Résumé : L'objet de la communication est de repérer les différentes étapes de la décentralisation depuis 25 ans et les changements intervenus dans l'action publique locale.





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1.2.0 – Introduction

L’ambition d’aller plus avant dans la décentralisation est à l’origine de trois grandes lois dont les dispositions sont ancrées dans la constitution et ouvrent sur de nombreux transferts de compétence.
1.2.1 – Une législation ambitieuse

2003 : loi constitutionnelle instituant l’organisation décentralisée de l’Etat.

2003 : loi sur l’autonomie financière des collectivités territoriales.

2004 : loi sur les libertés communales.

Au-delà de la réforme constitutionnelle, il faut retenir les termes d’autonomie financière et de liberté communale qui pourraient renforcer la décentralisation
1.2.2. – Une organisation territoriale encore plus décentralisée

Retenons les principales réformes dans ce vaste ensemble.

« L’organisation décentralisée de la République » est désormais inscrite dans la constitution. Sont reconnus comme collectivités territoriales les communes, les départements et les régions : ces dernières ayant enfin une reconnaissance constitutionnelle.

Le droit à l’expérimentation prévoit que « les collectivités et leurs regroupements peuvent, lorsque la loi ou le règlement les y autorisent et pour une durée définie à l’avance, déroger aux lois et règlements qui les régissent afin de « tester » localement les effets d’une mesure nouvelle ».

L’autonomie financière des collectivités, principe inscrit dans la constitution, prévoit la liberté de dépense, elles peuvent fixer l’assiette et le taux d’imposition dans les limites fixées par la loi. A cela s’ajoute le principe de péréquation.

La démocratie locale est inscrite : les électeurs peuvent demander l’inscription à l’ordre du jour d’une assemblée délibérante d’une question relevant de ses compétences, et les collectivités peuvent soumettre à la décision de leurs électeurs un projet de texte par référendum décisionnel local.

La loi du 13 août 2004 décide de très nombreux transferts de compétence entre l’Etat et les collectivités qui doivent s’accompagner de ressources équivalentes :

  • pour les communes et les regroupements de communes dans le domaine de l’urbanisme, du logement, de l’action sanitaire et sociale, de la culture.

  • Pour le département dans l’action sociale, solidarité, logement, l’aménagement de l’espace, l’équipement, éducation, culture, patrimoine.

  • Pour la région : développement économique, domaine dans lequel les autres collectivités demandent son accord mais dans lequel elles n’a qu’un rôle coordination, aménagement de territoire et planification, éducation, formation professionnelle, culture, santé.

Derrière cette spécialisation apparente de chaque niveau de collectivité subsistent une clause de compétence générale, et une absence de chef de file désigné pour réaliser un projet, ce qui laisse libre cours à toute interprétation, à la nécessité de multiplier les réunions, à l’allongement des temps de concertation et de procédures si on veut néanmoins agir, mais aussi ce qui peut conduire à l’immobilisme.

Evidemment les travaux préparatoires à la loi finalement adoptée en août 2004 n’avaient pas pu prévoir qu’en mars de la même année les élections régionales conduiraient à l’arrivée de l’opposition à la présidence des Conseils Régionaux. La mise en œuvre a été fortement perturbée, au point qu’après la décision du gouvernement de faire « une pause de la décentralisation », il parait utile de faire le point sur les acquis et les incertitudes, en espérant s’approcher d’une certaine clarification faute de transparence.

Alors qu’en ce premier semestre de 2008, on procède au renouvellement des élus territoriaux dans les communes et dans les cantons, et lors d’un « second tour » pour les intercommunalités après 25 ans de réformes législatives consacrées à la décentralisation, le bilan apparaît plutôt contrasté.

La clarification des compétences transférées reste à faire en raison du maintien de la clause de compétence générale. Pour répondre aux enjeux liés aux questions majeures telles que les économies d’énergie, la protection de l’environnement, la gestion de l’eau, l’assainissement, le traitement des déchets, les logements, la solidarité, l’insertion, le développement durable, etc, l’attribution de compétences spéciales aux départements et aux régions et la désignation d’un véritable chef de file selon les projets deviennent incontournables jusqu’à l’échelon des intercommunalités.

Par ailleurs, Marc Censi, Président de l’Assemblée des Communautés de France, introduisant le livre blanc de l’intercommunalité rappelle que l’intercommunalité est le corollaire de la décentralisation et observe qu’il reste beaucoup à faire. En effet, si le développement de l’intercommunalité à fiscalité propre avec la création de 2 583 communautés soit 92 % des communes et 54,6 millions d’habitants (état des lieux fait fin 2007) constitue l’une des réformes institutionnelles les plus significatives réalisées sous la Vème République, les regroupements n’ont pas toujours les périmètres pertinents. Il reste des « coquilles vides » où les compétences annoncées ne sont pas mises en œuvre et où l’intérêt communautaire est très largement laissé de côté.


  1. Bilan et évaluation de 25 années de réformes instituant une organisation décentralisée de la République

    1. Introduction

Il serait vain de construire un bilan dans le seul but de ressortir un solde unique positif ou négatif en raison de la complexité des interactions créées par la multiplicité des réformes. Aussi la méthode d’évaluation retenue est double. D’abord elle s’appuie sur une analyse rétrospective des effets des différents transferts de compétences et des réformes, sur les finances locales qui sont un bon indicateur pour voir évoluer la structure de répartition entre les différents niveaux de l’organisation territoriale.

Puis nous examinerons une sélection de réformes dont certaines ont des effets plus ou moins aboutis voire plus ou moins discutables soulignant l’incomplétude de la décentralisation et la nécessité d’une gouvernance partenariale garantissant une action publique territoriale plus efficace sans attendre un Acte 3 de la décentralisation qui pourrait tout résoudre.


    1. Les finances locales (source DEXIA 2007)

Les effets de la décentralisation peuvent être mesurés par la place croissante des dépenses publiques prise par le secteur local.

Entre 1982 et 2006, la part dans les dépenses passe de 8,5 % à 11,1 % et celle de l’investissement public mesuré par la Formation Brute de Capital Fixe (F.B.C.F.) passe de 66 % à 72 %.

La progression des dépenses est de + 5,9 % en moyenne chaque année, supérieure à celle du PIB, + 4,9 %.

Elle se répartit entre + 6,1 % en fonctionnement et + 5,3 % en investissement.

Ce changement structurel se retrouve dans l’évolution des principales ressources fiscales très dynamiques des collectivités locales qui évoluent sous l’effet de la progression des bases et des taux d’imposition.

Entre 1982 et 2006, par rapport au + 4,9 % par an du PIB, la taxe d’habitation s’établit à + 6,8 %, la taxe professionnelle à + 7,1 %, les taxes foncières à + 7,2 %, la taxe d’enlèvement des ordures ménagères à + 8,5 %.

Cette évolution de la fiscalité, souvent réformée est sans doute favorable à la progression des investissements croissants par les collectivités locales qu’elles autofinancent largement. En fait, les dépenses de fonctionnement suivent les dépenses d’équipement pour toutes les collectivités à la suite des transferts de compétences, ce qui se vérifie pour les régions et les départements mais aussi pour les groupements à fiscalité propre dont les investissements ont été multipliés par trois depuis 1993.

Ces quelques indications extraites des finances locales montrent à l’évidence un effet non négligeable de la politique de décentralisation sur la répartition des compétences entre les différents niveaux d’autorités territoriales. Il est difficile de porter un jugement de valeur sur cette répartition en l’absence d’objectifs clairement quantifiés par le législateur. Par contre, on peut s’interroger sur la pertinence et la qualité des différents transferts effectués. Les informations disponibles ne renseigneront pas sur la nature des équipements et le volume des transferts aussi il est difficile de dépasser l’étape du simple constat d’un écart positif dans la structure des finances qui demeure un indicateur capital pour appréhender la transformation de l’organisation territoriale.

Pour terminer cet examen des finances locales, il convient de relever le fait que la tendance récente des dépenses intercommunales est supérieure à celle du PIB. Cette évolution est préoccupante et conduit à s’interroger sur la place prise par les collectivités locales dans le déficit public national. Nous allons tenter de repérer les mécanismes sous-jacents qui sont à l’origine de cette inflexion pour concevoir ce qui pourrait remédier à certaines imperfections de la décentralisation.


    1. Des réformes plus ou moins abouties qui se neutralisent

2.2.0 – Introduction

Il convient de rappeler les principes et les objectifs voulus par la décentralisation afin de donner une grille de lecture des changements intervenus dans l’organisation territoriale :

  • attribution de compétences propres aux collectivités distinctes de celles de l’Etat.

  • équilibre des pouvoirs sur le territoire

  • élection des représentants par la population

  • responsabilité financière des autorités élues

  • des centres de décision proches des citoyens

  • multiplication des initiatives locales.

Après avoir rappelé les acquis incontestables, nous examinerons ce qui fait problème pour une réalisation aboutie des réformes.
2.2.1 – Les principales avancées de l’organisation de l’action publique territoriale

La mise en œuvre du principe de subsidiarité même si elle est parfois détournée, est avec la coopération intercommunale parmi les innovations majeures. De cela découle la suppression de la tutelle et du contrôle a priori remplacé par un contrôle a posteriori ainsi que la mutualisation des moyens pour améliorer l’offre de biens publics et services publics locaux grâce aux regroupements communaux. L’instauration de la Taxe Professionnelle Unique a largement facilité cette mutualisation et renforcé la solidarité intercommunale.

La mise en pratique de la notion de projet a renouvelé les modalités de fonctionnement des territoires d’autant plus que la procédure des appels à projets a été développée pour mobiliser les acteurs locaux : les systèmes productifs locaux, les agglomérations, les pôles de compétitivité, les pôles d’excellence rurale illustrent cet apport de la décentralisation.

La réalisation de ces projets donne lieu à la signature de contrats entre l’Etat et les collectivités locales : la contractualisation étant érigée en modalité de fonctionnement entre l’Etat et les associations constituées pour piloter les pôles de compétitivité.

Le droit à l’expérimentation est une motivation offerte aux collectivités territoriales pour gérer des problèmes qu’elles ont la volonté de résoudre.

Finalement s’il y a bien eu transfert de compétences et des moyens financiers, il n’y a pas eu clarification suffisante de l’attribution de compétences aux différents échelons territoriaux et surtout des prélèvements fiscaux.
2.2.2 – Des réformes qui se télescopent et se neutralisent

Nous pouvons relever les difficultés liées à la répartition des compétences, à la responsabilité financière et à la démocratie locale.

Une clause générale de compétence subsiste ce qui ne permet pas d’établir une carte claire des compétences attribuées à chaque échelon territorial, région, département, intercommunalité et commune. Si la région se voit attribuer un rôle de coordination, la désignation d’un « chef de file » adaptée en fonction du projet de développement économique, d’aménagement et de politique de la ville, reste un problème entier.

Selon le rapport LAMBERT « cela passerait par des actions et des outils de planification coordonnés dans le cadre de schémas prescriptifs élaborés par une collectivité « chef de file ».

Le problème des ressources financières et de leur emploi couvre plusieurs questions. Tout d’abord une clarification des prélèvements fiscaux s’impose : les reversements, les exonérations, les dégrèvements alourdissent la dette publique. Ensuite il y aurait lieu de supprimer les doublons de dotations aux communes et aux intercommunalités qui de plus n’ont pas suffisamment mutualiser les moyens humains et physiques pour réaliser des économies d’échelle. Ensuite, il apparaît nécessaire de limiter les financements croisés à deux acteurs publics comme intervenants directs et selon le rapport LAMBERT de prévoir « l’obligation pour le maître d’ouvrage de financer au moins 50 % du projet. Enfin, il faut dénoncer la constitution de clubs de collectivités riches en périphérie d’agglomération ou encore la possibilité de se retirer d’une intercommunalité pour se réserver la taxe professionnelle. Si la taxe professionnelle unique a permis de mutualiser les moyens, les réformes successives et à venir (suppression de la base salaires) de cette taxe professionnelle constituent une menace pour l’équilibre financier de nombreuses intercommunalités.

La démocratie locale exige une plus grande transparence. L’élection directe des représentants des intercommunalités devrait être organisée pour 2014 et en tout cas prévue dans le cadre de la législature avant 2012. Cela suppose l’achèvement et la rationalisation de la carte de l’intercommunalité. En raison de l’enchevêtrement des découpages, il semble que le découpage pertinent pourrait coïncider avec les bassins de vie et les aires urbaines. Cela permettrait une action publique territoriale plus efficace sachant qu’il subsiste encore environ 15 000 syndicats intercommunaux à côté des 36 000 communes, 2 600 EPCI, 100 départements et 26 régions.

On serait tenté de dire que trop de réformes législatives tuent la réforme. La mise en œuvre de nouvelles dispositions vient buter sur des situations non stabilisées ou encore se retrouver face à un vide juridique. C’est ainsi :

- que la démocratie participative ne pourra trouver d’expression si la couverture intercommunale reste incomplète.

  • la responsabilité financière des élus des différents échelons territoriaux ne pourra être engagée de manière transparente si l’on continue à empiler les prélèvements fiscaux sans réforme fiscale profonde.

  • la désignation d’un chef de file en fonction des projets suppose une clarification de la répartition des compétences transférées.

Ces trois exemples n’épuisent pas la liste des dysfonctionnements qui empêchent un déploiement complet de cette grande réforme que constitue la décentralisation. Aussi nous sommes amenés à envisager la question de la perspective qui s’offre à la décentralisation face à ce bilan très contrasté de 25 années de législation.
2.3. – Perspective : acte 3 de la décentralisation ou gouvernance territoriale partenariale

Si les différents rapports DALLIER (2006), LAMBERT (2007), RICHARD (2006), Livre Blanc de l’ADCF (2007), suggèrent de nombreuses améliorations dans l’organisation décentralisée de la République, aucun n’appelle directement un acte 3 qui remettrait en cause l’architecture territoriale actuelle en raison de l’ampleur de la tâche. Les quelques voix qui demandent par exemple la suppression du département ont peu de chances d’être entendues.

Face à la complexité des phénomènes socio-économiques confrontés à la mondialisation et face à l’enchevêtrement des territoires fonctionnels, institutionnels et des espaces de régulation, il y aura sans doute lieu de clarifier les responsabilités, les règles et les normes. Cependant, sans attendre une énième réforme, pourquoi ne pas recourir à une gouvernance qui transgresse les frontières entre les activités, les compétences, les responsabilités, les territoires institutionnels ce que permet déjà la contractualisation dans une certaine mesure.

Nous retenons pour servir de guide à cette démarche les définitions de Le Galès, Ricordel et Gilly-Wallet en fonction de leur complémentarité.

  • Le Galès (2006) : « La gouvernance peut être définie comme un processus de coordination d’acteurs de groupes sociaux, d’institutions, pour atteindre des buts, discutés et définis collectivement. La gouvernance renvoie alors à l’ensemble d’institutions, de réseaux, de directives, de réglementations, de normes, d’usages politiques et sociaux, d’acteurs publics et privés qui contribuent à la stabilité d’une société et d’un régime politique, à son orientation, à la capacité de diriger, de fournir des services et à assurer sa légitimité ». Cette définition met d’abord l’accent sur le concept de coordination et ensuite sur l’idée que la gouvernance doit mettre en synergie un ensemble complexe d’acteurs, de règles et de normes.

  • Ricordel  (1997) : étudiant la gestion publique locale et ses performances, grâce notamment au partenariat, définit ainsi la gouvernance : «  Par opposition au terme de gouvernement qui caractérise une institution capable de dominer son environnement et susceptible de décider et d’exécuter sans partage, la gouvernance désigne la structure de pouvoir d’une institution qui est intégrée dans un environnement large et complexe qui ne peut pas être dominé. Cette institution voit son activité et ses performances être tributaires des relations qu’elle noue de manière contractuelle et paritaire avec les différents éléments composant son environnement » (p.426). Par environnement, on peut entendre aussi bien l’environnement interne d’une collectivité induisant le partenariat, que l’environnement externe, c’est-à-dire la coopération avec d’autres collectivités. Le rôle de la gouvernance locale invite à passer progressivement d’une logique concurrentielle à une logique organisationnelle des politiques locales, ce qui s’impose de plus en plus, par exemple dans le cas d’attraction d’entreprises (Bazin ,1998).

  • Gilly-Wallet (2005) : « La gouvernance territoriale, nous (la) définissons comme le processus d’articulation dynamique de l’ensemble des pratiques et des dispositifs institutionnels entre des acteurs géographiquement proches en vue de résoudre un problème productif ou de réaliser un projet de développement ».

La réalisation d’un projet de développement et la résolution d’un problème productif invitent à retenir le concept de proximité des acteurs, sachant cependant que la proximité est, certes géographique mais aussi institutionnelle, culturelle, informationnelle etc. Courlet (2001) ajoute : « La proximité géographique est incapable d’expliquer par elle-même l’existence de systèmes économiques territoriaux, si elle n’est pas renvoyée à un système d’appartenance, à une histoire s’inscrivant dans les règles et les représentations collectives ».
Il s’agit finalement de la capacité à organiser les ressources locales et à mobiliser les acteurs autour de la finalité d’un projet, finalité qui détermine des frontières systémiques spécifiques à chaque projet, difficiles à faire cadrer dans les découpages administratifs rigides. Aussi, il est utile de se reporter aux cinq propositions retenues par Stocker (1998) pour une théorie de la gouvernance :

  • « Elle traduit une interdépendance entre les pouvoirs des institutions associées à l’action collective ;

  • En situation de gouvernance, les frontières et les responsabilités sont moins nettes dans le domaine de l’action sociale et économique ;

  • Elle fait intervenir un ensemble complexe d’institutions et d’acteurs qui n’appartiennent pas tous à la sphère du gouvernement ;

  • Elle fait intervenir des réseaux d’acteurs autonomes ;

  • Elle part du principe qu’il est possible d’agir sans s’en remettre au pouvoir ou à l’autorité de l’État (dont le rôle serait plutôt d’être facilitateur, agent catalyseur) ».


La gouvernance territoriale présente bien deux dimensions : l’une publique, l’autre privée, qui entrent plus ou moins en synergie selon l’intensité de leur mobilisation respective, selon l’effectivité des processus transversaux mis en œuvre et selon l’ampleur de la « transgression » des frontières entre les activités, les responsabilités, les compétences : le territoire doit être considéré comme un « catalyseur de processus cognitifs collectif » Andrieu (2004).

A propos du développement local la proposition de créer un « cadre collectif de représentation et d’action » a déjà été formulée par VELTZ (1996).
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