat ne fait, en effet, que tirer les conséquences d’un manquement contractuel en n’exécutant pas davantage sa propre obligation.
Pour cette raison, la somme réclamée ne correspond pas davantage à une sanction contractuelle.
La circonstance que ce dispositif aboutisse à transférer sur les caisses régionales distributrices une partie du coût du régime des aides mis en place en faveur des agriculteurs puisque le montant des sommes que ne rembourse pas l’Etat est égal au montant des aides accordées aux agriculteurs par le crédit bancaire inférieur au taux du marché est à cet égard sans influence sur la loi du contrat.

Il en va de la même de la circonstance selon laquelle les erreurs commises par les caisses régionales n’auraient emporté aucune conséquence financière pour l’Etat dans l’attribution des aides et qu’elles auraient même parfois été à son avantage.
Et n’a pas davantage d’influence la circonstance que les anomalies relevées soient lourdes ou légères.
Il résulte de ce constat que sont inopérants les moyens suivants :


  • le moyen tiré de ce que ce que l’Agence de services et de paiement aurait méconnu les stipulations de l’article 6 de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (CEDH) garantissant le droit à un tribunal impartial et à voir sa cause jugée dans un délai raisonnable en prononçant une sanction administrative


Si une sanction administrative pécuniaire entre dans le champ de l’article 6 de la CEDH (voir par exemple avis Conseil d’Etat 31 mars 1995 n° 164008), il n’en va pas, en effet, de même, en l’espèce, de la décision de l’Etat de ne pas verser la somme en litige qui n’est que la conséquence mécanique de l’inexécution de son obligation par son cocontractant.


  • le moyen tiré de ce que ce que la sanction administrative a été prononcée en violation de deux principes généraux du droit : le principe « non bis in idem » et le principe de proportionnalité


Ces principes ne sont, en effet, applicables que pour des sanctions administratives.
S’agissant par exemple de la règle « non bis in idem », celle-ci, dans l’ordre du droit administratif, implique, en effet, qu’une même faute disciplinaire ou professionnelle ne puisse entraîner deux sanctions. Voir en ce sens Conseil d’Etat 23 avril 1958 Commune de Petit-Quevilly.
Ce n’est pas le cas.


  • le moyen tiré de ce que ce que la sanction administrative a été prononcée en violation du principe général du droit tendant à ce qu’elle soit prononcée dans des délais raisonnables 


Si le Conseil d’Etat a admis le 5 novembre 2003 sous le n° 247055 dans un arrêt classé en A que passé un certain décalage entre les déclarations d’un exploitant agricole et le résultat des contrôles administratifs, la décision de l’administration procédant à la réduction d’une aide devenait une sanction, il n’y a en tout état de cause, en l’espèce, aucun délai déraisonnable entre la date du contrôle, 2005, et la période de 2000 à 2001 qui a été contrôlée d’autant que le Crédit agricole a longtemps fait obstacle à tout contrôle, pourtant prévu par les conventions, avant l’intervention de la convention du 2 juin 2003 et du protocole d’accord du même jour relatif à l’application de cette convention


  • le moyen tiré de l’incompétence du Cnasea pour procéder au contrôles dès lors que de telles modalités d’intervention de sa part sont prévues, notamment, dans le protocole d’accord en date du 2 juin 2003 relatif à l’application de la convention du même jour lequel couvre toutes les factures de bonification présentées au titre des années 2000 et suivantes ; il n’y a pas lieu, à cet égard, de s’interroger sur le point de savoir si cet organisme dispose d’une habilitation légale ou réglementaire pour procéder à ces contrôles




  • le moyen tiré de ce que la loi du 6 août 2002 a amnistié la sanction que supporte Crédit Agricole SA


Cette loi ne couvre, en effet, que les faits passibles de sanctions disciplinaires ou professionnelles étrangers au litige


  • le moyen tiré de ce que les réfactions en litige pourraient être modulées à la baisse en application des dispositions de l’article 1152 du code civil en vertu duquel lorsqu’une convention stipule que celui qui manquera de l'exécuter payera une certaine somme à titre de dommages-intérêts, le juge peut, même d'office, modérer la peine qui avait été convenue, si elle est manifestement excessive (qui est applicable au contentieux administratif ainsi que l’a jugé le Conseil d’Etat le 29 décembre 2008 sous le n° 296930).


L’Etat n’a pas, en effet, fait application d’une clause pénale stipulant forfaitairement un montant de dommages et intérêts mais s’est borné à ne pas verser les sommes auxquelles il était contractuellement tenu à raison de l’inexécution par son cocontractant de son obligation de gérer, sans commettre d’anomalies, les dossiers de prêts bonifiés qu’il a accordés aux agriculteurs.

Venons-en maintenant aux moyens opérants :

La requérante soutient en premier lieu que le jugement est irrégulier dès lors que n’a pas été motivé le refus de considérer les réfactions comme des sanctions.
Pour répondre au moyen tiré de ce que les réfactions pratiquées ne sont pas des sanctions, le tribunal a indiqué dans son 4 ème considérant - particulièrement développé - que la réfaction prévue contractuellement vise à garantir la régularité de la dépense publique, nationale et communautaire, et non à sanctionner un comportement fautif de la société requérante.
Les premiers juges ont ainsi suffisamment motivé la réponse qu’ils ont apportée à ce moyen.

La requérante soutient en deuxième lieu que le jugement est entaché d’une contradiction de motif dès lors qu’il a relevé que les réfactions de bonification constituent des mesures prises dans le cadre de marchés publics mais n’en a pour autant tiré aucune conséquence puisqu’il a tranché le litige sur le terrain de la régulation et non sur un terrain contractuel.

Le tribunal a considéré que la réfaction avait été stipulée contractuellement.
Il a aussi considéré que cette réfaction prévue contractuellement visait à permettre la régulation de la dépense publique.
Ce faisant, le tribunal a seulement recherché la raison pour laquelle, l’Etat, partie à la convention, avait souhaité que soit stipulé à son bénéfice, la possibilité d’une réfaction en cas de manquement de son cocontractant.
Il faut savoir, en effet, que l’Etat s’expose à devoir restituer à l’Union européenne les sommes que celle-ci lui a versées, conformément à l’article 8 du règlement CE n° 1258/1999 du 17 mai 1999 dont les principes ont d’ailleurs été rappelés à l’article 9 de la convention précitée du 2 juin 2003.

Le jugement n’est donc entaché d’aucune contradiction de motifs puisqu’il a uniquement fait application du contrat.

La requérante soutient en troisième lieu que l’Agence de services et de paiement est incompétente pour émettre le titre de recettes en litige.
Dans la mesure où c’est le Cnasea, aux droits duquel est venue l’Agence de services et de paiement créée par l’ordonnance n° 2009-325 du 25 mars 2009, qui a versé la somme de 17 245 541,69 euros, celui-ci dispose bien, en sa qualité d’établissement public administratif du pouvoir d’émettre un titre exécutoire en vue d’obtenir le remboursement des sommes indûment versées par son organisme.

La requérante soutient en quatrième lieu que dès lors que l’Etat se trouve en situation de cumuler deux fois la répétition d’un indu d’une somme de même nature sur des fondements juridiques différents, d’une part, auprès d’elle-même à raison d’un manquement à ses obligations contractuelles, d’autre part, auprès des agriculteurs dont les prêts seraient déclassés à défaut pour eux de remplir les conditions d’attribution d’un prêt bonifié, cette situation génère un enrichissement sans cause de l’Etat.
Cette situation ne peut concerner que les prêts figurant dans l’échantillon déterminé par le Cnasea pour lesquels la réfaction a une base précisément identifiée.
Et cette situation ne génèrerait, le cas échéant, un enrichissement sans cause de l’Etat que dans la mesure où celui-ci obtiendrait, à raison d’un même prêt, le remboursement de la part bonifiée à la fois d’un agriculteur et de l’établissement bancaire.
Or, la requérante n’établit pas que des prêts ayant fait l’objet d’une réfaction auraient également été à l’origine de remboursements par des agriculteurs.
Le moyen manque donc en fait.

Signalons enfin, qu’à supposer même que le TA de Limoges se soit trompé sur sa compétence territoriale dans la mesure où une clause attributive de compétence territoriale stipulée dans les conventions réservait l’attribution de ce type de litige au TA de Paris, vous savez qu’en application de l’article R. 322-2 du code de justice administrative « Lorsqu’il n’a pas été fait application de la procédure de renvoi prévue à l’article R. 351-3 et que le moyen tiré de l’incompétence territoriale du tribunal administratif n’a pas été invoqué par les parties avant la clôture de l’instruction de première instance, ce moyen ne peut plus être ultérieurement soulevé par les parties ou relevé d’office par le juge d’appel ou de cassation ».
La Cour administrative d’appel de Bordeaux est donc bien compétente.

Par ces motifs, nous concluons au rejet de ces deux requêtes, à ce que Crédit Agricole SA soit condamné à verser à l’Etat une somme de 3 000 € au titre de l’article L. 761-1 du CJA et au rejet, dans les circonstances de l’espèce, des conclusions de l’Etat tendant au versement d’une somme d’argent par la Fédération nationale du Crédit Agricole au titre de l’article L. 761-1 du CJA.

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