Rapport pour une mise en œuvre opérationnelle





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2)INTRODUIRE LE REVENU DANS L’ASSIETTE DES IMPOTS LOCAUX



Une première tentative de créer un impôt départemental sur le revenu a échoué. La seconde concerne actuellement la taxe d’habitation, avec l’objectif de limiter voire de supprimer la contribution acquittée par certains contribuables à faibles revenus. Au point que l’on peut dire qu’il existe aujourd’hui, de fait, deux types de taxe d’habitation, l’une fondée sur les valeurs locatives et l’autre sur le revenu (en fonction de leurs revenus, la moitié des contribuables ne paie plus ou ne paie que partiellement cet impôt).
Dans son schéma, le Conseil économique et social propose non seulement d’asseoir la taxe d’habitation sur le revenu, mais il envisage aussi la possibilité de créer, au profit des régions, une taxe additionnelle à l’IRPP.
Les associations d’élus partagent l’idée selon laquelle la prise en compte du revenu est nécessaire si l’on veut fonder véritablement l’impôt local sur la capacité contributive des assujettis.
Elles n’ignorent pas, qu’au niveau communal et intercommunal, la dispersion des revenus, leur disparité et aussi la faiblesse de l’assiette constituée par les revenus notamment dans les petites communes, peuvent poser problème et doivent être pris en compte et souhaitent qu’un tel impôt ne soit pas proportionnel (à condition toutefois que les inégalités de produits puissent être corrigées par une accentuation de la péréquation).

3)METTRE A PROFIT LA REFORME

POUR INTRODUIRE UNE FISCALITE ECOLOGIQUE LOCALE



Une réforme de cette ampleur doit intégrer les nécessités du développement durable, afin d’inciter à des comportements plus vertueux, et prendre en compte les conséquences du réchauffement climatique.
Une fiscalité écologique locale adaptée, avec des objectifs affichés lisibles, doit être progressivement mise en place.

4)ADOSSER LA PEREQUATION AUX CONCOURS FINANCIERS



Les associations d’élus sont réservées sur la formule proposée par le rapport du Conseil économique et social de créer un impôt (sur les télécommunications) à l’effet d’alimenter un fonds national de péréquation.
Elles estiment que la péréquation doit rester principalement adossée aux concours financiers de l’Etat et principalement sur la DGF, dont la progression globale et les modalités de répartition pourraient être adaptées à cet effet.


IV FONDER LA REFORME SUR L’INSTAURATION

DE NOUVEAUX RAPPORTS ETAT / COLLECTIVITES TERRITORIALES




Visant principalement à reconquérir et à garantir l’autonomie fiscale, à assurer une meilleure lisibilité pour le citoyen, et une plus grande responsabilité des décideurs locaux, la réforme d’ensemble du système fiscal local ne concerne pas que les citoyens et les élus locaux. Elle concerne aussi l’Etat et requiert son implication.
Elle ne peut prospérer que si l’Etat parvient à se départir d’une culture de défiance vis à vis des collectivités territoriales et affirme sa volonté de favoriser leur autonomie fiscale.
Cette volonté devrait se manifester par un acte politique et symbolique fort et fondateur : l’adoption d’une loi organique sur les finances locales, assortie le cas échéant d’une modification de la Constitution, afin de :


  • définir précisément les ressources propres des collectivités locales et les conditions de leur préservation,

  • conférer à l’autonomie fiscale une assise plus solide et plus durable,

  • refonder les instances de gouvernance des finances publiques,

  • permettre aux collectivités de saisir le juge constitutionnel.


1) définir précisément les ressources propres
et les conditions de leur préservation

Afin de garantir aux collectivités un réel pouvoir de décision sur l’assiette ou/et sur le taux de leurs impôts, et pour ne pas recourir à des fractions de fiscalité d’Etat affectées aux collectivités et artificiellement considérées comme contribuant à l’autonomie financière, il conviendrait de modifier le 1er alinéa de l’article L0 1114-2 du CGCT (issu de l’article 3 de la loi organique du 29 juillet 2004) ainsi rédigé actuellement : « Au sens de l’article 72-2 de la Constitution, les ressources propres des collectivités territoriales sont constituées du produit des impositions de toutes natures dont la loi les autorise à fixer l’assiette, le taux ou le tarif, ou dont elle détermine, par collectivité, le taux ou une part locale d’assiette, des redevances pour services rendus, des produits du domaine, des participations d’urbanisme, des produits financiers et des dons et legs ».
La nouvelle rédaction serait la suivante : « Au sens de l’article 72-2 de la Constitution, les ressources propres des collectivités territoriales sont constituées du produit des impositions de toutes natures dont la loi les autorise à fixer l’assiette, le taux ou le tarif, des redevances pour services rendus, des produits du domaine, des participations d’urbanisme, des produits financiers et des dons et legs ».

Cette définition permettrait d’abord de revenir sur celle prise en application de l’article

72-2 de la Constitution révisée mais qui, en introduisant la notion d’impôt « de toutes natures » dans la détermination du ratio d’autonomie financière, a abouti à une impossibilité de faire respecter l’autonomie fiscale. La loi organique du 29 juillet 2004 relative à l’autonomie financière des collectivités territoriales dispose, en effet, que « les ressources propres des collectivités territoriales sont constituées notamment du produit des impositions de toutes natures dont la loi les autorise à fixer l’assiette, le taux, ou le tarif
La rédaction réductrice initiale n’a répondu qu’à l’objectif de financer les transferts de compétences du RMI ou de l’acte II de la décentralisation (loi du 13 août 2004) par l’affectation, en loi de finances, d’une fraction de TIPP ou de TSCA aux départements et aux régions, sans réel pouvoir de modulation du taux (seules les régions peuvent moduler les taux de TIPP, pendant 3 ans, et de manière très encadrée) ou de détermination de l’assiette. Elle ne correspond donc ni à l’autonomie fiscale des collectivités locales ni à la responsabilisation des exécutifs locaux devant les contribuables. Elle a enfin contribué à obscurcir davantage les relations financières entre l’Etat et les collectivités locales, sans donner à ces dernières le pouvoir d’appréciation sur les moyens de financer les politiques publiques dont elles ont la charge.

2) conférer à l’autonomie fiscale
une assise plus solide et plus durable

La loi organique devrait fixer les principes devant présider à la répartition de la ressource fiscale nationale globale, et des impôts entre les différents niveaux de collectivités publiques (Etat, régions, départements, communes).
Ce faisant, la loi organique assurerait une plus grande stabilité des ressources des collectivités locales et éviterait qu’une simple loi ordinaire supprime tout ou partie d’un impôt attribué aux collectivités locales en le remplaçant par une « dotation fiscale ».
3) refonder les instances de gouvernance des finances publiques
Bien au-delà de la consultation formelle au sein de l’actuelle Conférence nationale des finances publiques, la loi organique pourrait « institutionnaliser » la Conférence nationale des exécutifs récemment mise en place.

Ceci permettrait d’organiser sur des bases juridiques fortes la nécessaire concertation qui doit présider aux relations financières entre l’Etat et les collectivités locales pour mettre en œuvre les principes d’autonomie fiscale et s’accorder sur les modalités régulières de son application.
4) permettre aux collectivités de saisir le juge constitutionnel
Afin de garantir le respect de ces principes, les trois associations d’élus proposent une réforme de l’alinéa 2 de l’article 61 de la Constitution qui permettrait aux collectivités, et selon des modalités à préciser, de saisir le juge constitutionnel, qui pourrait alors se prononcer sur l’atteinte aux principes de libre administration, d’autonomie financière et fiscale et de péréquation.

Il peut être constaté que le Conseil constitutionnel s’est réservé le droit de sanctionner toute mesure législative qui ne respecterait pas l’autonomie financière : à l’occasion de sa décision du 29 juillet 2004, il a émis une réserve d’interprétation sur la mise en œuvre de la garantie d’autonomie financière, en précisant que l’obligation d’information du Parlement sur la part et les modalités de calcul des ressources propres de chaque collectivité locale doit s’entendre « sans préjudice de la possibilité, pour le Conseil constitutionnel de censurer le cas échéant les actes législatifs ayant pour effet de porter atteinte au caractère déterminant de la part des ressources propres d’une catégorie de collectivités territoriales ».



ANNEXES



la répartition actuelle des principales recettes par niveau de collectivités territoriales

(en milliards d’euros)

total

communes

EPCI

départements

régions

taxe d’habitation

13,2

9,0

4,2

0,0

taxe foncière sur le bâti

17,6

11,2

5,0

1,4

taxe foncière sur le non bâti

0,9

0,9

0,0

0,0

taxe professionnelle

25,2

15,3

7,4

2,5

sous-total fiscalité directe

56,9

36,4

16,6

3,9

versement transport

5,2

5,2

0,0

0,0

taxe sur les ordures ménagères

4,3

4,3

0,0

0,0

taxe sur l’électricité

1,4

0,9

0,5

0,0

droit de mutation

8,7

2,0

6,7

0,0

cartes grises

1,6

0,0

0,0

1,6

taxe d’apprentissage

0,6

0,0

0,0

0,6

taxe sur conventions d’assurance

2,6

0,0

2,6

0,0

attribution CNSA (1)

1,9

0,0

1,9

0,0

taxe intérieure/produits pétroliers

7,3

0,0

4,9

2,4

sous-total fiscalité indirecte

33,6

12,4

16,6

4,6

dotations Etat

39,0

21,3

10,9

6,8

total recettes

129,5

70,1

44,1

15,3



la répartition actuelle des impôts par categorie de contribuables (en milliards d’euros)

impôts

total

ménages

entreprises

autres

Etat

taxe d’habitation

13,2

10 ,4

0,0

0,0

2,8

taxe foncière sur le bâti

17,6

12,0

5,1

0,0

0,5

taxe foncière sur le non bâti

0,9

0,2

0,7

0,0

0,1

taxe professionnelle

25,2

0,0

15,7

0,0

9,5

sous-total fiscalité directe

56,9

22,6

21,5

0,0

12,9

versement transport

5,2

0,0

4,6

0,6

0,0

taxe sur les ordures ménagères

4,3

3,4

0,9

0,0

0,0

taxe sur l’électricité

1,4

1,0

0,4

0,0

0,0

droit de mutation

8,7

4,4

4,3

0,0

0,0

cartes grises

1,6

1,2

0,4

0,0

0,0

taxe d’apprentissage

0,6

0,0

0,6

0,0

0,0

sous-total impôts traditionnels

21,8

10,0

11,2

0,6

0,0

taxe sur les conventions d’assurance

2,6

2,0

0,6

0,0

0,0

attribution CNSA (1)

1,9

1,9

0,0

0,0

0,0

taxe intérieure sur les produits pétroliers

7,3

4,7

2,6

0,0

0,0

sous-total impôts récents

11,8

8,6

3,2

0,0

0,0

total fiscalité

90,5

41,2

35,9

0,6

12,9

DGF + DGD formation professionnelle

39,0

0,0

0,0

0,0

39,0

total ressources

129,5

41,2

35,9

0,6

51,9

Source : rapport du CES « fiscalité et finances publiques locales : «  à la recherche d’une nouvelle donne »
(1) Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie





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