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GROUPEMENT DE COMMANDES COMPOSE DE L’ETAT ET DU DEPARTEMENT DU LOIRET

Plan solidarité logement 45

Evaluation du Plan Départemental d’Action pour le Logement des Personnes Défavorisées (PDALPD) du Loiret 2002-2007 et élaboration du nouveau Plan

Diagnostic et orientations

Avril 2008









8, place J.-B. Clément

75 018 PARIS

Tèl : 01 42 23 10 20

Fax : 01 42 23 64 65

email : ville-habitat@ville-habitat.fr


Sommaire




Sommaire 2

Introduction 3

PREMIERE PARTIE : ANALYSE DES BESOINS EN LOGEMENT DES PERSONNES DEFAVORISEES 9

1. Eléments de cadrage 10

2. Analyse par publics et situations 25

3. Analyse des besoins par territoire 57

DEUXIEME PARTIE : BILAN DU FONCTIONNEMENT ET DES ACTIONS DU PDALPD 2002-2007 67

1. Eléments transversaux d’analyse 68

2. Bilan par action du PDALPD 2002-2007 70

TROISIEME PARTIE : SYNTHESE DES OBJECTIFS ET ACTIONS PRIORITAIRES POUR LE PDALPD 2008-2013 80

ANNEXES 81

Sommaire détaillé 84


Introduction



Contexte et objectifs




En résumé

  • Le précédent PDALPD comportait 4 objectifs prioritaires déclinés en 17 actions :

        • Connaître les besoins

        • Produire une offre adaptée

        • Favoriser l’accès et le maintien

        • Assurer l’efficacité (pilotage et articulation avec les autres dispositifs)

  • L’évaluation et la réécriture du Plan interviennent à un « moment charnière » caractérisé par de nombreuses évolutions du contexte :

      • La loi Libertés et Responsabilités Locales renforce le rôle du Conseil Général au titre du logement des personnes défavorisées (en particulier décentralisation du FSL) et crée les délégations conventionnelles de gestion des aides à la pierre. Il en découle une obligation d’articulation PDALPD / délégations conventionnelles (Conseil général, agglomération d’Orléans).

      • La loi Engagement National pour le Logement introduit de nouvelles obligations pour les PDALPD :

        • Territorialisation obligatoire

        • Contenu à minima redéfini, en particulier nécessité de mettre en place un dispositif de repérage des logements indignes

      • Convergence avec les objectifs de la loi instituant la mise en œuvre du droit au logement opposable (DALO)

La loi du 31 mai 1990 visant à la mise en œuvre du droit au logement, complétée par la loi relative aux libertés et responsabilités locales du 13 août 2004, stipule que dans chaque département est mis en place un Plan Départemental d’Action pour le Logement des Personnes Défavorisées (PDALPD) définissant les mesures destinées à permettre à « toute personne ou famille éprouvant des difficultés particulières, en raison notamment de l’inadaptation de ses ressources ou de ses conditions d’existence », « d’accéder à un logement décent et indépendant ou et s’y maintenir et d’y disposer de la fourniture d’eau, d’énergie et de services téléphoniques ».

Dans le Loiret, le premier PDALPD a été mis en place en 1991 pour une durée de trois ans. Après une période d’absence de Plan, entre 1994 et 2002, où cependant plusieurs démarches ont été conduites par l’ensemble des partenaires afin de concourir à la mise en œuvre du droit au logement pour les personnes défavorisées, le PDALPD 2002-2007 a été élaboré autour de quatre objectifs principaux, déclinés en un programme de 17 actions :

  • connaître les besoins des personnes défavorisées et leur évolution ;

  • produire une offre adaptée aux besoins : développer l’offre de logements très sociaux ; proposer des réponses adaptées aux besoins des publics spécifiques ;

  • favoriser l’accès et le maintien dans le logement ;

  • assurer l’efficacité du Plan : améliorer l’efficacité du Plan : améliorer son dispositif de pilotage ; optimiser le fonctionnement de ses outils opérationnels ; assurer la cohérence avec les autres dispositifs.

C’est ce plan qui arrive à échéance qu’il convient aujourd’hui d’évaluer et de renouveler.

Afin de participer à son renouvellement, le Préfet du Département et le Président du Conseil Général, co-pilotes du dispositif, ont confié au bureau d’études Ville et Habitat une mission d’évaluation du Plan en vigueur et d’assistance à l’élaboration du futur PDALPD.

En prenant la mesure du chemin déjà parcouru, des besoins à traiter, ou insuffisamment pris en compte, l’enjeu de cette démarche est de refonder le Plan, notamment en le territorialisant et en le priorisant. Il s’agit aussi de remobiliser les partenaires impliqués à travers un partage du diagnostic et une clarification des modes opératoires et des responsabilités. Il s’agit aussi de rechercher une meilleure efficacité de l’action publique tout en prenant en compte les modifications récentes du contexte juridique et institutionnel (décentralisation, droit au logement opposable).

Rappelons que le contenu des Plans Départementaux d’Action pour le Logement des Personnes Défavorisées a été précisé par l’article 60 de la loi Engagement National pour le Logement du 13 juillet 2006. Le PDALPD, établi pour une durée minimale de trois ans, définit les mesures adaptées concernant :

a) le suivi des demandes de logement des personnes et familles visées par le plan ;

b) la création ou la mobilisation d’une offre supplémentaire de logements conventionnés ;

c) les principes propres à améliorer la coordination des attributions prioritaires de logements ;

d) la prévention des expulsions locatives, ainsi que les actions d’accompagnement social correspondantes ;

e) le logement des personnes placées dans des hébergements temporaires ou des logements de transition ;

f) la contribution du fonds de solidarité pour le logement à la réalisation des objectifs du plan ;

g) le repérage des logements indignes et des locaux impropres à l’habitation, et les actions de résorption correspondantes, ainsi que des logements considérés comme non décents à la suite d’un contrôle des organismes payeurs des aides personnelles au logement.

De plus, la loi de mars 2007 instituant un droit opposable au logement est venue récemment renforcer les obligations concernant les attributions prioritaires, notamment en termes de cohérence et de coordination de celles-ci.

Le PDALPD tient également compte et participe à la coordination des différents schémas et plans d’action à l’échelle départementale.

Rappelons aussi que des synergies et mise en cohérence doivent être recherchées, au titre de la loi Libertés et Responsabilités Locales du 13 août 2004, avec la mise en œuvre des Programmes Locaux de l’Habitat et des délégations conventionnelles des aides à la pierre. L’ensemble du département du Loiret est couvert par des délégations de compétences des aides à la pierre : la Communauté d’Agglomération Orléans Val de Loire (22 communes) a signé une convention d’une durée de trois ans, le 15 février 2005 ; le Conseil Général (reste du département) a signé une convention d’une durée de six ans, le 10 mars 2006.

L’élaboration du futur PDALPD doit ainsi permettre de définir les conditions et les moyens d’une prise en charge effective et opérationnelle des actions du PDALPD par les partenaires compétents, et notamment les collectivités délégataires des aides à la pierre : actions relatives à la production de logements sociaux et très sociaux, à la lutte contre l’habitat indigne, etc. Ces moyens pourront relever d’une priorisation du Plan différenciée par territoire, d’une territorialisation des moyens d’actions, d’une association des collectivités au suivi du Plan, etc.

La mission confiée au bureau d’études doit ainsi permettre de répondre aux objectifs suivants :

  • Apprécier l’utilité du Plan au regard de ses objectifs : résultats et impacts du PDALPD au vu des besoins repérés et des objectifs définis lors de son élaboration en 2002 ;

  • Assister l’Etat et le Conseil Général dans la définition des grands axes du futur Plan ;

  • Accompagner l’Etat et le Conseil Général dans l’élaboration du futur Plan selon les modalités du scénario retenu.


Méthodologie




En résumé

  • La mission confiée au bureau d’étude comporte trois phases :

    • Phase 1 : Production du diagnostic évaluatif et proposition d’orientations stratégiques (septembre-décembre 2007)

    • Phase 2. Définition et hiérarchisation des orientations stratégiques et des actions à mettre en place (janvier-février 2008)

    • Phase 3. Rédaction du PDALPD : fiches actions, modalités de pilotage et de mise en œuvre, etc. (mars 2008)



  • La conduite de la démarche fait fortement appel à la concertation, au travail collectif et au partenariat :

    • Environ 40 personnes ont été rencontrées + 2 groupes de travail avec des travailleurs des UTS

    • Un séminaire de restitution des premiers éléments de diagnostic s’est déroulé le 18 décembre 2007 (diagnostic « partagé », mise en discussion des premières pistes d’orientations)

    • 4 groupes de travail

      • Connaître les besoins en logement des personnes défavorisées. Pourquoi ? Comment ?

      • Programmation de l’offre spécifique

      • Mobilisation de l’offre de logements accessibles pour faciliter les parcours résidentiels

      • Repérage et lutte contre l’habitat indigne

Le compte-rendu de ces rencontres est disponible dans le document "Annexes" préparatif à l'élaboration du Pdalpd 2008-2013.

La mission confiée au bureau d’études Ville et Habitat se compose de trois phases (cf. page suivante) :

  • Phase 1 : Production du diagnostic évaluatif et proposition d’orientations stratégiques (septembre-décembre 2007)

  • Phase 2. Définition et hiérarchisation des orientations stratégiques et des actions à mettre en place (janvier-février 2008)

  • Phase 3. Rédaction du PDALPD : fiches actions, modalités de pilotage et de mise en œuvre, etc. (mars 2008)

Afin de réaliser le présent diagnostic, environ 40 personnes ont été rencontrées1, en entretiens individuels et collectifs. Il s’est agi de rencontrer l’ensemble des membres du comité technique du PDALPD : Préfecture, DDE, DDASS, CAF, OPAC du Loiret, ADIL, agglomération d’Orléans… ainsi que l’UDAH PACT en charge de l’animation du PDALPD 2002-2007 et les principaux partenaires impliqués sur la question du logement des personnes défavorisées dans le département : opérateurs du FUL, ADOMA, AFTAM, associations de locataires, agglomération de Montargis, deux CCASS, etc.

De plus, 2 groupes de travail ont réuni 7 travailleurs sociaux des UTS (4 pour les UTS de l’Orléanais ; 2 pour l’UTS de Gien-Briare, 1 pour l’UTS de Montargis).

Par ailleurs, de nombreux documents ont été collectés et analysés dont la liste est également présentée en annexe de ce diagnostic.

Un séminaire de travail a été organisé le 18 décembre 2007 dans l’objectif de recueillir les observations et contributions des partenaires sur les premiers éléments d’évaluation du PDALPD en cours. Il s’est également agi d’identifier à partir de là les principales pistes d’orientations pour l’élaboration du prochain Plan. Une note d’orientations stratégiques a été remise aux copilotes du Plan à la suite du la tenue de ce séminaire.

En lien avec la maîtrise d’ouvrage, il a été choisi d’organiser 4 groupes de travail thématiques de façon à alimenter les réflexions pour le programme d’actions du futur PDAPLD. Ces groupes de travail ont eu lieu les 15 et 21 janvier 2008. Ils ont porté sur les thèmes suivants :

    • « Connaître les besoins en logement des personnes défavorisées. Pourquoi ? Comment ? »

    • « Programmation de l’offre spécifique »

    • « Mobilisation de l’offre de logements accessibles pour faciliter les parcours résidentiels »

    • « Repérage et lutte contre l’habitat indigne »

Ces groupes de travail qui ont réuni chacun une vingtaine de participants (services de l’Etat, Conseil général, travailleurs sociaux, associations, bailleurs sociaux…) ont fait l’objet d’un compte-rendu.

Dans la suite du comité de pilotage du 26 février 2008, à partir des pistes de travail validées pour le prochain PDALPD, la proposition de rédaction pour le nouveau PDALPD du Loiret a été finalisée en mars 2008 dans un travail partenarial entre le bureau d’études et les membres du comité de projet restreint.

Méthode de travail et calendrier




Phase 1. Production d’un diagnostic évaluatif du pdalpd 2002-2007 et proposition d’orientations stratégiques (Sept.-déc. 2007)


Etape 1. Production d’un diagnostic évaluatif

  • Collecte et analyse des données et bilans existants

  • Entretiens auprès des principaux acteurs du PDALPD

  • Entretiens auprès des acteurs locaux

=> Note intermédiaire

=> Rapport de diagnostic, version provisoire


Réunion de lancement CG/DDE le 13/09/07
Comité de projet restreint le 25/10/07

Comité technique du PDALPD le 22/11/07 matin

Comité de projet élargi aux directeurs le 22/11/07 après-midi



Etape 2. Définition des orientations stratégiques

  • Séminaire de travail: 18 décembre 2007





  • Note sur les premières pistes de travail identifiées




Phase 2. Définition et hiérarchisation des orientations stratégiques et des actions à mettre en place (janvier-février 2008)

  • 4 groupes de travail (15 et 21 anvier 2008)

    • Connaître les besoins en logement des personnes défavorisées. Pourquoi? Comment?

    • Programmation de l’offre spécifique

    • Mobilisation de l’offre de logements accessibles pour faciliter les parcours résidentiels

    • Repérage et lutte contre l’habitat indigne





  • Proposition de pistes de travail ; plan d’actions ; trame des fiches actions

Réunion du comité de projet restreint le 11/02/08

Réunion du comité de pilotage de l’évaluation le 26/02/08

Phase 3. Rédaction du PDALPD : fiches actions, modalités de pilotage et de mise en œuvre, etc. (mars 2008)

  • Travail partenarial entre le bureau d’études et le comité de projet restreint





  • Projet du nouveau PDALPD et proposition de plan de communication

Réunion du comité de pilotage du PDALPD

Présentation du rapport de diagnostic et orientations




En résumé

  • Première partie : Analyse des besoins

  • Par publics : personnes menacées d’expulsion, logées en habitat indigne…

  • Par territoires : les 4 zones d’emploi du département et les communautés d’agglomération d’Orléans et de Montargis

  • Deuxième partie : Bilan du PDALPD 2002-2007

  • Atouts et limites des différentes actions mises en œuvre

  • Modalités de pilotage de conduite et d’animation du Plan

  • Troisième partie : Priorités pour le prochain PDALPD

Le présent document est composé de trois parties.

La première partie présente une analyse des besoins en logement des personnes défavorisées dans le Loiret. Elle apporte d’abord des éléments de cadrage sur la population et le logement dans le département. Puis, elle dresse une approche des besoins au travers des dispositifs existants (numéro unique, FSL) et par des données relatives à certaines problématiques spécifiques (personnes logées en habitat indigne, sortants de CHRS, jeunes, gens du voyage). Cette analyse est ensuite menée à l’échelle des différents territoires du Loiret.

La deuxième partie dresse un bilan des actions du PDALPD 2002-2007. Il s’agit d’une part de rendre compte de l’activité des actions concernées et d’autre part d’en analyser les atouts et les limites. De façon transversale, il s’agit d’apprécier les modalités de pilotage, de conduite et d’animation du Plan.

Enfin, à la croisée de ces différents éléments et en tenant compte des obligations législatives, la troisième partie propose des priorités pour le futur PDALPD. Ces orientations seront déclinées dans un programme d’actions qui fera l’objet d’un document complémentaire au présent diagnostic.


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