Rapport pour une mise en œuvre opérationnelle





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14 novembre 2007

POUR UNE REFORME DU SYSTEME FISCAL LOCAL



Rapport pour une mise en œuvre opérationnelle

de l’avis du Conseil économique et social

Les trois présidents de l’AMF, de l’ADF, de l’ARF ont estimé l’an dernier qu’il fallait tirer les leçons du passé et ne plus attendre de l’Etat qu’il lance une réforme d’envergure de notre système fiscal local, dont chacun s’accorde à dire qu’il est devenu obsolète et doit être repensé.
C’est avec cette même conviction et en parfaite connaissance de cause du défi à relever qu’ils ont pris l’initiative, sans précédent, de se saisir de ce dossier et d’apporter leur propre contribution à une réflexion qui s’impose et dont ils espèrent qu’elle sera prise en compte par les pouvoirs publics.
A partir des principes qui leur sont communs et d’orientations partagées, ils ont décidé d’avancer en s’appuyant au préalable sur une expertise incontestable, celle du Conseil économique et social.
C’est sur la base de son rapport et de l’avis adopté le 13 décembre 2006, dont ils apprécient la rigueur de l’analyse et dont ils partagent la philosophie générale, qu’ils sont aujourd’hui en mesure de présenter un document :


  • qui souligne les raisons objectives et structurelles qui rendent nécessaire et urgente une réforme globale de notre système fiscal local,

  • qui fixe les conditions qu’il convient de réunir pour entreprendre et réussir cette réforme,

  • qui expose parmi toutes les orientations possibles celles qui leur paraissent devoir être privilégiées,

  • qui propose, pour enclencher le processus d’une réforme concertée entre l’Etat et les collectivités territoriales, la création d’un acte symboliquement et politiquement fondateur.



I UNE REFORME D’ENSEMBLE A LA FOIS NECESSAIRE ET URGENTE





L’état des lieux


Le volume des budgets locaux représente, en réalisations 2005, 177,3 milliards d’euros, dont :


  • 111,5 milliards d’euros pour les communes et leurs groupements à fiscalité propre,

  • 54,3 milliards d’euros pour les départements,

  • 19,5 milliards d’euros pour les régions.


A titre de comparaison, le budget général de l’Etat représente 270 milliards d’euros.
En 2005, la structure des seules recettes réelles de fonctionnement est la suivante :



(en milliards d’euros)

communes et groupements


départements


régions


total

Recettes de fonctionnement

90,2

47,6

15,8

153,6

dont fiscalité directe

36,3

(40,2 %)

16,9

(35,5 %)

4

(25,3 %)

57,2

(37,2 %)

dont fiscalité indirecte

8,8

(9,8 %)

7,5

(15,8 %)

1,5

(9,5 %)

17,8

(11,6 %)

dont fiscalité transférée (TIPP-TSCA)

-

5,4

(11,3 %)

0,4

(2,5 %)

5,8

(3,8 %)

dont dotations et compensations Etat

28,3

(31,4 %)

14,6

(30,7 %)

8,6

(54,5 %)

51,5

(33,5 %)

autres

16,8

(18,6 %)

3,2

(6,7 %)

1,3

(8,2 %)

21,3

(13,9 %)

Sources : Observatoire des finances locales


Les inconvénients du système actuel


Dans sa configuration actuelle, notre système fiscal local cumule les inconvénients de reposer sur des bases anciennes et sur le fait que l’Etat s’est érigé comme le premier contributeur de la fiscalité locale de France (13 milliards d’euros de dégrèvements et compensations financés par le budget de l’Etat, qui prend ainsi à sa charge 40 % de la taxe professionnelle et près de 30 % de la taxe foncière sur les propriétés bâties et de la taxe d’habitation), comme le montre le tableau ci-après.



2006

(en milliards d’euros)

Compensations exonérations (1)

Dégrèvements législatifs (1)


TOTAL

Part des compensations de l’Etat dans les recettes des 4 taxes

TH

1,189

2,918

4,107

29,4 %

TP

1,804

8,877

10,681

40,0 %

TFB + TFNB

0,869

0,563

1,432

7,7 %

TOTAL

3,862

12,358

16,220

26,9 %

Source : Observatoire des finances locales
Ces 16 milliards d’euros en 2006 correspondent à des décisions législatives de dégrèvements et d’exonération de fiscalité directe locale, prises par l’Etat. Ce montant ne comprend pas la compensation relative à la suppression de la part salaires de la taxe professionnelle et les autres compensations, qui ont été intégrées en 2004 dans la dotation globale de fonctionnement (vignette, suppression de la part départementale et régionale de droits de mutations à titre onéreux) dont la prise en compte accentuerait encore le poids financier de l’Etat dans la fiscalité locale.
Fondée essentiellement sur la volonté de contenir, voire de réduire la pression fiscale sur certaines catégories de contribuables (qu’il s’agisse des ménages ou des entreprises) en empruntant la voie des dégrèvements, des exonérations, le refus de mettre en œuvre la révision générale des valeurs locatives, jusqu’à la suppression d’une partie des impôts locaux, l’intervention constante de l’Etat a dénaturé le système fiscal local, entraînant une série de conséquences aujourd’hui parfaitement identifiées :


  • il est devenu de plus en plus complexe et de moins en moins lisible pour le citoyen, voire pour les élus eux-mêmes,




  • son caractère inéquitable n’a pas été véritablement corrigé, et a même été parfois aggravé. A titre d’exemple, le calcul de la cotisation des taxes locales (taxes foncières et taxe professionnelle) payée par le contribuable est établi sur la valeur locative cadastrale, actualisée chaque année en loi de finances, mais dont les valeurs datent de 1961 et 1970. Depuis lors, les immeubles ont subi des modifications qui sont rarement prises en compte dans ces valeurs locatives, provoquant des inégalités manifestes entre les contribuables,


(1) La distinction entre compensations d’exonérations et dégrèvements législatifs est importante, dans la mesure où l’impact sur le budget des collectivités locales n’est pas négligeable. L’exonération se traduit par une suppression de la base d’imposition (diminution d’assiette fiscale pour la collectivité, moindre dynamisme de la ressource et moindre effet de levier fiscal). En revanche, le dégrèvement législatif ne fait pas subir à la collectivité locale de perte de produit fiscal. En effet, le montant de l’assiette reste inchangé, l’Etat prenant à sa charge la part de l’assiette subissant le dégrèvement avec le taux voté par la collectivité locale.



  • l’autonomie fiscale des collectivités territoriales a régressé,




  • les contribuables, les collectivités territoriales et l’Etat ont été entraînés dans une spirale, déresponsabilisante pour les élus locaux,




  • la charge que s’est imposé l’Etat, qui représente près du tiers de la fiscalité locale votée, pèse de plus en plus sur son budget, participe de son déficit, et l’incite à en remettre en cause l’évolution et le montant.


Même si elle a garanti un niveau significatif de ressources fiscales pour les collectivités territoriales, l’intervention de l’Etat a produit un système « à bout de souffle » qui ne survit que par elle, en transférant insidieusement la charge fiscale locale sur le contribuable national.
A défaut d’être réformé en profondeur à brève échéance, notre système fiscal local verra ses inconvénients s’aggraver et risque de progressivement disparaître en tant que tel.
Sauver la fiscalité directe locale, reconquérir et affirmer davantage une autonomie fiscale conforme à la décentralisation constitue un enjeu politique majeur pour les citoyens, pour les autorités locales et pour l’Etat lui-même. On ne peut trouver des réponses qu’en rompant avec une démarche sectorielle et corrective. La réforme est possible et faisable pour autant que certaines conditions, qui sont autant de préalables, soient réunies.


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