Nécessité de repenser les problèmes d’inadaptation non en termes de statut mais en termes de processus





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Chapitre 1. Les caractéristiques et les évolutions des politiques de lutte contre les exclusions.


  • L’émergence d’un chômage structurel touchant une part significative de la population active dans la seconde moitié des années 1970 remet en question les formes et logiques d’action de la protection sociale instituée depuis la fin du 19e siècle et généralisée à compter de l’institution de la Sécurité sociale en 1945.

  • Le marché du travail va alors rejeter les travailleurs peu ou pas qualifiés, marginaliser certains groupes d’actifs (femmes, travailleurs âgés) et repousser nombre de jeunes.

  • Face à ce problème, vont se développer des politiques dites de « lutte contre les exclusions ».




  1. Une représentation nouvelle de l’action sociale : exclusion et insertion




  • Le couple « insertion-exclusion » s’est peu à peu imposé dans les représentations fondatrices des interventions sociales.

  • Sous l’influence européenne, le terme « inclusion » tend en outre à substituer au terme « insertion ».




  1. La notion d’insertion




  • La notion apparaît au cours des années 1980 dans les politiques d’accès à l’emploi en direction des jeunes et de certains chômeurs.

  • Le RMI s’est ainsi construit sous cet emblème.




  1. L’apparition de la notion




  • La nouvelle thématique de l’insertion apparaît lorsque s’impose une nouvelle lecture des problèmes sociaux ramenés à la notion d’exclusion.

  • Les politiques sociales de la fin 19e et du 20e siècles se construisent comme un dispositif à double logique : dispositif de protection contre des risques sociaux portant atteinte aux capacités de gain des travailleurs ; pour les personnes inaptes ou tenues à l’écart, des prestations en nature ou des garanties de ressources assurant un minimum de survie en lieu et place des solidarités familiales défaillantes.

  • Or, dans les années 1980, une nouvelle question sociale se fait jour : chômage massif et précarisation de la condition salariale.

  • Il s’agit d’un entre-deux naissant, entre les « pauvres, indigents ou marginaux » dépendant d’une tutelle et les « travailleurs » pouvant s’inscrire dans des dispositifs assurant une sécurité matérielle de compensation.




  1. La signification de la notion




  • Fondamentalement, la notion d’insertion et probablement celle d’inclusion renvoient à la nécessité de repenser les problèmes d’inadaptation non en termes de statut mais en termes de processus.

  • L’exclusion tient à une fragilité sociale aux contours fluides qui se rapporte à la fois à la sphère du travail et à celle de la famille, et plus spécifiquement, aux mécanismes d’intégration collective et socialisation des individus.

  • Le phénomène d’exclusion concerne des flux d’échanges complexes, individuels et collectifs et s’explique par la vulnérabilité de certains face aux contraintes de la vie collective.

  • La solution ne pouvait résider uniquement dans la prise en charge administrative de personnes exclues, objectivement identifiables à partir de critères juridiques.

  • Il faut au contraire aménager un soutien plus large, évolutif et adapté à chaque situation, pour que les individus puissent s’insérer ou s’inclure dans l’échange social.

  • Le but est alors de constituer les « exclus » en acteurs reconnus à la fois à leurs propres yeux et dans leurs relations avec les autres.




  1. Les politiques d’insertion/inclusion




  1. La construction des politiques d’insertion/inclusion




  • Initiées de façon empirique au début des années 1980, ces formes d’action vont progressivement se développer, le RMI ayant joué en la matière un rôle important en obligeant avec son volet « insertion » à une prise en charge systématique de publics nombreux et diversifiés.




  • Les caractéristiques évidentes se situent à trois niveaux.

  • Tout d’abord, la conception même de droit social en est affectée.

  • Les droits sociaux classiques avaient pour objet de prendre en charge un besoin (aide sociale) ou un risque/charge (sécurité sociale).

  • Ils s’établissaient dans une logique statutaire, en conditionnant l’accès.

  • Or, cette conception plaçait l’individu en dehors, laissant les grandes médiations au pouvoir public et aux partenaires sociaux.

  • La modification se situe autour de cet individu, redevenant un sujet de droits et devant jouer un rôle de mise en ordre des régulations et des partages concrets de la vie sociale.

  • Le modèle juridique va alors s’appuyer sur l’invocation de droits fondamentaux comme le droit à la santé ou le droit au logement, tant dans la lutte sociale et politique que dans le droit positif.




  • Ensuite, les interventions se sont bâtis comme des ensembles d’actions liées qui n’ont pas leurs finalités en elles-mêmes, mais qui doivent s’ordonner à un objectif beaucoup plus large : instituer chacun comme un acteur social.

  • L’action publique se déploiera alors comme des interventions à la carte, individualisées et ordonnées à un projet dans lequel le bénéficiaire doit jouer un rôle central.

  • De là, vient l’émergence du contrat comme support de l’action, destiné à organiser l’accompagnement et le suivi dont peuvent bénéficier les personnes concernées.




  • Enfin, au niveau des structures d’action publique, l’insertion impose une transversalité et une territorialisation de l’action qui rompent avec les logiques verticales et sectorielles antérieures.

  • Se développent ainsi les thématiques du partenariat, du territoire et du projet.



  1. La portée des politiques d’insertion/inclusion




  • Rompant avec les logiques antérieures d’indemnisation ou de prise en charge tutélaire, les politiques d’insertion prétendent rétablir la cohésion sociale en dotant chacun de moyens aptes à les intégrer dans l’échange collectif et à restaurer leur identité.

  • Elles n’éliminent pas les prestations distributives, mais elles tentent de les inclure dans des politiques globales de socialisation.

  • Il est évident que les politiques d’insertion apparaissent dans un contexte de perte d’efficacité, mais aussi de légitimité des logiques indemnitaires et prestataires stabilisées au lendemain de la seconde guerre mondiale.

  • Elles peuvent se saisir comme un antidote face aux risques de démantèlement de la protection sociale assurantielle avec un renforcement des politiques de relégation et de ségrégation.

  • Ces politiques reposent donc sur une toute autre stratégie : refus d’entériner la coupure entre les exclus et les autres, volonté de maintenir des mécanismes d’intégration, centrage sur des processus collectifs, mobilisation de l’ensemble des acteurs dans des dispositifs articulant l’éducatif, l’économique, le logement, la santé.

  • Mais ces politiques connaissent des difficultés.

  • D’une part, elles s’élaborent dans un contexte de forte autonomisation des logiques économiques par rapport à l’Etat.

  • D’autre part, les politiques d’insertion peuvent s’infléchir vers une nouvelle forme d’assistance.



  1. Les évolutions des politiques d’insertion




  • Les politiques d’insertion vont s’incarner dans le revenu minimum d’insertion (RMI) qui en constitue la matrice.

  • La caractéristique fondamentale tient dans l’articulation d’une allocation de revenu minimum avec l’inscription du bénéficiaire dans des actions diverses visant son insertion tant sociale que professionnelle.

  • L’allocation a pour but de garantir un niveau de ressources considérées comme indispensables à la fois pour survivre et pour disposer du socle à partir duquel l’insertion devient pensable.

  • Les soutiens divers apportés aux bénéficiaires dans le cadre de l’insertion ont pour finalité d’amener ces derniers à l’autonomie sociale et économique.




  1. Les deux versants en tension des politiques d’insertion




  1. L’objectif de lutte contre la pauvreté et la précarité




  1. Du RMI au droit au logement opposable : l’expansion continue des dispositifs




  • La loi du 1er décembre 1988 a institué le RMI et a constitué ainsi le premier dispositif de lutte contre la pauvreté.

  • A côté de son versant insertion, elle institue une allocation différentielle dont le but est de ramener à un niveau considéré comme minimal les ressources des ménages qui ne l’atteignent pas.

  • Sur le terrain de l’accès aux soins, la loi du 29 juillet 1992 va procéder à des adaptations, en réformant l’aide médicale (conditions d’accès assouplies, extension de la couverture, simplification des procédures, alignement relatif sur l’assurance maladie) de façon à couvrir les personnes n’ayant pas de couverture maladie.

  • Mais ces aménagements seront insuffisants, poussant ainsi à l’instauration en 1999 de la CMU.




  • En matière de logement, le RMI fut très rapidement complété par un dispositif dénommé « accès au logement des personnes défavorisées » grâce à l’adoption de la loi Besson (1990).

  • Ce texte fut suivi d’autres dispositifs visant à aménager les statuts locatifs comme à développer une politique de la vile ou à renforcer les dispositions en faveur des personnes les plus défavorisées.

  • En 2007, se rajoutera un nouvel élément : le droit au logement opposable.

  • En conclusion, l’ensemble de ces dispositifs a été « codifié » en 1998 par un texte global de lutte contre l’exclusion ; parallèlement se sont développés des socles institutionnels (centres d’hébergement et de réinsertion sociale, prises en charge ponctuelles assumés originellement par des associations caritatives).




  1. L’idée de « revenu universel » et sa mise à l’écart




  • L’institution du RMI et la résistance des phénomènes d’exclusion ont généré une proposition plus radicale dans les années 1990-2000 : la mise en place de revenu universel garanti.

  • L’idée pouvait s’incarner tout aussi bien dans la proposition des libéraux d’impôt négatif que dans les projets très ambitieux qui voyaient un instrument de libération des individus par rapport à la contrainte du travail et une réponse aux évolutions du système productif.

  • Il s’agissait en fin de compte d’assurer un socle à l’ensemble des revenus en versant à toute personne, dès sa naissance, une allocation inconditionnelle déconnectée de tout travail ou même de toute activité.

  • Mais rien de cette idée ne sortit concrètement ; en effet, soit l’allocation était très élevée et supposait une révolution totale dans les modes de production et de distribution des richesses, soit il était maintenu à un niveau relativement bas mais cumulait plusieurs inconvénients (insuffisance pour faire vivre les personnes, les sommes nécessaires se révélaient importantes supprimant en conséquence bon nombre de prestations).




  1. La finalité d’insertion sociale et professionnelle




  1. La prégnance de l’objectif d’insertion ou d’inclusion




  • Les politiques d’insertion ont logiquement maintenu la finalité qui les constitue : intégrer ou réintégrer les personnes exclues dans la vie sociale et spécialement dans l’emploi.

  • L’insécurité sociale et la précarité qui en est la conséquence ne peuvent trouver une solution acceptable que dans le retour des personnes et des ménages exclus dans le droit commun de l’emploi et dans la « normalité » s’agissant de l’accès au logement, aux soins et plus largement aux standards communs en matière de mode de vie.

  • C’est donc de façon récurrente la logique initiale établie dans les années 1980 qui a été réaffirmée : dispositifs d’assistance dans lesquels chaque bénéficiaire doit engager une démarche visant à ne plus y recourir.

  • C’est dans cette logique que le RMI ne devait pas augmenter, de façon à rendre les salaires les plus bas attractifs en empêchant toute incitation à l’inactivité.

  • La loi de 1998 a certes amélioré les minima sociaux (insaisissabilité par exemple) mais a conservé l’objectif d’accès à l’emploi comme la seule alternative à l’assistance (possibilité de conserver pendant un temps l’allocation et son revenu d’activité).

  • La même logique transparaît dans la création du CIRMA (Contrat d’insertion du revenu minimum d’activité) en 2003.




  1. Le contenu évolutif des politiques d’insertion




  • Elaborées dans un objectif d’incitation à la reprise d’activité, les politiques d’insertion ont généré un ensemble d’activités, d’instruments et de mécanismes dont les grandes lignes peuvent se ramener à deux logiques : d’une part, des programmes d’accès à des biens services et d’autre part, des dispositifs aménageant un retour à l’activité et/ou à l’emploi.

  • Sur le premier versant, le RMI avait tracé davantage un cadre d’action qu’un contenu.

  • Le nouveau dispositif devait déboucher sur la construction d’une politique d’insertion par des acteurs locaux placés sous l’autorité du département.

  • Cette politique procède d’une articulation entre les divers services disponibles sur un territoire (accompagnement social, formation professionnelle, accès à l’emploi) pour élaborer des parcours individualisés dont le contrat d’insertion se veut le réceptacle.

  • La même logique s’est imposée dans le domaine plus particulier de l’accès au logement.

  • La loi de 1998, réaménagée en 2005, a ainsi organisé un véritable service public de l’insertion dont le but est de faire converger l’ensemble des acteurs et des moyens pour dynamiser et soutenir les personnes bénéficiaires de minima sociaux et plus largement exclues.

  • Mais les politiques d’insertion comporte un second volet qui réside dans la mise en place de dispositifs permettant de remettre les personnes en activité et/ou de les faire accéder plus aisément à l’emploi.

  • Toute une ingénierie institutionnelle a été mise en œuvre à compter des années 1980-90 dont le but est de mettre en activité les bénéficiaires de minima sociaux et de rechercher l’articulation la plus efficiente possible entre le bénéfice d’une garantie de ressources et l’incitation à trouver un emploi.

  • Se sont ainsi développés les contrats aidés, dont le dernier réaménagement s’est fait avec le RSA, l’insertion par l’activité économique (organisations productives de biens et de services employant des personnes éloignées du marché du travail).


  1. Le réaménagement des politiques d’insertion : du RMI au RSA




  1. Les limites des dispositifs d’insertion




  • L’insertion n’insère pas, ou en tout cas difficilement : ce diagnostic posé dès les premières années du RMI s’est révélé vrai depuis.

  • Toutes les enquêtes montrent le caractère minoritaire des sorties « vers le haut » qui soient pleinement réussies avec maintien dune partie significative des bénéficiaires dans une forme paradoxale de « précariat ».

  • Le Grennelle de l’insertion (2007-2008) avait donc pour but d’identifier les limites des politiques d’insertion en réunissant tous les partenaires sociaux, et en lançant l’expérimentation d’un RSA.

  • La première limite identifiée a été celle de la multiplication complexe des interventions publiques.

  • La seconde tenait en la différence de traitement de ces interventions publiques selon les départements.

  • La troisième limite résidait dans le caractère désincitatif à la reprise d’emploi des divers minima sociaux (reprise d’un travail à temps partiel au SMIC => aggravation de la situation économique des ménages).




  1. Les conceptions fondatrices du RSA




  • Dans la mesure où il était pensé comme une réponse aux limites et incohérences des politiques d’insertion construites à partir du RMI, le RSA vise à réaménager les deux finalités inscrites : lutter contre la pauvreté et inciter à la reprise d’emploi.

  • Les justifications de son fondement repose une idée centrale : la finalité est le retour dans l’emploi de droit commun, les garanties, aides et soutiens divers sont des moyens pour y parvenir.

  • Ainsi, le travail et les revenus qu’il procure sont le socle des ressources des individus et le principal rempart contre la pauvreté.

  • S’agissant des moyens d’appui à l’insertion, plusieurs idées directrices orientent leur réorganisation.

  • La première est que le succès du retour vers l’activité dépend de l’accompagnement social et professionnel des personnes.

  • La seconde idée est qu’il convient de réformer l’ensemble des droits qui étaient jusqu’alors attachés au statut du bénéficiaire de minima social, en les articulant à la situation économique et non plus au statut.

  • Enfin, la troisième orientation voulait que le RSA soit l’occasion de simplifier et d’harmoniser les divers instruments d’accès à l’emploi.


Chapitre 2. Le revenu de solidarité active.


  • Le RSA a été institué par la loi du 1er décembre 2008, 20 ans après le RMI.

  • Ce nouveau dispositif a pour but d’améliorer l’efficacité de la philosophie présidant au RMI.

  • Depuis le 1er juin 2009, le RSA remplace le RMI et l’API.

  • La loi poursuit 3 objectifs : assurer aux personnes des moyens convenables d’existence ; les encourager à reprendre une activité ; lutter contre la pauvreté des travailleurs.

  • Le principe du RSA est simple : garantie d’un revenu minimal, puis complément de ressources pour les personnes ayant des revenus faibles.




  1. Les finalités et le cadre organisationnel du RSA




  1. Les objectifs




  • La première idée qui commande le dispositif est de garantir à « toute personne, qu’elle soit ou non en capacité de travailler, de disposer d’un revenu minimum et de voir ses ressources augmenter quand les revenus qu’elle tire de son travail s’accroissent ».

  • C’est l’objectif de lutte contre la pauvreté, dont la nouveauté réside en l’abolissement du partage entre capables et incapables.

  • Le RSA entend ensuite encourager l’exercice ou le retour à une activité professionnelle, en prévoyant pour ses bénéficiaires un droit à un accompagnement social et professionnel destiné à faciliter son insertion durable dans l’emploi.

  • La cible de cette politique a alors changé : ce sont et les exclus du marché du travail (politique antérieure) et les travailleurs précaires qui bénéficient de cette mesure.




  1. La mise en œuvre




  • La responsabilité est mise à la charge de l’Etat et des départements.

  • Ils doivent tous deux assumer conjointement l’organisation et le fonctionnement de la nouvelle prestation.

  • Mais en réalité, c’est le département qui se voit confier l’essentiel de la gestion du nouveau dispositif : attribution de la prestation, organisation du dispositif d’insertion.




  1. Le financement




  • Le département conserve un rôle déterminant en ce qui concerne la prise en charge du RSA.

  • Mais cette prestation a un champ d’application beaucoup plus large, il était donc indispensable de trouver des ressources complémentaires.

  • L’Etat les apportera au travers de FNSA (Fonds national des solidarités actives).


  1. La prestation et son régime juridique




  1. Les critères d’éligibilité à la prestation




  • La première condition est de résider en France de manière stable et effective.

  • En outre, il faut être Français ou titulaire depuis au moins 5 ans d’un titre de séjour autorisant à travailler.

  • La seconde condition est relative à l’âge. Le RSA est réservé aux personnes de plus de 25 ans, sauf si le demandeur assume la charge d’un ou plusieurs enfants nés ou à naître.

  • De plus, il ne faut pas être en formation ou ne pas bénéficier de divers statuts hors de l’activité professionnelle ou organisant une suspension de cette dernière.

  • Des conditions peuvent également être à remplir pour la personne vivant avec le demandeur (quasiment les mêmes que pour le demandeur).




  1. L’attribution et le service de la prestation




  • La décision d’attribution de la prestation relève de la responsabilité du Président du Conseil général du département dans lequel le demandeur réside ou a élu domicile.

  • Le CG peut déléguer cette compétence à la CAF ou à la MSA.

  • Le demandeur peut déposer sa demande auprès des antennes locales des services départementaux d’action sociale, des CCAS ou CIAS, des organismes payeurs de la prestation (CAF et MSA), ou des associations agréées.

  • La prestation est ensuite servie par les CAF et les caisses de MSA (convention entre le département et les caisses) à partir de la date de dépôt de la demande.

  • Enfin, des droits connexes seront attribués aux bénéficiaires (accès à la CMU par exemple).




  1. Les droits et devoirs du bénéficiaire du RSA




  1. Le RSA, un droit conditionné




  • Le dispositif repose sur l’idée fondamentale que, si la garantie des ressources constitue bien un droit afin que les personnes bénéficiaires aient des moyens convenables d’existence, ce droit s’articule à une volonté d’insertion engageant tout autant la collectivité qui doit en fournir les moyens que le bénéficiaire qui doit de son côté tout mettre en œuvre pour y parvenir.

  • Ainsi, existera un droit à un accompagnement social et professionnel adapté aux besoins du bénéficiaire.

  • Le bénéficiaire est tenu de rechercher un emploi, d’entreprendre les démarches nécessaires à la création de sa propre activité ou d’entreprendre les actions nécessaires à une meilleure insertion sociale ou professionnelle.




  1. Les principes et modalités d’orientation des bénéficiaires




  • Le RSA a placé au premier rang de ses objectifs le retour le plus rapide possible de ses bénéficiaires vers le marché du travail et au final vers l’emploi.

  • La priorité désormais est d’orienter les bénéficiaires vers les institutions de droit commun en charge de l’accès au marché du travail.

  • Si des difficultés particulières rendant la personne indisponible pour accéder à une activité professionnelle sont constatées, alors on pourra recourir à des modalités d’insertion sociale.

  • Cette logique d’orientation est couplée avec la mise en place d’instances chargées du suivi des bénéficiaires.

  • Il s’agit tout d’abord du référent unique, choisi au sein du service public de l’emploi lorsque le bénéficiaire en dépend ou désigné par le service vers lequel ce dernier a été orienté.

  • Ensuite, il est prévu que le Président du CG désigne un correspondant chargé de suivre les évolutions de la situation des bénéficiaires et d’appuyer les actions des référents.

  • Enfin, le Président du CG a l’obligation de constituer des équipes pluridisciplinaires composées de professionnels de l’insertion sociale et professionnelle et de représentants des bénéficiaires du RSA.

  • Cet organe est à consulter préalablement aux décisions de réorientation.




  1. Les instruments de l’accompagnement social et professionnel




  • Tout d’abord, les bénéficiaires accompagnés par le Pôle Emploi doivent élaborer un projet personnalisé d’accès à l’emploi qui doit définir le parcours d’insertion professionnelle adapté à son cas.

  • Ensuite, pour les bénéficiaires orientés vers les autres organismes, ils doivent conclure avec le département un contrat librement débattu énumérant leurs engagements réciproques en matière d’insertion professionnelle.

  • Ce contrat doit préciser les actes positifs et répétés de recherche d’emploi que ces derniers s’engagent à accomplir ; il indique la nature et les caractéristiques de l’emploi recherché, la zone géographique privilégiée et le niveau de salaire attendu ; il indique aussi que le bénéficiaire ne peut refuser plus de deux offres raisonnables d’emplois ainsi définis.

  • Enfin, les bénéficiaires orientés vers un accompagnement social doivent conclure avec le département un contrat librement débattu énumérant les engagements réciproques en matière d’insertion sociale et professionnelle. Ce contrat est conclu dans un délai de 2 mois après la décision d’orientation.




  1. La portée des instruments contractuels




  • Les divers instruments d’essence contractuelle que le RSA a substitué à l’ancien contrat d’insertion répondent d’une logique de contrepartie de la part du bénéficiaire de la prestation.

  • En conséquence, l’établissement de chacun des instruments, son respect ou encore son renouvellement conditionnent le maintien du RSA.

  • Le RSA peut ainsi être suspendu en tout ou partie si les contrats ne sont pas conclus dans les délais prévus ou ne sont pas renouvelés, si le bénéficiaire est radié de la liste du Pôle emploi ou si le bénéficiaire refuse de se soumettre aux contrôles prévus par la loi.

  • Ces dispositions lient ainsi les instruments contractuels au droit au maintien de la prestation de RSA, et sont fondées sur les comportements du bénéficiaire (ce dernier peut néanmoins faire connaître ses observations).

  • La mesure la plus grave à l’égard du bénéficiaire sera la radiation qui peut intervenir au terme d’une durée de suspension.




  1. Les points critiques du RSA




  • Cette réforme contient une série de novations : minima social et complément de revenu.

  • Le RSA s’adresse alors autant à des personnes sans revenus qu’à des actifs étant dans une situation de précarité.

  • La réforme met en outre l’accent sur la remise en activité la plus précoce possible des bénéficiaires et décale ainsi son centre de gravité vers les politiques de l’emploi.

  • Le RSA entend donc mieux assurer la continuité entre le droit à l’assistance et les statuts d’emploi, en abolissant la logique catégorielle et en assurant un passage fluide et si possible rapide.




  • Mais le RSA repose sur 3 séries d’hypothèses implicites.

  • La première est que les incitations financières constituent la variable déterminante pour pousser les bénéficiaires à reprendre une activité et à l’accroître constamment.

  • Le dynamisme des bénéficiaires que l’on voudrait principalement à leur volonté de « gagner plus » peut ne pas être au rendez-vous pour beaucoup d’entre eux (d’autres raisons sont à la source d’un dynamisme).




  • La seconde est que la distance par rapport au marché du travail est principalement liée aux caractéristiques personnelles des individus et qu’il convient alors de les dynamiser et de les requalifier pour qu’ils s’adaptent à la demande et entrent ainsi en activité.

  • Or, il existe aussi des facteurs structurels tenant au fonctionnement du marché du travail.




  • La troisième hypothèse tient dans l’idée que le marché du travail fonctionne de façon fluide et ouverte, cela permettant de passer progressivement d’une absence d’activité à des emplois à temps partiel et peu qualifiés pour rejoindre ensuite les meilleurs emplois auxquels sont attachés les statuts les plus solides.

  • Or, bien souvent, l’emploi est cloisonné et certains secteurs d’activité systématisent des situations professionnelles précaires.



Chapitre 3. L’insertion par l’activité économique.


  • Le secteur de l’insertion par l’activité économique a été inventé de façon pragmatique par des travailleurs sociaux qui ont cherché des modalités adaptées de mise en activité de personnes en difficultés.

  • Prolongeant et systématisant les dispositifs dénommés « centres d’adaptation à la vie active » (CAVA) apparus dans les CHRS (Centre d’Hébergement et de Réinsertion Sociale), on a vu ainsi de structurer des formes spécifiques d’entreprises de production de biens ou de services dont l’activité servait de tremplin pour insérer vers l’emploi de droit commun des personnes éloignées du marché du travail.

  • Pendant longtemps, ces initiatives ont été privées de toute reconnaissance légale et ne bénéficiaient que de financements très précaires.

  • C’est la loi du 29 juillet 1998 qui a finalement assuré à ce secteur une reconnaissance.

  • La loi de programmation pour la cohésion sociale a conforté ce mouvement de structuration juridique au secteur de nouvelles formes d’organisation (ateliers et chantiers d’insertion) et en réformant les financements publics.

  • La loi du 1er décembre 2008 a apporté une nouvelle solidité juridique à ces structures en redéfinissant les contrats de travail qui y sont mis en œuvre.




  1. Le cadre général




  1. Le cadre juridique des activités d’insertion par l’activité économique




  • L’insertion par l’économique a pour objet de permettre à des personnes sans emploi de bénéficier de contrats de travail dans un cadre qui doit permettre de faciliter à terme une insertion sociale et professionnelle durable.

  • Ce secteur recouvre différentes structures : les associations intermédiaires, les entreprises d’insertion, les entreprises d’intérim d’insertion (devenues entreprises de travail temporaire d’insertion).

  • En outre, ce secteur comprend aussi les régies de quartiers, les chantiers d’insertion, les centres d’adaptation à la vie active ou les chantiers organisés par les CHRS.

  • Le législateur a donc voulu homogénéiser le secteur, puis faire bénéficier aux personnes de contrats de travail et de mettre en œuvre finalement des modalités spécifiques d’accueil et d’accompagnement.

  • Le nouveau cadre juridique repose sur trois piliers : un conventionnement systématique avec l’Etat, un agrément préalable des bénéficiaires par l’ANPE (Pôle Emploi), un pilotage local sous la responsabilité du préfet pour procéder au conventionnement de l’ensemble des structures et vérifier la cohérence globale du dispositif.




  1. Les bénéficiaires de l’insertion par l’activité économique




  • Les bénéficiaires sont des personnes sans emploi cumulant des difficultés de tous ordres (RMI, ASS, personnes relevant des commissions des droits et de l’autonomie, de la PJJ, etc.).

  • La loi impose et organise un dispositif de tri des bénéficiaires : agrément délivré par le Pôle Emploi pour pouvoir être pris en charge par les structures d’insertion par l’économique (sélection des personnes les plus en difficulté et orientation vers les types d’activités les mieux adaptées).




  1. Le pilotage du secteur de l’IAE




  • La loi organise un pilotage au niveau local et une coordination de l’ensemble des structures d’insertion par l’économique.

  • Sous la responsabilité du préfet, le pilotage local se réalise au travers de trois instruments : un conseil départemental de l’insertion par l’activité économique (CDIAE – mission d’animation et de proposition), un fonds départemental pour l’insertion (FDI – finance le développement à la consolidation des initiatives locales), un plan pluriannuel pour l’insertion et l’emploi (PPLIE – prise en compte des mécanismes d’insertion vers l’emploi pour les populations en difficultés).




  1. La prise en compte de spécificité de chaque structure




  • La loi du 29 juillet 1998 (lutte contre les exclusions) a prévu une réorganisation de chaque type de structures.

  • Chaque entreprise se voit enfermer dans une réglementation spécifique qui définit leur forme juridique, les statuts de leurs salariés, les aides auxquelles elles peuvent prétendre et les relations qu’elles doivent nouer avec l’Etat.

  • La loi du 18 janvier 2005 (cohésion sociale) a renforcé cette logique de structuration juridique en consacrant juridiquement les ateliers et chantiers d’insertion.




  1. Les apports de la loi du 1er décembre 2008




  • Cette loi avait pour objet principal de généraliser le RSA.

  • Mais elle a voulu réformer également les politiques d’insertion.

  • Tout d’abord, elle inclut l’insertion par l’économique dans une logique de développement du territoire.

  • Ensuite, elle redéfinit les contrats de travail utilisés par les diverses structures productives de l’IAE.

  • En effet, il s’agissait jusque là de CDD de droit commun ou de contrats aidés dérogeant au droit commun.

  • Peu satisfaisant, il fallait un cadre général à ces contrats : le CDD d’insertion.

  • Il permet de tenir compte des particularités des travailleurs et de l’objectif de réinsertion : période d’immersion auprès d’autres employeurs, reconduction permettant l’achèvement d’une formation professionnelle, prolongation pour tenir compte de la situation particulière du travailleurs (âge, handicap), temps partiel (20 h min), suspension permettant une évaluation des capacités du salarié (à sa demande).

  • Enfin, la loi de 2008 apporte une reconnaissance légale et encadre les formes d’accueil et de mise en activité situées aux marges des établissements sociaux et médico-sociaux : les organismes d’accueil communautaire et d’activités solidaires (comme Emmanüs).


  1. L’exemple des aides à l’insertion professionnelle pour les personnes handicapées




  • L’insertion professionnelle des personnes handicapées apparaît comme une condition essentielle de leur intégration sociale.

  • En 1975, le législateur avait cherché à favoriser la formation et la réadaptation de l’intéressé (reclassement) et s’était attaché à encourager l’exercice d’une activité dans un cadre ordinaire du travail.

  • La loi du 11 février 2005 est venue compléter le contenu et renforcer la portée.




  1. L’aide au reclassement




  • Le reclassement des travailleurs handicapés comporte, outre la réadaptation fonctionnelle, l’orientation, la rééducation ou la formation professionnelle ainsi que le placement dans un centre spécialisé.

  • Ces missions incombent à la Commission des droits et de l’autonomie.

  • Lorsque l’orientation présente des difficultés particulières, il est prévu un accueil de la personne handicapée dans un centre de préorientation (durée moyenne du séjour : 8 semaines ; 12 semaines max).

  • L’objectif est d’évaluer les capacités des intéressés et de les informer des perspectives offertes par une telle activité.

  • A l’issue de ce séjour, un rapport est adressé à la Commission sur les souhaits et les capacités d’adaptation du handicapé.

  • Par ailleurs, tout travailleur handicapé peut bénéficier d’une réadaptation, d’une rééducation ou d’une formation professionnelle dans différents lieux : centres publics de réadaptation, centres de rééducation privés, centres collectifs ou d’entreprise, centres de réentraînement au travail, voire un employeur.

  • Les personnes fréquentant ces centres bénéficient des aides financières accordées aux stagiaires de la formation professionnelle, peuvent bénéficier d’un contrat de rééducation professionnelle.

  • La mise en œuvre de la politique de reclassement professionnel souffre de nombreux dysfonctionnements : formation en entreprise très marginale, mauvaise répartition géographique des centres de rééducation professionnelle, existence de files d’attente excessives, mauvaise adéquation entre les formations offertes et les capacités des stagiaires, complexité des procédures d’agrément.




  1. L’aide au travail en milieu ordinaire




  1. Les aides directes




  • Les aides directes sont tournées en priorité vers le travailleur handicapé.

  • L’ANPE dispose ainsi de personnels spécialisés qui ont un rôle d’information, de coordination des actions et de suivi de l’activité et des résultats.

  • Il peut bénéficier également des structures intervenant sous le label « Cap emploi » regroupant des équipes de préparation et de suite du reclassement.

  • Elles ont pour mission d’élaborer des parcours d’insertion et d’accompagner les bénéficiaires vers l’emploi durable en milieu ordinaire, de réaliser leur placement, de rechercher des entreprises susceptibles de recruter des personnes handicapées, de les conseiller dans la formulation de l’offre, etc.

  • Enfin, le travailleur handicapé peut bénéficier de primes à la charge de l’Etat destinées à faciliter son reclassement ou encore de subventions d’installation pour les activités indépendantes.




  1. Les aides indirectes




  1. L’obligation d’emploi




  • Les aides indirectes sont tournées en priorité vers les employeurs et consistent surtout à les inciter à embaucher des travailleurs handicapés.

  • L’Etat peut ainsi consentir à une aide financière aux organismes et employeurs soumis à l’obligation d’emploi : adaptation des machines ou des outillages, aménagement des postes de travail, accès aux lieux de travail.

  • Elle peut également servir à compenser des charges supplémentaires d’encadrement.

  • L’aide est accordée par le préfet sur devis estimatif et avis du Comité d’Hygiène, de sécurité et des conditions de travail (max 80% du coût ou 50% des dépenses d’encadrement).

  • Mais l’aide vient surtout de l’obligation d’emploi : tout employeur occupant au moins 20 salariés est tenu d’employer à temps plein ou partiel des bénéficiaires de cette obligation dans la proportion de 6% de l’effectif total (contrats possibles avec des entreprises d’aide, stages possibles).

  • En cas de non respect, l’employeur est sanctionné financièrement.




  1. L’aide à l’emploi




  • Depuis la loi du 11 février 2005, le travailleur handicapé perçoit une seule et même rémunération versée par l’employeur, lequel reçoit en contrepartie une aide à l’emploi.

  • Cette aide est accordée sur décision du directeur départemental du travail, de l’emploi et de la formation professionnelle (justificatif par l’employeur sur le surcoût du handicap de 20% min).




  1. Le principe de non discrimination




  • La loi de 2005 impose aux employeurs de prendre toutes mesures appropriées afin de garantir le respect du principe d’égalité de traitement à l’égard des travailleurs handicapés : adaptation des machines/outillage, postes de travail, accès aux lieux.




  1. Le rôle nouveau imparti à la négociation collective




  • Les organisations syndicales et patronales, depuis la loi de 2005, doivent se réunir périodiquement pour négocier sur les mesures tendant à l’insertion professionnelle des travailleurs handicapés (tous les 3 ans au niveau de la branche, tous les ans au niveau de l’entreprise).

  • La négociation porte sur les conditions d’accès à l’emploi, à la formation et à la promotion professionnelles ainsi que sur les conditions de travail et d’emploi.



  1. L’aide au travail en entreprise adaptée




  • L’entreprise adaptée (anciennement atelier protégé) a été classée au sein du milieu ordinaire de travail.

  • Il s’agit d’une unité économique de production qui offre la possibilité d’exercer une activité professionnelle salariée dans des conditions adaptées à leurs capacités (salariés valides dans la limite de 20% de son effectif).

  • Elle peut recevoir deux types d’aides : une subvention spécifique et une aide au poste.




  1. L’aide au travail en milieu protégé




  • Ce dispositif est mis en œuvre au sein des établissements et services d’aide par le travail (ESAT, anciennement CAT), dépendant de la loi de 2002 (et non de 2005).

  • Ils accueillent des personnes handicapées dont les capacités ne leur permettent pas de travailler momentanément ou durablement dans une entreprise ordinaire ou adaptée.

  • Ces structures ont une double vocation : économique de production de biens/services, sociale d’intégration et d’éducation.

Chapitre 4. Les aides relevant d’une politique d’insertion professionnelle.


  1. L’aide à la formation et au reclassement




  1. Les aides destinées aux bénéficiaires de l’assurance chômage




  • Ces aides ont le mérite d’être
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