Résumé Après avoir présenté les origines de la notion de multifonctionnalité, nous verrons ses applications dans le programme français de développement rural,





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1. La multifonctionnalité, de ses origines à son application française


L’apparition d’une agriculture multifonctionnelle au service du développement rural - devenu le second pilier de la PAC depuis la conférence de Cork en 1995 - est reconnue dans la Loi d’Orientation Agricole (LOA) française n°99-574 du 9 juillet 1999, par l’intermédiaire du CTE. Dans la LOA de 1999, on peut lire : « la politique agricole prend en compte les fonctions économique, environnementale et sociale de l’agriculture et participe à l’aménagement du territoire, en vue d’un développement durable ». Puis, parmi les objectifs assignés à la profession agricole, la loi stipule que : « la préservation des ressources naturelles et de la biodiversité, et l’entretien des paysages, l’équilibre économique des exploitations ne doivent pas être mis en péril par les obligations qui en découlent, notamment en matière de préservation de la faune sauvage, sans qu’il en résulte des charges supplémentaires pour l’Etat » (1er article). Ce projet politique cherche donc à concilier toutes les fonctions des activités agricoles, c’est-à-dire sociales, économiques, territoriales et environnementales. Plus encore, ce projet incite les exploitants à assurer ces fonctions en leur soumettant la possibilité de signer un contrat avec l’Etat, dont le contenu sera modulé en fonction des motivations des exploitants à s’engager « sur les orientations de la production de l’exploitation, l’emploi et ses aspects sociaux, la contribution de l’activité de l’exploitation à la préservation des ressources naturelles, à l’occupation de l’espace ou à la réalisation d’actions d’intérêt général et au développement de projets collectifs de production agricole » (2ème article).

L’orientation vers la multifonctionnalité est ainsi un objectif central et une des priorités du programme français, mais elle n’est pas mentionnée en tant que telle dans les objectifs de l’agenda 2000, ni d’ailleurs dans le règlement de développement rural 1287. Le concept concourt cependant clairement aux objectifs sociétaux et environnementaux identifiés par l’agenda 2000. D’un point de vue européen, l’accord de Berlin relatif à l’Agenda 2000 reconnaît ainsi le développement rural comme étant une des composantes essentielles de la PAC, son financement a été rendu possible par le Fond Européen d’Orientation et de Garantie Agricole (FEOGA) Garantie et des modulations reposant sur le critère de l’emploi ont pu être mises en œuvre. Au niveau international, la reconnaissance de la multifonctionnalité de l’agriculture, notamment par l’Organisation des Nations Unies pour l’alimentation et l’agriculture (FAO)2 et l’Organisation de Coopération et de Développement Economiques (OCDE), devient un élément majeur pour l’orientation des politiques agricoles. Dans le cadre des futures négociations au sein de l’Organisation Mondiale du Commerce (OMC), il s’agit donc d’un atout permettant une plus large reconnaissance des rôles, autres que commerciaux, dévolus aux activités agricoles.

La notion de multifonctionnalité correspond ainsi à l’idée que la collectivité attend du monde agricole, outre la production de biens alimentaires sains, la production d’externalités positives ou d’aménités, de nature environnementale, sociale et territoriale. A ce titre, il convient de distinguer, au sein de la fonction globale d’amélioration et de protection de l’environnement :

  • d’une part, la notion de durabilité, qui équivaut aux problématiques de préservation de l’environnement et des ressources naturelles. Les stratégies de préservation sont perçues à la fois comme des mesures incitatives et réglementaires, voire, dans certains cas, répressives en vertu du principe « pollueur-payeur » ;

  • d’autre part, la multifonctionnalité, qui correspond à des services rendus par la profession agricole à la collectivité, et qui doivent, en tant que tels, être rémunérés d’une façon ou d’une autre.

Le terme multifonctionnalité est un néologisme sous lequel sont regroupées les trois fonctions, économique, environnementale et sociale, exercées par la profession agricole. Le concept redéfinit donc la place des activités agricoles dans la société et ses répercussions. La multifonctionnalité contribue à une nouvelle définition du métier d’exploitant agricole, plus spécialisé, plus complexe, plus proche des réalités et préoccupations sociétales. La reconnaissance de la multifonctionnalité implique la prise en compte de biens et de richesses attribuées aux activités agricoles et rurales, dont des biens marchands ou non marchands ; des biens alimentaires ou non alimentaires, comme les biocarburants ; des matières premières ou des produits transformés identifiés, qualifiés et attribués à un savoir-faire, voire étiquetés à un territoire ; des richesses matérielles ou immatérielles, comme le tourisme rural, l’entretien du patrimoine rural et des paysages ; des biens privés ou publics, tels que l’environnement, la protection des animaux, l’entretien de l’espace rural.

L’ensemble de ces biens et richesses marchands et non marchands, agricoles et ruraux, demandés par la société, sont mis en valeur, par l’Etat, à travers la notion de multifonctionnalité. Selon Hervieu (2002)3, la multifonctionnalité peut être reliée à l’idée selon laquelle l’agriculture est une activité aux multiples facettes que le seul marché - ouvert ou régulé - ne peut gérer en totalité. Dans le contexte d’une remise en cause des aides publiques face à la production européenne, voire mondiale, le concept de multifonctionnalité permet de légitimer ces aides publiques découplées aux activités agricoles. Le concept de multifonctionnalité a ainsi été repris au sein de l'Europe où il a été intégré lors des accords de Berlin (1999) dans le second pilier de la PAC liée au développement rural. En outre, le concept de multifonctionnalité sert d'argument à l'Union européenne lors des négociations de l'OMC car il permet d'apporter des soutiens soit directement aux exploitants soit au travers d'aides conditionnées.

Le deuxième pilier de la PAC, mis en place en 2000, marque un tournant important dans le développement rural, en n’abordant plus l’agriculture uniquement sous l’angle économique, axé sur la production, mais en intégrant et rémunérant ses fonctions environnementales et sociales. Cette reconnaissance de la multifonctionnalité de l’agriculture s’est traduite en France par la mise en place d’un certain nombre d’outils et notamment l’introduction des Contrats Territoriaux d’Exploitation (CTE), remplacés depuis 2003 par les Contrats d’Agriculture Durable (CAD)4. Tous les exploitants n’adhèrent cependant pas à cette nouvelle orientation, car certains y voient une perte de reconnaissance des valeurs de la profession.

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