Projet d’intervention de Monsieur le sénateur Jean-Claude Carle





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Projet d’intervention de Monsieur le sénateur Jean-Claude Carle
Question orale avec débat

Mardi 22 janvier 2008
Monsieur le Président,

Monsieur le ministre,

Mes chers collègues,

Le Président de la République a annoncé que la réforme de la formation professionnelle serait l’un des grands chantiers pour 2008.

Il a expliqué que notre système de formation professionnelle était « à bout de souffle tant dans son organisation que dans son financement ». Il a par ailleurs souligné que malheureusement, « la formation ne va pas à celles et ceux qui en ont le plus besoin ».

C’est également le constat fait par la mission d’information que j’ai eu l’honneur de présider au sein de notre Haute Assemblée. Notre rapport a été publié en juillet dernier, au terme de six mois d’auditions et d’investigations.

A l’évidence, les résultats ne sont pas à la hauteur des moyens engagés tant au niveau de la formation initiale que de la formation professionnelle continue.

En, ce qui concerne la formation initiale, le budget de l’éducation nationale a doublé en 15 ans. Cette année, il atteindra 59 milliards d’Euros pour l’enseignement scolaire, et 23 milliards pour l’enseignement scolaire et la recherche.

Et malgré cela :

- 150 000 jeunes, soit 20% d’une génération, sortent chaque année sans diplôme ou qualification.

- 9% de la population est en situation d’illettrisme.

- 90 000 étudiants quittent l’université au cours de la première année d’études.

- Aujourd’hui, la première porte que pousse un jeune sur cinq est celle de l’ANPE.

- Le taux de chômage des jeunes demeure un problème récurrent en France. Il représente 20% d’une classe d’âge, contre 7% en Allemagne.

- Un fils d’ouvrier a 17 fois moins de chances de préparer une grande école qu’un fils d’enseignant ou de cadre supérieur. Il a quatre fois plus de risques d’échec scolaire.

Ce qui est vrai pour la formation initiale l’est également pour la formation continue, où près de 26 milliards d’Euros sont engagés.

En effet, la formation ne va pas vers celles et ceux qui en ont le plus besoin, qu’ils s’agissent de la personne physique ou de la personne morale.

- 44% des titulaires d’un BTS ou d’un diplôme de l’enseignement supérieur suivent une formation dans leur parcours professionnel ;

- 23% des titulaires d’un CAP ou d’un BEP ;

- A peine 12% pour les non-diplômés et non qualifiés.

La formation professionnelle reproduit les inégalités de la formation initiale.

Selon une formule souvent entendue lors des auditions que nous avons menées, la formation va à la formation.

C’est vrai également pour les personnes morales.

- Les TPE et PME consacrent dix fois moins à la formation professionnelle que les grandes entreprises.

- L’effort moyen de formation par salarié représente 791 euros dans les entreprises de dix salariés et plus, contre 74 euros dans les entreprises de moins de dix salariés.

Ces chiffres confirment les propos du Président de la République : la formation ne va pas à ceux qui en ont le plus besoin, c'est-à-dire les petites entreprises, celles qui aujourd’hui créent l’emploi et celles dont les salariés ont les parcours les moins sécurisés.

Ce constat étant fait, pourquoi en est-on arrivé là ?

Pour trois raisons essentielles :

Tout d’abord, le système depuis des décennies repose sur une logique de dépense. La seule réponse a été l’inflation budgétaire continue.

Monsieur le Ministre, si je n’ai qu’une certitude : ce n’est pas la bonne réponse.

Ensuite, en raison même des objectifs assignés à la formation professionnelle.

La formation professionnelle initiale est considérée comme une voie d’orientation par défaut, récupérant les jeunes en situation d’échec dans la voie générale. La formation professionnelle continue, quant à elle, est chargée essentiellement du traitement social du chômage.

Comment s’étonner qu’avec de tels objectifs, on arrive aux résultats évoqués ?

Enfin, les conclusions de notre mission viennent rejoindre l’appréciation d’un grand nombre d’observateurs : le système de formation professionnelle français est opaque, éclaté et trop complexe pour assurer efficacement l’adaptation de la main d’œuvre et la promotion sociale.

C’est ce que nous qualifierons par les « 3 C » de la formation professionnelle : complexité, cloisonnements, corporatismes.

Complexité tout d’abord, et ce dans tous les domaines.

Au niveau des organismes de formation, il existe en effet 45 000 organismes publics ou privés déclarés, dont seulement 5000 sont réellement actifs, avec une majorité de petits prestataires, soumis au simple régime déclaratif.

Pour apporter des garanties aux acheteurs de formations, qui ont bien du mal à se repérer à travers le foisonnement de l’offre, la mission propose d’instituer des garanties de solidité financière des organismes, sous la forme d’un dépôt obligatoire lors de la déclaration. De plus, un agrément régional pourrait également être délivré par le conseil économique et social régional.

Complexité au niveau des diplômes et certifications.

Plus de 1200 diplômes ou titres professionnels sont délivrés par sept ministères certificateurs. On peut compter 198 CAP, 35 BEP, 73 baccalauréats professionnels et 109 BTS. Près de 1450 licences professionnelles ont été créées pour seulement 20 000 étudiants (soit un rapport de 1 pour 14). Nous avons même relevé l’existence d’une licence « Clown », à l’université de Lyon. L’offre de certification n’est pas en phase avec les besoins actuels : la spécialisation des diplômes s’accorde mal avec les exigences de polyvalence requises par le marché du travail.

Complexité en ce qui concerne les financeurs.

On décompte 98 organismes paritaires collecteurs agréés (OPCA). Ils sont spécialisés, à des degrés divers, par branche, ou par région. Auxquels s’ajoutent les OCTA, pour la collecte de la taxe d’apprentissage.

Complexité, enfin, au niveau des pouvoirs publics et des administrations d’Etat ou territoriales, sur lesquels j’aurai l’occasion de revenir.

Second C : les corporatismes.

La complexité fait le lit des corporatismes, voire de petites féodalités ou chacun est soucieux de son pré carré, du bon fonctionnement de sa structure oubliant parfois l’objectif : celui de répondre aux besoins des salariés et des entreprises.

Ce qui a induit le troisième C, le cloisonnement : chacun reste dans son domaine, ne connaît pas ce que fait son voisin.

C’est la politique de la patate chaude, ou chacun « se refile le bébé ».

Je me réjouis par conséquent de la fusion ANPE-Unedic actuellement en débat au Parlement. Lors de la campagne présidentielle, Nicolas Sarkozy s’était engagé à créer un service public de l’emploi universel, afin de mettre fin au parcours du combattant du demandeur d’emploi en le plaçant, enfin, au centre du système.

Comme l’a souligné le président de la République, « le devoir d’un chômeur, c’est de rechercher un emploi, pas de supporter le fardeau de la complexité administrative. Et le devoir de la collectivité nationale, c’est de mobiliser ses moyens au service du retour du chômeur à l’emploi ». Ainsi, il sera possible de trouver à un même endroit l’ensemble des services : l’accueil, l’inscription comme demandeur d’emploi, l’indemnisation, la formation et l’accompagnement dans la recherche d’un nouvel emploi.

Lors du débat devant notre Assemblée, j’ai proposé un amendement visant à ce que les services d’orientation de l’AFPA soient intégrés à la nouvelle institution.

En effet, à l’heure actuelle, la fonction d’orientation professionnelle des personnes, que celles-ci disposent ou non d’un emploi, reste dévolue aux services d’orientation professionnelle de l’AFPA. Or, cette situation est contraire à l’objectif de simplification poursuivi par la fusion. Cela revient à priver la nouvelle institution des moyens de mieux assurer sa mission d’orientation.

J’ai retiré cet amendement dans l’attente du prochain texte de loi sur la formation. Notre Commission a pour sa part demandé qu’un rapport nous soit présenté d’ici douze mois sur les modalités de cet éventuel transfert.

Le tableau étant dressé, comment s’en sortir ?

La mission a fait certaines propositions.

Premièrement, il faut passer d’une logique de dépense à une logique d’investissement. Qui dit investissement dit résultats, et qui dit résultats dit évaluation.

Deuxièmement, il faut fixer d’autres objectifs à la formation. Tout système de formation doit apporter une triple réponse simultanée : au projet de la personne, aux besoins de l’entreprise et à la diversité des territoires, en s’appuyant sur le tryptique indissociable : formation, employabilité, emploi.

Troisièmement, et cela concerne la méthode.

Aux 3 C, nous opposons les 3 P  et les 2 E :

  • la Personne (physique ou morale), qu’il est impératif de remettre au centre du système car elle constitue la finalité,

  • le Partenariat, autour de l’ensemble des acteurs de la communauté de formation : l’Etat, les partenaires sociaux-économiques, la région, les collectivités territoriales,

  • la Proximité pour 2 raisons, d’abord pour répondre au mieux à la diversité des situations, ensuite pour une raison d’efficacité, chaque euro investi a un meilleur rendement lorsque la décision est plus proche de l’action. Le bon niveau nous parait être le bassin de formation.

En ce qui concerne les 2 E :

  • l’Expérimentation est inscrite dans la Constitution. Elle doit permettre de lever la crainte des effets pervers non maîtrisés lorsqu’on modifie un système aussi complexe.

En effet, Monsieur le Ministre, vous le savez, lorsque tout ministre prend ses fonctions, il est convaincu qu’il est urgent d’agir. Six mois plus tard, il est tout aussi convaincu qu’il est urgent d’attendre, tellement les corporatismes de tous bords l’on persuadé que telle ou telle modification allait mettre la France à feu et à sang.

  • l’Evaluation : elle est indispensable, pour optimiser les performances de l’appareil de formation.

Aujourd’hui, notre système de formation professionnelle et, de manière plus générale, le service public souffrent d’un manque d’évaluation. Le contrôle de l’Etat est plus souvent axé sur les moyens mis en œuvre que sur les résultats et l’évaluation est parcellaire, et ceux qui sont juges sont aussi parties.

S’il est difficile d’apprécier qualitativement les formations, il s’agit néanmoins d’une priorité. L’insuffisance des outils permettant d’évaluer l’efficacité des formations est manifeste.

Aussi, il nous paraît indispensable de créer une autorité indépendante chargée d’évaluer l’ensemble du système, en s’appuyant sur les compétences existantes soit du CNFPTLV et d’autres organismes. Cette Agence d’évaluation pourrait intervenir tant pour la formation initiale que pour la formation continue.

Je voudrais maintenant présenter trois propositions de notre mission qui me semblent parmi les plus importantes :

- Premièrement, concernant la formation initiale, il est nécessaire de rendre plus sécants les deux textes du 4 mai 2004, qui consacre les accords de l’ANI, et du 13 Août 2004, relatif à la décentralisation, et de donner au PRDF toute sa dimension afin qu’il ait valeur d’engagement pour l’ensemble des partenaires, pour passer de compétences séparées à des compétences véritablement partagées.

Ce n’est pas le cas aujourd’hui. Ce plan relève plus souvent d’un catalogue de mesures entre les rectorats et les régions. Il faut donc soumettre à cet engagement les autres partenaires, le monde socio-économique, les élus locaux, et regrouper ainsi la dimension paritaire et la dimension territoriale, afin de répondre au mieux aux besoins.

- Seconde proposition, concernant la formation professionnelle : notre mission a proposé la création d’un compte épargne formation, à partir d’un nouveau droit individuel à la formation dont la portabilité serait définie par les partenaires sociaux.

Quelques mots sur le droit individuel à la formation. Je me réjouis d’ailleurs que l’accord sur la modernisation du travail, qui vient d’être validé, constitue une première avancée, en prévoyant la portabilité du droit individuel à la formation en cas de licenciement. On peut encore aller plus loin. C’est aux partenaires sociaux de le décider, bien évidemment en se gardant d’une transférabilité totale, qui ne serait pas concevable et supportable par les entreprises.

D’ailleurs, permettez-moi de rappeler que toutes nos propositions sont faites à moyens constants et que nous pensons qu’il serait même possible de générer des économies.

Le nouveau DIF transférable impliquera la suppression de l’obligation légale, actuellement peu incitative, et donc peu efficace. Les entreprises pourront recourir plus librement et plus largement à des solutions moins coûteuses que le recours systématique à des stages.

Pourquoi s’appuyer sur le droit individuel à la formation ?

Avec le droit individuel à la formation, on est à la convergence des souhaits du salarié et des besoins de l’entreprise. Le plan de formation est lui à l’initiative de l’entreprise, le Congé Individuel à la Formation (CIF) dépend du salarié.

C’est la raison qui nous a conduit à faire du nouveau DIF, qui pourrait d’ailleurs être rebaptisé en « Devoir Indispensable de Formation », le pivot du Compte Epargne Formation.

Le salarié pourrait utiliser le compte épargne formation prévu par notre mission pour acquérir une qualification utile à son employabilité, au-delà des statuts sous lesquels il sera successivement placé au cours de sa vie active. Il est en effet essentiel d’attacher le droit individuel à la formation à la personne plus qu’à son statut.

Ce compte pourrait être activé dès la sortie de la formation initiale, mais aussi au moment du départ à la retraite.

Mais en aucun cas, il ne pourrait faire l’objet d’un versement en monnaie sonnante et trébuchante, car nous irions à l’inverse de l’objectif recherché, c'est-à-dire, permettre l’accès à la formation à celles et ceux qui en ont le plus besoin.

- La troisième proposition touche à l’ingénierie, indispensable afin de rendre les mesures efficaces, tout d’abord pour la formation initiale.

L’orientation est un enjeu central. Aujourd’hui, elle se fait par échecs successifs. Il faut au contraire mettre en place une orientation positive, celle qui concilie le projet du jeune, les besoins de l’économie et ceux des territoires.

Il faut notamment encourager l’orientation vers des voies professionnelles, développer les autres formes d’intelligence : de la main, du geste.

Pour cela, nous proposons un certain nombre de mesures concernant notamment les conseillers d’orientation psychologues, dont la connaissance de l’environnement économique est insuffisante. Nous proposons d’ailleurs de les anoblir en les appelant les Conseillers d’Orientation Professionnelle et Psychologue. Il nous semble également utile qu’ils soient, à l’instar des TOS, rattachés à la Région, lieu de cohérence de la formation professionnelle.

En ce qui concerne la formation continue, je l’évoquais il y a quelques instants, les PME et TPE préfèrent payer l’obligation légale plutôt que de former, tant la complexité de mise en place de formations est grande. Il faut soulager les chefs d’entreprises de ces tracasseries administratives.

Pour cela nous proposons que les OPCA leur apportent cette ingénierie afin de les soulager du parcours du combattant qu’ils connaissent aujourd’hui. Certains OPCA le font, et le font même très bien. D’autres n’ont pas les moyens financiers ou humains pour le faire. D’autres enfin ont les moyens, mais ne le font pas ou ne veulent pas le faire. Il faudra les inciter voir les contraindre à le faire.

D’autre part, afin de faciliter l’accès à la formation des salariés des TPE et PME, pourquoi ne pas s’inspirer des agriculteurs qui ont mis en place un service de remplacement, et/ou de favoriser des groupements d’employeurs.

Il ne serait pas utopique d’autre part, de s’appuyer sur un potentiel existant pour effectuer ces remplacements : nos préretraités et retraités.

Ces mêmes personnes pourraient également apporter leur savoir-faire aux jeunes des lycées professionnels ou des CFA après avoir acquis un minimum de pédagogie en activant le cas échéant le solde de leur compte épargne formation.

Ces mesures, pour être pleinement efficaces, exigent qu’à chaque niveau, il y est un chef de file.

Nous avons besoin d’une gouvernance capable d’assurer le lien et la cohérence entre les différents lieux de décision.

« Il n’y a plus de pilote dans l’avion » : telle est la formule employée par M. Jacques Delors devant la mission d’information pour résumer l’état actuel de la gouvernance de la formation professionnelle.

Au niveau de l’Etat, il faut, aux côtés du Premier ministre, un chef de file ayant une vision transversale, pour sortir de la situation actuelle, où, en fonction des gouvernements, entre trois et sept ministères s’occupent de la formation professionnelle.

Ce qui est vrai pour le Gouvernement, l’est aussi pour le Parlement, Assemblée comme Sénat, où la formation est éclatée entre plusieurs commissions. Notre mission d’information en est l’illustration, puisqu’elle émane de trois commissions.

Et permettez moi mes chers collègues, d’ouvrir une petite parenthèse et de regrettez que les mots de formation et éducation ne figurent dans le libellé d’aucune de nos commissions alors qu’elles constituent la première ligne du budget de la Nation.

Ce qui est vrai au niveau de l’Etat, l’est aussi au niveau de la Région. La Région doit être le lieu de cohérence. Ce pilotage lui revient légitimement, car il s’inscrit dans la logique même de la décentralisation.

Mais pour jouer pleinement son rôle et affirmer son autorité, la région a besoin d’un instrument stratégique suffisamment adapté et puissant pour être efficace : il s’agit du PRDF, que j’ai évoqué tout à l’heure, et dont je le répète la signature doit engager tous les partenaires.

Enfin, au niveau du bassin de formation.

C’est le lieu privilégié de l’action. Le niveau du bassin d’emploi permet une logique partenariale, qui met autour d’une table élus, chefs d’entreprises, partenaires sociaux, associations et services publics, afin de traiter les besoins spécifiques des bassins et de mener des expérimentations.

Notre mission recommande de mettre en place, à titre expérimental, des conseils locaux de la formation, qui se réuniraient pour échanger des informations, faire des propositions et trouver des solutions concrètes à des difficultés signalées dans l’articulation entre orientation, formation, et emploi.

Pour conclure, rien ne pourra se faire sans une mobilisation forte, celle exprimée à plusieurs reprises par le Président de la République. Or si le moteur donne toute son énergie, l’embrayage doit engager dès aujourd’hui le mouvement.

Car, Monsieur le Ministre, il n’est plus acceptable, et pour ma part je n’accepte plus, qu’un jeune, qui a trouvé une entreprise d’accueil, se voit refuser une place dans un établissement, de même qu’un salarié se voit fermer l’accès à une formation indispensable à son maintien ou à son évolution professionnelle, parce que tel ou tel organisme aurait décidé que ce n’était plus la priorité de la branche.

Voila, Monsieur le Ministre, ce que je voulais vous dire. J’attends maintenant de votre part des réponses quant à la suite qui sera réservée aux souhaits exprimés par le Président de la République, et quel en sera le calendrier.

Je regrette, pour ma part, que Madame la Ministre chargée de l’Economie, des Finances et de l’Emploi, n’est pu se rendre disponible pour ce débat. Je ne doute pas de la nature impérative de ces obligations. Mais une fois de plus le débat parlementaire et la formation passent au second plan. Ceci étant, je sais, Monsieur le Ministre, votre implication au niveau de l’emploi et de la formation, vous l’avez prouvé comme parlementaire, vous le prouvez aujourd’hui comme Ministre, car la formation est le meilleur investissement de la Nation, et permettez-moi de conclure en citant Socrate, qui disait il y a près de 25 siècles « Le savoir est la seule matière qui augmente quand on la partage ».

Je souhaite que nous fassions de l’année 2008, celle du partage du savoir, de façon à augmenter les richesses de la nation et assurer le meilleur avenir pour nos enfants.

Je vous remercie.


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