Résumé La Loi d’Orientation Agricole (loa) de 1999 reconnaît la multifonctionnalité de l’agriculture, par les Contrats Territoriaux d’Exploitation.





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18th Symposium of the International Farming

Systems Association (IFSA), Rome, Italy. 31 October - 4 November 2005
Public Policies and farming practices changes in Guadeloupe (FWI)

The old times and the modern times
Politiques publiques et pratiques des agriculteurs en Guadeloupe (FWI)

Les anciens temps et les temps nouveaux

Eduardo Chia, INRA-SAD, CIRAD-TERA, BP 5032, TA 60/15, F34398 Montpellier Cedex 5, chia@ensam.inra.fr

Michel Dulcire, CIRAD-TERA, BP 5032, TA 60/15, F34398 Montpellier Cedex 5, michel.dulcire@cirad.fr

Abstract :
The French Agricultural Orientation Law (LOA) of 1999 supports the Multifunctionality of agriculture with Territorial Contracts (CTE). His application in French Guadeloupe island (FWI) clash with an action system, where institutions are still promoting a productivist model for exportation towards France. Our surveys, led with farmers involved and with agricultural development and research institutions, prove that the CTE were used to support existing situations, financial crutch or current dynamics, and not to further a new project or new development practices. "Old times" management of these "new sort" of rural incentives transformed the proposed new social contract into a shaky contract. An abuse which may be salutary to reconcile the existent productivist model and the now promoted multifunctional one. The analysis of the reasons and specificities of this inconsistency between the objectives of the Law, and the ways the CTE were developed in the island, highlights know-how which foresee an ability for a satisfactory management by profession and accompanying institutions of the following expected Sustainable Agriculture Contracts (CAD).
Keywords : Agricultural Orientation Law – Agricultural Public Policy - Contract – Defensive patterns – Farmers' Practices - French West Indies – Guadeloupe – Multifunctionality

Résumé
La Loi d’Orientation Agricole (LOA) de 1999 reconnaît la multifonctionnalité de l’agriculture, par les Contrats Territoriaux d’Exploitation. Sa mise en place en Guadeloupe (FWI) achoppe sur les modèles de développement défendus par les institutions, basés sur la production agricole intensive pour l’exportation. Nos enquêtes auprès des agriculteurs signataires des contrats et les institutions de développement, de recherche et d’encadrement agricoles ont montré que les CTE ont été utilisés pour consolider les situations et les dynamiques existantes, mais pas pour développer de nouveaux projets ou de nouvelles pratiques de développement. La gestion « à l’ancienne » de ces aides de « nouveau type » a transformé le nouveau contrat social en un contrat bancal. Ce détournement pourrait permettre, paradoxalement, de réconcilier le modèle productiviste avec le modèle multifonctionnel promu par la Loi. L’analyse des incohérences entre les objectifs de la Loi, et les modes sur lesquels les CTE ont été développés, permet de mettre en relief les savoir faire acquis au cours du processus, qui augurent d’une gestion plus satisfaisante par la profession et les institutions de développement des Contrats d’Agriculture Durable (CAD), qui ont pris la suite des CTE.
Mots Clés : Contrat - Guadeloupe – Loi d’Orientation Agricole (LOA) - multifonctionnalité – pratiques des agriculteurs – routine défensive

Les nouvelles attentes de la société vis-à-vis de l’agriculture concernent les fonctions économiques, sociales et environnementales qu’elle remplit aux côtés de la production. Un des objectifs de la Loi d'Orientation Agricole (LOA 1999, enc. 1) est de satisfaire ces aspiration : la Loi reconnaît la multifonctionnalité de l'agriculture, « activité aux multiples facettes, que le seul marché – ouvert ou régulé - ne peut gérer en totalité » (Hervieu 2002). Elle résulte également de la volonté des pouvoirs publics de redéfinir les instruments d’intervention ainsi que les mécanismes d’orientation et d’aides à l’agriculture, qui prennent mieux en compte la « demande sociale ». Le Contrat Territorial d’Exploitation (CTE, enc. 2) en était l’instrument, et devait faciliter la transition vers une agriculture plus respectueuse des hommes et de l’environnement : des projets individuels mais énoncés dans un cadre collectif devaient refléter de nouvelles façons de produire.

Pour Delorme (2002) la multifonctionnalité peut « servir à renouveler les modèles de développement agricole » ou au contraire à les consolider. « Le risque est donc réel de détournement vers la consolidation de l’existant, notamment parce que les agriculteurs «professionnels » maîtrisent mieux que les autres les ressources économiques, institutionnelles et intellectuelles qu’implique la mise en œuvre des nouvelles réglementations » (id.). La reconnaissance de la multifonctionnalité impose donc aux agriculteurs mais aussi aux autres acteurs du développement de prendre en compte des dimensions jusqu’ici peu présentes, comme la gestion des paysages et des ressources naturelles, la territorialisation des activités, les coordinations avec les autres usagers de l'espace, le tout sur un mode contractuel. La dimension contractuelle de ces « nouveaux1 » modes d’intervention de l’État (Lascoumes et Valluy 1996) implique des changements des pratiques techniques, organisationnelles, relationnelles, de la part des agriculteurs, mais aussi de la part des institutions de gestion et d'appui. La procédure contractuelle individualise les engagements, ce qui favorise et peut favoriser des inégalités entre signataires (Supiot 2001) selon leur situation propre.

La mise en œuvre du CTE2, outil conçu dans et pour des conditions métropolitaines, interpelle directement les modèles de développement prégnants dans les Antilles Françaises, basés sur une agriculture productiviste tournée vers l’exportation. Nous analysons ici comment, à partir de la lecture qu’ont en faite les agriculteurs, leurs organisations et les institutions engagées dans le développement agricole et rural, dont les porteurs de projets, les CTE ont été construits (les pratiques d’utilisation) et les changements qu’ils ont induits sur les exploitations3. Des entretiens compréhensifs ont été conduits dans ce but auprès de ces acteurs (Chia et Dulcire 2005 ; Gimenez 2003) : ils ont permis la confrontation des fonctions reconnues à l’agriculture aux pratiques de mise en place des procédures promues par la LOA en soutien aux fonctions non marchandes. Nous rendons compte ici plus particulièrement des façons dont les agriculteurs4 se sont emparés de cet outil et de leurs changements de pratiques sociotechniques et organisationnelles. La première restitution (Piraux et al. 2004) a permis de confronter et de valider nos résultats avec l'ensemble des acteurs enquêtés.
La mise en œuvre des CTE en Guadeloupe : modèle agro exportateur et multifonctionnalité

« en dehors de la canne ou de la banane, point de salut »

Plusieurs éléments différencient le contexte d’action5 Guadeloupéen – et des DOM en général – de celui de la métropole : l’insularité, l’éloignement de la métropole, les structures foncières (taille des exploitations - plus de 80 % ont moins de 5 ha, ou encore colonat6, Cnasea 2003), la forte pluriactivité, un faible niveau de formation, un moindre degré d'organisation (Delcombel 2005). Dans cette île tropicale, milieu riche et fragile, la déclinaison par les contrats territoriaux des trois objectifs de la Loi : économiques, création de richesses et d’emploi ; environnemental, conservation et création d’espaces aménagés de qualité ; social, contribution à la promotion des hommes et des territoires ; est susceptible d’offrir une autre voie que le productivisme d’agro-exportation aux familles agricoles, dont moins de la moitié le sont à titre principal (Agreste, 2000), afin de contribuer à un développement local durable.

Le contexte d'action est par ailleurs marqué par le modèle agroexportateur hérité de la période coloniale : la canne à sucre et depuis peu la banane ont pris la suite des produits « exotiques » qu’elle fournissait à la métropole, indigo, coton, plantes à parfum, vanille, café ou encore cacao. Tous les indicateurs leur accordent une place prépondérante (tab. 1) : les scénarios pour le futur ne peuvent les ignorer.

Les activités agro-exportatrices marquent les espaces îliens : emplois, paysage, filières, valeur ajoutée. Ce sont les filières les mieux structurées, sous l'impulsion directe des acteurs ou les incitations pressantes des représentants de l'État. Elles bénéficient d’un taux d’aides à la production sans rapport avec leur poids spatial et économique (tab. 1). Elles participent à la cohésion sociale et identitaire, ainsi qu’à la balance commerciale, mais l’aide de la collectivité (UE et État) reste indispensable à leur maintien (Frémeaux 2003). Les deux filières ne sont cependant pas comparables, dans les représentations comme dans les faits. La canne est historiquement et socialement plus « guadeloupéenne » que la banane, pour le meilleur (identité, paysage) et pour le pire (esclavage, colonialisme). Elle a un « débouché local », au contraire de la banane, produit d'exportation brut, et correspond à la seule interprofession organisée ; elle est aussi la « seule filière transparente », sur laquelle existent des chiffres précis et expliqués. En revanche « l'encadrement cultural » de la banane (Dulcire et Cattan 2002), spéculation récente, repose sur un très haut niveau d'intrants, dont sont exclus l’environnement et la diversification agricole. En outre les producteurs contrôlent peu la filière banane, et sont exclus de la gestion post-récolte (Rouget 1997). La canne et la banane sont des produits standards, sans aucune spécificité,. Ils sont soumis à des quotas d’exportation, un volume de produit à prix garanti par la collectivité, que l’île n’arrive pas à satisfaire.
Tableau 1 : place des cultures d’exportation dans l’économie agricole (2000)




% Surface Agricole Utile

% Production Agricole Finale

% des aides à la production

Banane

12

24

70

Canne à sucre

34

17

27

Total

46

41

97

(Sources : Insee 2001; CES 2003)
L'autre grand groupe de productions correspond aux « activités de diversification ». Ces activités restent discrètes et peu organisées, et couvrent 17 % des produits agroalimentaires. Leur légitimité historique et culturelle (Zébus 1999) les rend culturellement correcte dans les discours, de même que la référence à la satisfaction prioritaire des besoins locaux : en pratique la main mise des planteurs sur les aides (tab. 1) mais aussi les représentations sur les deux modèles, empêchent toute incitation significative en faveur de la production pour le marché intérieur (tab. 1 et 2). Le maintien de ces activités suppose une action volontariste tant des institutions que des agriculteurs, compte tenu de leurs coûts de production.
A ces deux grandes classes de spéculations correspondent deux grands types d’exploitation. : la première, « agroexportatrice », s’affiche en vitrine, en opposition à une agriculture « domestique », dévalorisée et plus discrète (Dulcire et Cattan 2002, tab. 2). Ces représentations conduisent à des modalités de soutien tranchées en Guadeloupe : les aides publiques y appuient que le développement du premier type (tab. 1), le second relevant d’un « traitement social7 ». Ces visions entre campagnes spécialisées et diversifiées divergent8, mais les stratégies du futur énoncées par les acteurs sont semblables et peinent à se dégager de la reconduction des dispositifs existants. Promotion ou non de la diversification, la satisfaction des quotas d'exportation et le rôle régulateur de l'État restent les piliers des scénarios proposés par les agriculteurs comme par les institutions.
Tableau 2 : le planteur et le paysan, des représentations tranchées




Le planteur

Le paysan

Adminis-

tration

  • Exportation

  • Valeur territoriale

  • Professionnelle (monoactifs)

  • Créatrice d'emplois

  • Agriculture moderne

  • Marché intérieur

  • Modérateur socio-économique

  • Non professionnelle (pluriactifs)

  • Marginale, traitement social

  • Agriculture « paysanne »

Agricul-teurs

  • Reconnaissance sociale

  • Sécurité économique (aides à la production, débouchés)

= produit faute de mieux

  • Autosuffisance alimentaire

  • Professionnelle, pluriactive ou non

  • Valeur identitaire et lien social

= débouchés non garantis

(adapté de Chia et Dulcire 2005 ; Dulcire et Cattan 2002)
Une telle posture a contrarié les velléités d'élaboration de mesures agri-environnementales (MAE, enc. 1) encourageant de nouvelles façons de produire ou de la « diversification ». Les « intéressantes perspectives d'expérimentation et d'innovation sociales » (Rémy 2000) offertes, par exemple en Guadeloupe la satisfaction du marché intérieur ou les processus de (re)construction de produits (Kpokpogbé 2000) fortement identitaires, tel que l'ananas « bouteille », l'igname ou encore le café (Dulcire 2005), s’intégraient mal, en première analyse, dans ce modèle. Ce sont d’abord les intérêts des filières qui ont été servis, avec pour objectif une production maximale.
Les pratiques de construction des contrats : préservation ou rupture avec les modèles productivistes ?
Les différentes façons dont les institutions et les producteurs ont traduit localement l'outil sont révélatrices du contexte de l’île : produit du passé celui-ci conditionne le modèle de développement productiviste soutenu par la collectivité (Soret 2001).

Le premier frein à la mise en œuvre de la Loi procède de l’individualisation des projets contractualisés (Supiot 2001). L'explicitation de pratiques sociotechniques et organisationnelles, c'est-à-dire le passage d'une posture passive (logique de guichet) à une posture active (logique de projet) accroît cette perception exogène. Dans cette situation où « chacun, y compris le plus humble et le plus fragile, doit assumer la tâche de tout choisir et de tout décider » (Ehrenberg 1995), la disparité d'accès à l'information, du niveau d'organisation, mais aussi et surtout la disparité du soutien de la collectivité aux productions, a de fait généré des inégalités entre agriculteurs.

Par ailleurs la réflexion préalable proposée par la LOA, sur l’avenir de l’agriculture, des pratiques locales aux modèles de développement, des liens entre agriculture et emploi, entre agriculture et marché intérieur ou encore entre agriculture intensive et environnement (CES 2003), est perçue dans un premier temps en opposition à celui des cultures d’exportation et donc des intérêts du lobby bananier ou cannier. Si le caractère multifonctionnel de l’agriculture est reconnu sans réticence par nos interlocuteurs car île est associée à milieu fragile, la reconnaissance de la multifonctionnalité n'en reste pas moins un concept « exotique », voire « chasse gardée de l’Etat ». Il est inadapté à leur contexte d'action puisqu’elle privilégie les fonctions non directement productives de l’agriculture, alors qu’elle n’arrive pas à remplir ses quotas. La gestion des ressources naturelles appelée par la Loi ne doit pas remettre en cause le modèle de développement productiviste. En conséquence une grande partie des acteurs locaux n’a accordé au nouveau dispositif qu’un rôle de régulation sociale, complémentaire des appuis classiques réservés à la « vraie » agriculture. Très significativement le récent rapport du CES9 sur l’agriculture des DOM (2003) ne cite à aucun moment ni la LOA ni le CTE dans les dispositifs de soutien à l’agriculture ou au développement rural.

Dans ces conditions les agriculteurs et leurs organisations ont hésité à s’emparer de l’outil. Face à la lenteur du démarrage, pour « faire du chiffre » - respecter les consignes gouvernementales - mais aussi ponctuellement consolider la trésorerie des planteurs en crise, l’administration a poussé le GIE-AS10 à monter et faire signer des CTE. Ces CTE par « injonction » sont montés autour d’une mesure « complexe » sur la bananeraie pérenne d’altitude, qui a été construite à dires d’expert et reconduit peu ou prou l’existant (Chia et Dulcire 2005). Aucun projet territorial collectif n’a été élaboré, et le requis prélable du diagnostic agri-environnemental d’exploitation (enc. 2) est resté une simple formalité administrative (id.). La moitié ne comporte que cette mesure « banane » (Gimenez 2003) qui atteint à elle seule le plafond maximum de 900 €/ha. Cette valeur mais aussi l’absence d’implication des planteurs ont fortement limité la prise en compte des enjeux environnementaux et ont débouché sur des CTE pauvres en MAE (tab. 3). La fonction de ces contrats que nous avons appelés « béquille » a été de soulager leur trésorerie mise à mal par la crise de la banane.

Hors zone bananière mais plus tardivement, les institutions d’encadrement ont également pris l’initiative (Chia Dulcire 2005) : le diagnostic territorial (enc. 2) y a été mené collectivement par les institutions et les agriculteurs des groupements canniers, mais la construction des contrats est restée individuelle. Les producteurs ont signé ces contrats « faute de mieux » pour accéder à des appuis à l’investissement non accordé par ailleurs. Les CTE signés résultant sont assez uniformes : ils comportent plus de MAE que le groupe précédent (tab. 3). Celles-ci répondent aux enjeux environnementaux, mais leur intégration dans le contrat correspond plus au souci d’améliorer la rémunération à l’hectare plus que de conviction. Par ailleurs elles concernent peu le système technique proprement dit : elles concernent l’entretien ou l’embellissement hors parcelles : haies, réhabilitation de fossés, etc. L’investissement a permis de concrétiser des pré-projets. Le dernier groupe concerne un noyau d'agriculteurs, mieux formés et plus jeunes, diversifiés, qui ont mené la démarche seuls. Les CTE signés comprennent comme pour les groupements canniers plusieurs MAE d’opportunité et les investissements soutiennent des projets déjà existants (Gimenez 2003).

Ces caractéristiques expliquent que la rémunération à l’hectare des MAE du groupe « banane » atteigne le double de celle des autres groupes pour deux fois moins de mesures (tab. 3), alors que les signataires n’en connaissent pas le contenu (Gimenez 2003). Le nombre de MAE augmente avec l’intéressement des signataires. Le CTE, censé promouvoir un autre modèle de développement, a de fait renforcé le modèle existant en appuyant dans les mêmes proportions les activités agroexportatrices.
Tableau 3 : caractéristiques des CTE signés

groupe

banane

canne à sucre

autres

CTE signés (enquêtés)

37 (16)

37 (16)

12 (6)

Initiative du CTE

Encadrement

Encadrement

Producteurs

Construction du CTE

Encadrement

Encadrement et producteurs

Producteurs

Nombre MAE

1,8

3,3

3,6

MAE techniques

+

+

+++

MAE environnementales

+

+++

+

Rétribution MAE, €/ha

670

343

446

% total financement MAE

71

21

8

Investissements

Non

Oui

Oui

Motivation financière

Trésorerie

Investissement

Investissement

Connaissance du contenu

(+)

++

+++

Adapté de Cnasea 2003 ; Chia Dulcire ; Gimenez (2003)

(+) = marginalement, + à +++ = peu à important
En synthèse, la faible mobilisation des agriculteurs et des institutions a entravé la réalisation d’un diagnostic agro-environnemental (enc. 2) des exploitations candidates, et les contrats signés sont restés pauvres. Les 28 MAE proposées au niveau régional sont en grande majorité reprises du catalogue national : 2 mesures seulement ont été conçues en réponse au contexte local (Cnasea 2003). 6 mesures ont été significativement mobilisées dans les contrats : plantation et entretien d’une haie ; bananeraie pérenne ; plantation et entretien d’un alignement d’arbre ; réhabilitation des fossés ; développement et maintien des cultures patrimoniales ; entretien de mares. Elles n’entraînent pas ou peu de changement dans les systèmes techniques, Elles ne s’affrontent pas au modèle productiviste dominant, intentionnellement ou par facilité, mais le contournent : elles ne remettent pas en cause leurs pratiques techniques ou organisationnelles actuelles.
Quelles innovations pour les unités de production ?

« J’accepte l’argent, mais je ne devrais pas être payé pour quelque chose que je devais faire » (Un signataire)
Cette question des changements renvoie à l’appropriation des résultats et à l’impact effectif des CTE, au repositionnement la place du territoire, les objectifs de l'activité agricole, de la pluriactivité, des diversifications, de l’articulation entre agriculture et autres activités. Les changements constatés découlent des caractéristiques des CTE signés et des conditions de leur montage. Ils peuvent être abordés sous trois angles : systèmes technique et de production ; organisationnels ; environnementaux.
Les pratiques techniques n’ont pas évolué significativement : les impacts des MAE des CTE « canne » et « autres », très souvent extérieures au système technique (haies, fossés, etc.), ont été faibles. Ceux de la mesure « banane » ne sont pas encore appréciables, parce qu’ils reconduisent partie de l’existant, mais aussi faute d’indicateurs liés à l’évaluation de la mesure (Gimenez 2003).

En ce qui concerne les systèmes de production, la rémunération des CTE a amélioré la trésorerie des agriculteurs (groupe banane) et facilité des investissements. Les pratiques de gestion ont été partiellement améliorées, mais les CTE signés sont restés sectoriels : ils ont appuyé des projets dormants ou préexistants, ont rarement facilité de nouveaux projets (tab. 4) ou encore la diversification. Ils ont promu la monofonctionnalité (la fonction de production) de l’agriculture plutôt que sa multifonctionnalité souhaitée par la LOA.
Tableau 4 : impacts sur les exploitations

Groupe

Banane

canne à sucre

autres

Techniques

(+)

+

+

Activités nouvelles

Non

+

+

Trésorerie

+++

+

+

Gestion exploitation

Non

+

++

Réseau sociotechnique

+++

++

+11

Nouveau projet

Non

(+)

(+)

Modification projet en cours

Non

+

++

(Adapté de Gimenez 2003)
Les changements des pratiques organisationnelles sont quant à elles notables (tab. 4). La densification (qualitative, quantitative) des relations des producteurs avec les services d’appui et de suivi a été avérée. En particulier la mise en œuvre et le suivi des signataires bananiers ouvert le dialogue entre planteurs et encadrement, et avec la recherche présente depuis 50 ans (Gimenez 2003), et ce malgré la démarche descendante de leur élaboration. De leur côté, la réalisation des diagnostics territoriaux collectifs par les groupements canniers a renforcé les relations avec les services d’accompagnement, et entre sociétaires eux-mêmes. Des projets territoriaux originaux en ont germé , qui ne se sont pas concrétisés mais augurent de nouvelles formes de coordination. Le Cnasea [2003] confirme cette amélioration sensible des pratiques relationnelles, qui a contribué à favoriser les apprentissages et à revaloriser le métier de conseiller.
La rareté des mesures liées au système technique font que les changements environnementaux découlent pour grande partie des mesures extérieures à la parcelle, répondant aux enjeux environnementaux, mais souvent intégrées par opportunité. Leur impact est a priori certain, mais induiront-elles un changement durable des modes de gestion des ressources naturelles ?

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