Les principes généraux de la compensation financière des compétences décentralisées





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DROIT ET DOCTRINE DE LA COMPENSATION

Les textes, la jurisprudence et la doctrine de la commission consultative sur l’évaluation des charges (CCEC) permettent de dégager les principes généraux de la compensation financière des charges transférées, en matière notamment de transfert, extension et création de compétences et de réformes règlementaires affectant des compétences décentralisées.
Des modalités de calcul des compensations différentes sont mises en œuvres selon qu’il s’agit de dépenses de fonctionnement ou de dépenses d’investissement transférées aux collectivités territoriales.
En outre, la compensation des transferts de services revêt de nombreuses spécificités.
Enfin, la compensation peut être allouée aux collectivités selon divers vecteurs.


Les principes généraux de la compensation financière des compétences décentralisées


I/ Les principes qui encadrent la compensation financière des transferts de compétences
Depuis 1983, la compensation des transferts de compétences obéit principalement au principe de la neutralité budgétaire : les transferts de compétences vers les collectivités territoriales doivent s’accompagner de l’attribution de ressources équivalentes aux dépenses affectées, à la date du transfert, par l’Etat à l’exercice des compétences transférées.
Ce principe a été érigé en principe constitutionnel à l’occasion de la révision constitutionnelle du 28 mars 2003, au sein de l’article 72-2 de la Constitution lequel dispose que « tout transfert de compétences entre l’Etat et les collectivités territoriales s’accompagne de l’attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice » (principe du « coût historique »).
L’article 72-2 de la Constitution n’impose pas en revanche une compensation exacte et réévaluée dans le temps en fonction du coût d’exercice des charges transférées (Décisions du Conseil Constitutionnel n°2003-487 DC du 18 décembre 2003 et n°2003-489 DC du 29 décembre 2003).
La compensation financière est ainsi :

  • intégrale ;

  • concomitante ;

  • garantie ;

  • contrôlée ;

  • conforme à l’objectif d’autonomie financière inscrit dans la Constitution.


Intégrale : Les ressources transférées sont équivalentes aux dépenses effectuées par l’Etat au titre des compétences transférées. Toutes les dépenses, directes et indirectes, liées à l’exercice des compétences transférées sont prises en compte. Chaque dépense fait l’objet d’une évaluation sur une période prévue par la loi et qui varie selon le type de dépense :

- 3 ans pour les dépenses de fonctionnement et au moins 5 ans pour les dépenses d’investissement en application de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales (LRL) ;

- 3 ans maximum pour les dépenses de fonctionnement et au moins 5 ans pour les dépenses d’investissement en application de la loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles (MAPTAM)

Concomitante : Tout accroissement de charges résultant des transferts de compétences est accompagné du transfert concomitant des ressources nécessaires à l’exercice de ces compétences.
Ainsi, l’année précédant le transfert de compétences, les ministères décentralisateurs procèdent à l’évaluation provisoire des dépenses qu’ils consacraient jusqu’alors à l’exercice des compétences transférées. Il est inscrit en loi de finances le montant de la compensation provisionnelle des charges nouvelles. Bien entendu, dès que les données définitives sont connues, il est procédé aux régularisations qui s’imposent en loi de finances rectificative.
Garantie : L’article L. 1614-1 du CGCT prévoyait initialement une évolution des ressources transférées selon la DGF, mais la DGD est désormais gelée depuis 20091. La fiscalité transférée tire, quant à elle, son évolution du dynamisme qui est propre aux impositions transférées.
Lorsque le produit de la fiscalité transférée est inférieur au montant du droit à compensation, l’État est tenu de majorer le montant de la fiscalité transférée à due concurrence, conformément à la jurisprudence du Conseil constitutionnel2 et, s’agissant des transferts mis en œuvre par la loi LRL, à l’article 119 de cette loi. Le droit à compensation fait ainsi l’objet d’une clause de garantie.
Contrôlée : Le montant des accroissements de charges résultant des transferts de compétences est constaté par arrêté interministériel, après avis de la commission consultative sur l’évaluation des charges (CCEC).
Conforme à l’objectif d’autonomie financière inscrit au 3ème alinéa de l’article 72-2 de la Constitution qui dispose que « les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales représentent, pour chaque catégorie de collectivités, une part déterminante de l’ensemble de leur ressources. La loi organique fixe les conditions dans lesquelles cette règle est mise en œuvre ».
Ainsi, l’article 119 de la loi du 13 août 2004 et l’article 91 de la loi du 27 janvier 2014 prévoient que la compensation financière s’opère, à titre principal, par l’attribution d’impositions de toute nature.
Les transferts de compétences sont donc majoritairement financés par des transferts de fiscalité. Ceux résultant de la loi du 13 août 2004 sont notamment compensés aux régions métropolitaines3 sous forme de TICPE (3,426 Mds€ inscrits en LFI 2015) et aux départements sous forme de TSCA, et de TICPE depuis 2008 (2,822 Mds€ inscrits en LFI 2015). Le transfert aux départements du RMI est compensé sous forme de TICPE également (4,94 Mds€) et il en va de même pour la généralisation du RSA depuis le 1er juin 2009 (compensation annuelle de 919,25 M€ pour les départements).

II/ Les principes qui encadrent la compensation financière des créations et extensions de compétences
L’obligation qui incombe à l’Etat en cas de création ou d’extension de compétence n’est pas de même nature que s’agissant des transferts. L’article 72-2 de la Constitution dispose en effet que « toute création ou extension de compétence ayant pour conséquence d’augmenter les dépenses des collectivités territoriales est accompagné de ressources déterminées par la loi ».
Ainsi, il n’y a aucune obligation de compensation intégrale des charges issues de l’exercice de la compétence créée ou étendue. Le législateur dispose d’un pouvoir d’appréciation sur le montant des financements attribués aux collectivités territoriales, sous réserve de ne pas dénaturer le principe de libre administration des collectivités territoriales (Décisions du Conseil constitutionnel n° 2004-509 DC du 13 janvier 2005 et n°2011-144 QPC relative à la prestation de compensation du handicap, PCH).
L’Etat est donc tenu de mettre en place un accompagnement financier en faveur des collectivités territoriales bénéficiaires de l’extension ou de la création d’une compétence, davantage qu’une compensation des charges nouvelles à proprement parler, et à condition que la compétence créée ou étendue présente un caractère obligatoire.
- Définition de la création de compétence : le Conseil d’Etat a précisé qu’on entend par création de compétence l’octroi d’une compétence nouvelle, dépourvue de tout lien avec une compétence déjà exercée par un niveau de collectivités territoriales.
Exemples :

  • L’instauration par les communes d’un service minimum d’accueil des élèves scolarisés dans les écoles maternelles et élémentaires en cas de grève des enseignants a été considérée comme une création de compétence. L’obligation pour l’Etat de compenser toute création de compétence présentant un caractère obligatoire est satisfaite par l’existence dans la loi d’un montant minimal de compensation (celle-ci ne peut être inférieure à un montant égal à 9 fois le salaire minimum de croissance horaire par enseignant ayant participé au mouvement de grève) ;

  • La création de l’indemnité compensatrice forfaitaire (dite « prime d’apprentissage ») à la charge de la collectivité de Mayotte par l’ordonnance du 11 juin 2009 relative à la formation professionnelle à Mayotte.


- Définition de l’extension de compétence : on entend par extension de compétences toute mission nouvelle, rattachable à une compétence déjà assumée par une collectivité territoriale, qui se concrétise soit par l’élargissement de la compétence à une nouvelle catégorie de personnes, soit par l’attribution d’une mission nouvelle qui ne saurait être assimilée à un aménagement de la compétence déjà exercée.
Plus précisément, il apparaît que le juge constitutionnel, pour qualifier une mesure d’extension de compétence, exige:

  • que la mesure soit obligatoire ;

  • et qu’elle modifie le « périmètre » de la compétence transférée (décision n°2004-509 DC du 13 janvier 2005) ;

  • ou qu’elle remette en cause (au sens de « modifie ») « la nature ou l’objet » d’une compétence préalablement transférée (décision n°2010-109 QPC du 25 mars 2011 sur le Fonds national de financement de la protection de l’enfance, FNPE).



Les deux derniers critères s’apprécient en fonction de chaque cas d’espèce. Deux cas de figure sont néanmoins clairement identifiés par la jurisprudence constitutionnelle comme constituant des indices certains d’une extension de compétence :

  • le cas d’extension du champ des bénéficiaires d’une prestation ou d’ouverture d’un dispositif à une nouvelle catégorie de personnes (dès la décision n°2004-509 DC du 13 janvier 2005 sur la loi de programmation pour la cohésion sociale, s’agissant de la réforme de l’apprentissage) ;

  • le cas de création d’une nouvelle prestation (décision n°2010-109 QPC du 25 mars 2011 précitée).


A contrario, il n’y a pas extension de compétence au sens de l’article 72-2 de la Constitution si le projet de loi concerné ne fait qu’aménager les modalités d’exercice d’une compétence, sans en modifier le périmètre, y compris lorsqu’il renforce, au sein de ladite compétence, les obligations mises à la charge de la collectivité. En outre, on ne saurait qualifier d’extension de compétences le perfectionnement ou l’approfondissement d’une compétence (cf. décision n°2010-56 QPC du 18 octobre 2010, Val de Marne, sur la loi du 5 mars 2007 portant réforme de la protection juridique des majeurs et notamment la MASP, mesure d’accompagnement social personnalisé).
Exemples : constituent des extensions de compétence, l’ouverture de l’apprentissage au plus de 25 ans, la suppression de la limite d’âge pour l’entrée en apprentissage des travailleurs handicapés, la création et la mise à la charge des départements de la PCH (décision n°2011-144 QPC du 30 juin 2011) et de l’allocation personnalisée d’autonomie (APA) (décision n°2011-143 QPC du même jour).

La généralisation du RSA n’est, en revanche, pas assimilable à une extension de compétence (décision du Conseil constitutionnel n°2011-142/145 QPC du 30 juin 2011).

III/ La typologie « accroissements de charges et droit à compensation »
En application des dispositions de l’article 72-2 de la Constitution, tout accroissement de charges résultant d’un transfert, de la création ou de l’extension de compétences donne ainsi lieu à compensation financière ou accompagnement financier en faveur des collectivités territoriales concernées. Toutefois, tout accroissement de charges n’ouvre pas droit à compensation.
Au-delà de ces principes généraux et sur la base de la jurisprudence existante, il est possible d’établir la typologie suivante.

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