Recours pour excès de pouvoir





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Chapitre 2 : L’Administration Publique Française en question.

C’est le thème de la réforme de l’Etat, modernisation de l’administration.

Deux objectifs à atteindre :

- Réduire le poids financier de l’administration en baissant les dépenses publiques.

- Rendre l’administration plus efficace et plus simple.
Section 1 : Le Poids financier de l’administration


  1. Le constat et l’explication du poids financier de l’administration.


L’attrait de la fonction publique :
- Fonctionnarisation des emplois dès le 19ème siècle :

Fin 19ème : 530 000

50-60 : 2 000 000

Today : 5 200 000 (21%)
Entre 1984 et 2004, l’emploi public a augmenté de 22% :

- 2,5 millions de l’Etat dont 300 000 pas titulaires.

- 1,7 million de fonctionnaires territoriaux, dont 23% de contractuels.

- 1 million de la fonction publique hospitalière, donc 12% non titulaires.
Le dirigisme de l’Etat :
Concertation de l’Etat unitaire moderne, dans lequel les fonctions régaliennes sont renforcées.
Interventionnisme de l’administration :
Etat providence, socio-économique, agriculture.
Raison démographique :

Augmentation du nombre d’habitants

Le tournant de la décentralisation en 82-83, génère de nouveaux besoins dans les centres locaux.
- L’administration a du s’adapter aux nouveaux besoins. Socio-technologiques : en matière de transport, d’enseignement supérieur, médecine, protection de l’environnement.



  1. Les tentatives de réponses au cout financier et à l’inertie de l’Administration.


- Impose de réduire les dépenses publiques.

- Rationnaliser les dépenses de l’administration (gaspillage). Cet objectif de rationalisation dans la gestion administrative a notamment consisté à remettre en question une administration.
Il s’agit de structures administratives assez marginales par rapport à l’administration de gestion.
- La mise en place de structures légères : Prendre en compte des objectifs précis et souvent pour une durée de vie déterminée :

- Equipes pluridisciplinaire, de Droit Privée.

- Création de commissariat général au Plan/

- DATAR : Délégation de l’aménagement du territoire et à l’action régionale.
Section 2 : L’efficacité et la simplification de l’administration et des procédures.
Depuis quelques années, ont été mis en place des plans de modernisation des services publics.

Ces plans vont servir de cadre de référence pour des plans de recrutement :

- Mettre en place des plans de formation au niveau des mairies, administrations départementales.

- Mettre en place un conseil de modernisation des politiques publiques, qui a pour but d’évaluer les procédures, pour faire des propositions concrètes.
Malgré ces efforts, dégradation assez rapide des administrés et de l’administration :

- Absence de réponses

- La lenteur de l’administration

- La complexité des procédures à suivre

- Horaires d’ouvertures en inadéquation.
Les pouvoirs publics ont décidé d’améliorer les relations entre l’administration et les usages :
- Loi du 11 juillet 1979 : Relative à la motivation des actes administratifs.

Avant, l’administration n’avais pas à motiver ses décisions. Désormais, l’administration doit motiver ses décisions, lorsque la décision porte atteinte à une liberté fondamentale (arrêté ou expulsion), ou une décision individuelle défavorable (réglementation d’administrés : arrêt, décret). Il y a donc notification à son destinataire.
- Décret du 28 novembre 1983. Met en avant un certain nombre de procédures à respecter :

- Accusé de réception des demandes qu’il reçoit, dans les 15 jours.

- L’administration doit indiquer quels sont les voies de recours et quel est le délai pour agir. (2 mois en général).
- Ce texte a été repris et prolongé par une loi du 12 avril 2000 : La Loir DCRA (droit des citoyens dans leur relation avec les administrations). Etendu à toutes les administrations.
Autorité administrative :

Ensemble des personnes publiques mais aussi des personnes privées qui vont assurer une mission de SPA( service public administratif).

La loi reprend le principe de la transparence administrative :

Obligation de mentionner le nom de l’agent, de l’administration, mais aussi la fonction de l’agent.

Toute demande formée par un administré, mais qui reste sans réponse vaut rejet, au bout de 2 mois de silence. (4 mois avant).

C’est une décision implicite de rejet.
Système de guichet unique = bon nombre de procédures administratives seront centralisés.
Depuis 1990-1991, un effort dans la codification : CGCT (code générale des collectivités territoriales).
Administration numériques, servicepublic.fr
Titre 2 : les institutions administratives de l’Etat

Chapitre 1 : L’Administration Centrale
Ils connaissent un fonctionnement basé sur le principe hiérarchique :

- entre personnes.

- entre certaines autorités
Ces autorités ont un rôle défini par la constitution et la loi :

Soit une fonction de direction (générale ou spécialisée)

Soit une fonction d’aide à la décision

Soit une fonction de contrôle de l’action administrative

Section 1 : Les Attributions et services
Autorité administration de principe

Autorité administration d’exception, complémentaire
Président de la République et 1er ministre : acte administratif : Décret ou Arrêté pour la 1er ministre.

Paragraphe 1 : Le Président de la République


  1. Les compétences administratives du chef de l’Etat


Article 16 : les pleins pouvoirs
En temps normal, le Président de la République va disposer de 2 types d’attributions administratives :

- Pouvoir de nomination : Pouvoir aux emplois civils et militaires de l’Etat, avec un certain nombre de distinctions. Certains emplois sont pourvu, par le moyen d’un décret en conseil des ministres :

-Le conseiller d’Etat

- Préfet

- Recteur

- Directeur d’administration centrale

- Emplois de direction dans les établissements publics
D’autres emplois sont également pourvus d’un décret Présidentiel simple :

- Prof d’université

- Fonctionnaire issu de l’ENA

- Issu de Polytechnique
Le pouvoir de nomination peut être délégué au 1er Ministre pour la nomination de poste clés.
La loi constitutionnelle du 23 juillet 2003, réécrit l’article 13 et va soumettre une partie de ce pouvoir à un contrôle parlementaire.

Il s’agit d’un avis public, donné par la commission permanente de chacune des assemblées.

Si 3/5 des votes sont négatifs, donc pas de nomination.
- Pouvoir Règlementaire :

Le chef de l’Etat va signer des décrets délibérés en conseil des ministres :

- Organisation de la défense nationale

- Proclamation Etat de Siège (pouvoir vers les autorités militaires).
Le Chef de l’Etat va signer des ordonnances prévues par l’article 38.


  1. Les services de la Présidence


L’Elysée est la résidence depuis 1848.
1873-1874 : Résidence officielle et Siège de l’administration et juridique.
L’organisation des services remonte à un décret du 18 juillet 1954.

L’entourage présidentiel n’a cessé de s’amplifier à partir du début de la 5ème République : 1000 personnes assistent directement ou indirectement le chef de l’Etat :

- 80 % mis à disposition des ministères

- 20 % rémunérés sous contrat.
L’organisation présidentielle est assez libre :

- Autonomie réelle du chef de l’Etat.
Le secrétariat Général de la Présidence :

- Instrument politique et stratégique du chef 

- Organe de conseil et de réflexion composé d’un secrétaire Général, aidé dans sa tâche par des conseillers technique, issu de grands corps de l’Etat :

- Fonctionnaires détachés de leur administration d’origine.

- Des chargés de mission seront responsables d’un domaine particulier. Ils vont fournir au Président un travail d’information et d’analyse pour préparer les décisions du chef de l’Etat).

-Le Secrétaire Général va transmettre les directives présidentielles au Gouvernement. Il doit coordonner l’action de l’Elysée à celle de Matignon. Préparation conjointe de l’ordre du jour du conseil des Ministres.

Il existe un conseiller spécial à l’origine de certaines décisions.
Le Cabinet :
C’est une structure qui regroupe une dizaine de personnes. Fonction plus juridique et administrative. Compétences pour l’intendance.
Etat Major du Président :
Ancienne Maison Militaire : Un chef d’Etat Major et des officiers généraux de différents corps d’armée, en relation directe avec Matignon.
Ils vont assister le chef de l’Etat à prendre des décisions :

- Nomination d’officiers

- Préparation de conseils ou de comités de défense.

D’autres services :
Depuis 2007, une nouvelle fonction a été créée : DGS (Directeur Général des Services). Il a sous sa responsabilité :

- Protocole, services décoration

- Service commandement militaire

- Service télécommunication, audiovisuel, information

- Archives de l’Elysée

- Correspondance présidentielle

-Intendance.

Paragraphe 2 : Le 1er Ministre


  1. Les compétences administratives du 1er ministre


La constitution reconnait au 1er ministre : chef du Gouvernement, de l’administration.

Il est l’autorité règlementaire de droits communs.

Il va disposer du :
Pouvoir règlementaire autonome et dérivé :
Par le Moyen de décret en conseil d’Etat : décisions exécutoires de caractère général et impersonnel, qui ne font qu’exécuter les lois.
Pouvoir Règlementaire autonome :
Décision sur les matières autre que celle énumérées à l’article 34 de la constitution qui prévoit une délimitation du domaine de la loi.
Pouvoir de Nomination :
Aux emplois civils et militaires, sachant qu’il peut déléguer une partie de ses pouvoirs au profit des ministres.
Pouvoir de contreseing :
Les actes du Président sont en général contresignés par le 1er ministre, sauf certaines décisions prises : nomination 1er ministre, dissolution, article 16.
Il a aussi un rôle d’arbitre et de coordination gouvernementale :

Malgré son rang de chef de l’Administration, il n’est pas le supérieur hiérarchique des ministres. Il ne peut pas remplacer tel ou tel ministre selon son attribution.
Il n’a pas non plus la faculté juridique de réformer les décisions ministérielles.
5000 agents sont attachés au 1er ministre.
Le Cabinet du 1er Ministre :
Institution qui va prendre corps à partir de 1912, et qui connait aujourd’hui un développement important. 16 en 1958, 50 de nos jours.

Des collaborateurs qualifiés vont former une sorte d’Etat Major Politique.

Ils ont pour fonction d’assister dans la préparation et l’exécution de la politique gouvernementale.

A la tête un directeur, issu du Conseil d’Etat, soit de l’inspection des finances.

Ce cabinet regroupe aussi de nombreux conseillers techniques.

Organe qui va être en rapport constant avec le système présidentiel, le cabinet ministériel, les assemblées.
Le 1er ministre peut également compter sur une structure militaire.
Le Secrétariat Général du Gouvernement :
Organe qui va être chargée d’organiser le travail gouvernemental, et de jouer le rôle de conseil.

Issu du conseil d’Etat, ainsi que d’un directeur et de conseillers.

Considéré comme une institution administrative permanente, puisque ces membres ne sont pas remplacés.

Au contraire, ils reçoivent pour mission d’aider le nouveau gouvernement à s’installer.
Ils ont plusieurs missions essentielles :

- Assurer le secrétariat de plusieurs Conseils : conseil des ministres

- La plupart des délibérations

- Etablir l’ordre du jour avec l’Elysée

- Informer les coordonnées des différents ministères par la transmission de projets de lois aux ministres concernés.
C’est aussi l’organe désigné pour transmettre les projets de lois aux bureaux des assemblées.
Conseiller juridique de l’ensemble des gouvernements :

- Examen des aspects juridiques et formels de tous les actes juridiques.

- Coordonner les réponses aux questions écrites posés par les Parlementaires.

- Assurer la défense des décrets

- Problèmes de constitutionnalité.
Le Secrétaire Général des gouvernements est responsable des services généraux du 1er ministre :

- Plusieurs services seront chapotés.

- Publication au journal officiel

- Direction documentation française
A partir de 2005, a été mis en place le secrétariat général des affaires européennes qui réfère un organe permettant le traitement interministériel et la centralisation des dossiers européens.
Section 2 : Les institutions Ministérielles

Paragraphe 1 : L’autorité Ministérielle


  1. Le champ d’action de l’autorité ministérielle


Le président de la République, sur la proposition du 1er Ministre va nommer les membres du gouvernement et met fin à leurs fonctions.
Ils ne sont pas titulaires du pouvoir règlementaires, sauf si la loi le prévoit :

- Pouvoir règlementaire dit spécial

En dehors de tout texte, le juge administratif prévoit que les ministres peuvent exercer un pouvoir règlementaire pour faire fonctionner et organiser leurs propres ministères, et en qualité de chef de service.

Conseil d’Etat du 7 février 1936 : Arrêt Jamard.

- Il appartient au ministre, connu à tous chef de service, de prendre les mesures nécessaires au bon fonctionnement de l’administration placé sous sa responsabilité.
Le ministre participe à la préparation de texte concernant son développement ministériel
Il va représenter l’Etat, tout ce qui est de sa compétence. Lorsqu’il prend une décision unilatérale, un contrat, impliqué dans un procès administratif.
Pouvoir de contreseing, avec deux types de relations :
- Relation Président – Ministre : Article 19 de la constitution énonce que certains actes du président de la République sont contresignés, non seulement par le 1er ministre, mais aussi par des ministres responsables. La constitution endosse aux ministres une responsabilité politique délibérante.
- Relation Ministre – 1er Ministre : Article 22. Tous les actes du 1er Ministre sont soumis à contreseing aux ministres chargés de l’exécution de ces actes.
Les ministres vont disposer de pouvoirs de gestions importants puisque le ministre va décider de l’orientation des dépenses de son ministère. Ils agissent en qualité d’ordonnateurs de dépenses de leurs propres départements.

Ils ont un pouvoir hiérarchique au niveau de leurs ministères.


  1. La Hiérarchie Ministérielle


Aucune disposition de rang supérieur ne vient imposer un nombre précis de ministères, sachant qu’il y a des dirigeants politiques.
Pour des raisons budgétaires, il ya un nombre de ministères limités.
Le nombre proposé par le 1er Ministre est ensuite officiellement transmis au Président.
Aucun texte ne vient déterminer une quelconque hiérarchie ministérielle.
- Le Ministre d’Etat est responsable d’un ministère important. IL reçoit un titre honorifique qui donne à son bénéficiaire un certain rang.
- Le ministre de plein d’exercice : Doté d’un portefeuille, il dirige un département ministériel. Il participe à toutes les réunions d’un conseil des ministres.
- Le ministre délégué : Attribution reçu par délégation du 1er Ministre, ou un autre ministre. Il est rattaché au 1er ministre, ou à tel ou tel ministre.
- Secrétaire d’Etat : Dit autonome, placé à la tête d’un département ministériel. Il ne participe pas au conseil des ministres, sauf dans l’hypothèse ou il prévoit de sa compétence.


Cabinet Ministériel : Assez restreint (environ 10). Ce sont des collaborateurs choisis librement, issu des grands corps de l’Etat (Polytech-ENA).

Il a pour mission d’assurer le ministre dans la gestion de son administration, mais également dans la prise de décision.

C’est une structure qui permet également au ministre de transmettre ses directives à l’administration centrale.

A la tête un directeur de cabinet. Le ministre peut lui déléguer sa signature.

En matière de droit public, contrairement à la délégation de compte, la délégation de signature va maintenir la compétence et la responsabilité de l’autorité délégante.

Le chef de cabinet est aussi chargé des missions protocolaires et politiques, aidé par des conseillers techniques et des chargés de missions.

A un rang inférieur, se trouve la direction générale de l’administration centrale :

45000 fonctionnaires, sachant que les postes les plus élevés sont dans l’administration civile (ENA) , préparation de lois, décret, arrêtés…


Section 3 : Les organes consultatifs des contrôles

Paragraphe 1 : Les organes consultatifs
Ce sont des instances collectives qui viennent aider l’administration dans certaines décisions à prendre.

Ils sont dotés de compétences générales :

- Conseil d’Etat

Ou de compétences particulières :

- Conseil économique et social.


  1. Le cadre général.


Cette procédure de consultation conditionne très souvent la validité d’un acte administratif.

Il s’agit alors d’une condition substantielle de la légalité.

Le recours à la procédure de consultation est une démarche qui s’est généralisée.

Deux raisons :

- Eviter à l’administration de commettre des erreurs.

- On s’efforce de prendre des décisions qui soient en accord avec le vœu des citoyens.
La consultation est une technique d’administration :

- Dite administrative : cette consultation est sollicitée spontanément, et l’autorité qui va prendre la décision, n’est pas tenu de demander l’avis, ni de suivre cet avis.
- Obligatoire : L’autorité qui va prendre la décision est tenu de solliciter cet avis, car imposé par un texte. Sollicitation effective et complète.

L’administration n’est pas obligé de suivre l’avis rendu. Pas d’obligation à adopter ou pas.
- Avis conforme : Dans ce cas, l’administration a une double contrainte : Obligation de demander l’avis et obligé de se conformer à l’avis émis par l’organisation saisie.
Forme assez rare :

- Droit constitutionnel : 3ème république : Texte prévoyait un avis conforme du sénat pour avoir la dissolution de la chambre basse.
Avis conforme du conseil d’Etat :

- Congrégation religieuses : consenti qu’après procédure de reconnaissance par décret, rendu sur avis conforme du conseil d’Etat.

- Autorisation de travaux dans des secteurs sauvegardés.
Risque de ralentissement supplémentaire des procédures administratives.

Risque de dilution, refus, responsabilité concernant les décideurs.
Les organes consultatifs apportent un soutien nécessaire à l’action publique, du fait de la complexité des dossiers que l’administration doit traiter.


  1. Le Conseil d’Etat.


C’est une institution qui succède à l’ancien conseil du Roi (sous l’ancien régime), et qui va prendre naissance avec l’article 52 de la constitution de l’an 1799.

Avant cette date, le législateur avait décidé de séparer d’une part les fonctions judiciaires, et d’autres parts les fonctions strictement administratives.
C’est le principe de séparation des autorités.
Loi des 16 et 24 aout 1790 : le Conseil d’Etat va évoluer dans le sens d’une véritable juridiction.
A partir de 1806, se créer pour la première fois une commission du contentieux qui a pour vocation de régler les litiges qui peuvent naitre entre l’administration et les citoyens (administrés).
En 1831, les audiences de formation de jugement deviennent publiques. C’est à la même époque que se créer aussi un certain nombre d’instruments comme la publicité des audiences, mais aussi un ministère public.
Et par la suite, ces juridictions vont connaitre des évolutions :

- 1849 : Naissance du Tribunal des Conflits et aussi du Commissaire du Gouvernement.

Le commissaire existe dans toutes les juridictions administratives. Il a pour mission de donner son sentiment sur le litige, le dossier qu’il a à apprécier.
Loi de 1872 : marque le passage d’une justice qui était retenue par le pouvoir exécutif à une justice déléguée.

Les décisions de justices administratives seront toujours précédées de la mention suivante : Pris au Nom de Peuple Français.

Cela va s’appeler l’âge d’or du contentieux administratif….
Le Conseil d’Etat s’est comporté au fil du temps de plus en plus comme une juridiction.
La fonction administrative du conseil d’Etat était la mission initialement attribuée. Sa mission se destine d’abord à être le conseiller juridique du gouvernement.
Le rôle consultatif du Conseil d’Etat :


  1. La Consultation dite obligatoire :


Cette consultation obligatoire est imposée par la constitution, dans le sens ou le conseil d’Etat va être obligatoirement saisi :

Des projets de loi (lois ordinaires, ou de lois de finances) avant que ces textes ne soient adoptés par le conseil des ministres et avant qu’ils ne soient soumis et déposés devant le Parlement.

Des ordonnances qui sont prise en conseil des ministres, et après avis du conseil d’Etat.

Des textes de loi qui interviennent dans le domaine des règlements. Ces textes peuvent être modifiés par décret après avis du conseil d’Etat : Procédure de déclassement qui va être reconnu par le Conseil Constitutionnel. Ensuite intervient l’avis du Conseil d’Etat.
Cette consultation peut être imposée par un texte de loi. Il est fréquent que les lois prévoient que leur décret d’application soit justement pris en Conseil d’Etat.

(Décret de statut particulier au sein de la fonction publique).
Elle peut aussi être imposée par le cadre règlementaire. Un décret en Conseil d’Etat peut très bien prévoir que ces mesures doivent passer par un autre décret en Conseil d’Etat.
Les décrets pris en Conseil d’Etat s’appelaient des RAP (Règlement d’administration publique). Constitue une catégorie très importante d’actes règlementaires dans le sens où ces actes vont fixer les conditions d’application d’une loi.

Le Gouvernement a deux possibilités pour aboutir à l’adoption de ce décret :

- Soit le gouvernement va prendre en compte cette correction.

- Le gouvernement peut aussi décider de s’en tenir uniquement au texte initial.

Il n’est donc pas lié mais en pratique, l’avis juridique donné par le Conseil d’Etat est largement suivi par le gouvernement.


  1. La consultation dite facultative, ainsi que les contributions du conseil d’Etat.


Le gouvernement a la possibilité de solliciter le conseil d’Etat pour donner un avis sur un projet de texte.

Des avis donnés sur des questions difficiles (porté nationale) à connotation juridique mais aussi sociale :

- Avis pour le principe de laïcité aux seins des établissements pédagogiques

- Avis relatif aux étrangers en situation irrégulière.
Le Conseil d’Etat peut produire des études par un rapport public annuel, et ce rapport fait la synthèse des arrêts, des avis, d’une thématique (discrimination, égalité, autorités indépendantes).
Le Conseil d’Etat peut de lui-même formuler des propositions qui sont adressées au pouvoir exécutif, et ces propositions vont portées sur des réformes législatives ou règlementaires.
Comment s’organise cette fonction consultative ?
Dans sa mission de conseil, le Conseil d’Etat va se structurer en 3 formations :


  1. Les sections administratives


Les avis sont tout d’abord préparés par des sections administratives, et celle-ci représentent des organes de préparation consultative de base.

La réparation des dossiers s’effectue en fonction du rattachement des ministères à telle ou telle section.

Ce rattachement va être déterminé par le 1er Ministre et ce à chaque nomination d’un nouveau Gouvernement.

Lorsque des matières vont concernées des ministères à différentes sections, ce type de travail va se faire en section réunie.
Il existe 4 sections traditionnelles :

- La section de l’intérieur (compétente en matière de justice, éducation nationale, sécurité ou encore l’Outre Mer.

- La section des finances (économie, budget, réforme de l’Etat).

- La section des travaux publics (équipement, aménagement, de logement).

- La section Sociale (santé).
Chacune de ces formations compte environ 20 personnes, représentées par des conseillers d’Etat, des maitres des requêtes, des auditeurs.
A ces 4 sections traditionnelles, on doit rajouter une autre section : Section des Rapports et des Etudes depuis 1985 :

Elle a pour mission de préparer le rapport annuel du Conseil d’Etat, mais aussi chargée de régler toute les difficultés relatives à l’exécution des décisions contentieuses du Conseil d’Etat.


  1. L’Assemblée Générale


Les affaires les plus importantes vont être soumises à l’assemblée générale du conseil d’Etat.

L’assemblée générale est la plus haute formation consultative du Conseil d’Etat.

C’est notamment l’organe qui va être compétent pour les cas de consultation obligatoire du conseil d’Etat.

Cette formation va être présidée par le vice président du conseil d’Etat.

Deux configurations :

- Assemblée Générale plénière, tous les présidents de section, ainsi que l’ensemble des conseillers d’Etat (250).

- Assemblée Générale ordinaire : Président de sections, mais seulement accompagné de 35 conseillers d’Etat.


  1. La Commission Permanente


Elle est compétente pour les affaires les plus urgentes.

C’est le gouvernement et notamment le 1er ministre qui va décider de ce caractère urgent.

Une fois qu’elle est sollicitée, cette commission va remplacer à la fois les sections administratives, et en même temps l’assemblée générale.

Cette commission se compose du Vice Président, d’un seul Président de section, ainsi que 12 conseillers d’Etat.
De manière plus générale, le conseil d’Etat va opérer un contrôle très rigoureux des projets de textes, et ce contrôle va porter sur différents points :

- La forme du texte (la clarté rédactionnelles, la pertinence juridique).

- Des règles de compétences, de procédures

- Sur la conformité du texte, par rapport à des normes supérieures telle que les lois, la constitution ou encore même les traités.
Par ces différentes structures, les avis rendus par le Conseil d’Etat vont apporter au gouvernement une très forte garantie juridique, En pratique il suit ces avis


  1. Le Conseil économique et social


Ce type d’institution va apparaitre dans les années 1925-1926, à la demande des syndicats ouvriers.

Cette institution va être confirmée 10 ans plus tard. Il s’agissait du Conseil National économique.

En 1946, le Conseil économique acquiert un statut Constitutionnel.

En 1958, cette instance manque de disparaitre au profit d’un Sénat transformé qui devait être chambre politique et chambre socioprofessionnelle.
Le Projet va être finalement abandonné et la constitution de 1958 va confirmer la place de cette institution qui désormais est nommé conseil économique et social.


  1. La composition du Conseil Economique et Social


La composition de ce conseil va faire de cette institution un organe qui va représenter différentes familles professionnelles :

- les salariés

- les professions libérales,

- le secteur des entreprises industrielles commerciales et artisanales,

- le monde agricole ou même associatif.
Les autre membres sont des personnalités qualifiées désigné par le pouvoir exécutif, en raison de leur compétence en matière économique, sociale mais aussi dans le domaine scientifique ou encore culturel.
231 conseillers en mandat de 5 ans. Ce mandat est incompatible avec la fonction de parlementaire, ou encore du conseil constitutionnel.


  1. Le rôle consultatif du Conseil Economique et Social


La consultation facultative :

- Le conseil économique et social peut être saisi par le gouvernement, et il peut donner son avis sur des projets de loi, ou encore d’ordonnance ou de décret.

- Le gouvernement peut aussi consulter le CES au terme de la constitution sur tout problèmes de caractères économiques ou sociales (questions financières, d’aménagement du territoire, ou encore du domaine de l’emploi).

- Le Conseil a la possibilité de formuler des propositions de réforme à l’attention du gouvernement ou encore de rédiger des études qui relèvent de sa compétence
La consultation obligatoire :

En effet, la constitution dispose que le CES est obligatoirement saisi dans l’hypothèse d’un plan ou encore de tous projets de loi de programme à caractère Economique ou social.
Il existe d’autres conseils de la République qui ont un rôle consultatif important (Conseil supérieur de la magistrature).

Au-delà il existe une grande diversité de conseil qui sont spécialisés et qui sont de portée nationale, et ces conseils vont aider l’administration particulièrement en ce qui concerne les questions sociales (le comité consultatif national d’éthique qui a pour mission de dégager les principes de la bioéthique.
Paragraphe 2 : Les organes centraux de contrôle
Il n’existe pas de corps d’inspection interministériel.

Deux exceptions :

L’inspection générale des finances.

L’IGAS (inspection générale des affaires sociales) qui va enquêter sur les rapports de sang contaminé, trafic d’organe, ou encore un certaine nombre de rapports….
Chaque ministère est donc doté d’un corps de contrôle particulier.

On connait par exemple l’IGPN, l’IGEA (inspection générale des affaires étrangères).

Mais également l’inspection générale de l’aviation civile. De cette inspection dépend le BEA (bureau d’enquête et d’analyse).

Le rôle de ces services d’inspection est double :

Il s’agit pour ces services de faire un travail de coordination et d’étude

Il s’agit surtout de suivre le fonctionnement des services et informer l’autorité ministérielle de problèmes constatés et proposer des sanctions.
Le corps d’inspection est donc amené à effectuer deux types de contrôles :

- Sur Pièce (sur des dossiers et documents…).

- Sur Place


  1. L’inspection générale des finances



Il a été rénové à l’époque de la restauration.

Il est régit par un décret de 1873. La plupart des personnels de l’IGF font très souvent parti de Commissions et de divers Conseils ayant une compétence nationale.

Le recrutement se fait majoritairement à la sortie de l’ENA ou des magistrats, ou des fonctionnaires qui proviennent d’autres administrations.
L’IGF va être compétente à l’égard de tous les comptables publics, et va représenter le corps de contrôle des services du ministère des finances.

Elle va également contrôler le fonctionnement des organismes privés qui vont bénéficier de subvention de l’Etat ou de garantie d’intérêts.

Ce contrôle va porter sur les contrôle primaire et régional de sécurité sociale, ou les CAF.

L’IGF peut aussi effectuer des études ou des enquêtes d’ordre administratif, financier.

L’IFG s’est forgé une image de caste de la haute fonction publique qui a permis une accélération de carrière.


  1. La cour des comptes (1807)


Il s’agit d’une institution placé en dehors de la hiérarchie administrative classique.

Elle va exercer un contrôle financier plus externe.

Existence fondée sur l’article 15 de la DDHC, puisque que cet article dispose que : « la société a la droit de demander compte à tout agent public de son administration ».

Il s’agit d’une juridiction administrative. Cela veut dire que les membres qui composent la cours de comptes, vont avoir la qualité de magistrats. Ces membres sont et demeurent inamovible.
Fonction juridictionnelle de la cours des comptes :

Elle va être chargée d’apprécier en appel les jugements qui sont rendus par les chambres régionales des comptes. Cela passe notamment par un contrôle de la gestion des fonds publics.

La cour des comptes peut également mettre en cause la responsabilité des comptables publics de l’Etat, ainsi que d’un grand nombre d’organismes publics.
Fonction administrative :

Loi du 21 décembre 2001 rappelle la fonction permanente d’inspection qui revient à la cour des comptes. Elle va donc disposer d’un pouvoir d’enquête, un pouvoir d’audition.

Elle a aussi pour mission d’assister le parlement et le gouvernement dans le contrôle et l’exécution du budget de l’Etat.

Elle va exercer également un contrôle de gestion sur l’activité financière des collectivités publiques, mais également les établissements nationaux, ou encore les entreprises publiques.

Ce contrôle va porter sur la régularité de la gestion mais aussi sur l’efficacité des actions menées par tel ou tel établissement, efficacité en termes d’objectifs assignés.

Chaque année, la cour des comptes va publier un rapport public présenté par le 1er Président de la cour, aussi bien au chef de l’Etat, qu’au Parlement.

Des rapports particuliers sont aussi produits sur des thèmes d’enquêtes déterminés (politique de la ville, Sidaction, l’ARC).
Cette institution peut également intervenir directement auprès des membres du gouvernement pour signaler des problèmes de la gestion de certains ministères.

Il s’agit d’une lettre officielle du 1er Président de la cour de comptes qui va être adressé à un ministre à propos d’erreurs ou de problèmes constatés dans la vérification des comptes de ces services.

C’est un avertissement constructif car ce référé est accompagné de propositions.


Section 4 : Les autorités administratives indépendantes (A.A.I)
Paragraphe 1 : Les caractéristiques et champs d’intervention des AAI.
L’autorité indépendante représente d’abord une forme d’organisation administrative plus récente.

Cette forme d’administration vient en complément des rouages classiques de l’administration.

Il s’agit de structures administratives placées en dehors de toutes hiérarchies qui vont échapper à tout pouvoir d’instruction et de contrôle, et vont disposer d’une liberté d’action qui va être juridiquement garantie.
On peut se référer à certaines agences fédérales Américaines ou a certaines administrations indépendantes en G-B.

En France utilisé pour la 1ere fois en 1978 pour qualifier la CNIL. (Commission nationale informatique et liberté).
Les AAI vont disposer de prérogatives prévues par la loi. Elles vont en pratique également exercer de véritable pouvoir d’influence qui s’exerce non seulement sur les administrations concernées, mais qui s’exerce sur bon nombre de secteurs professionnels.



  1. La notion d’AAI


Une autorité administrative :
La notion d’autorité renvoi à des responsabilités et à des pouvoirs reconnus dans le cadre d’un dispositif de décision ou de contrôle.

L’autorité renvoi également non seulement à l’autorité juridique, mais aussi à la notion d’autorité déontologique.

L’autorité peut prendre deux formes :

- Soit il peut s’agir d’une autorité dite unique. C’est le cas pour le médiateur de la République, pour le défenseur des enfants, le médiateur du cinéma.

-Autorité collégiale.
L’absence de personnalité juridique :
L’autorité indépendante ne peut pas agir directement en justice. Cela veut dire également que ces institutions ne vont pas engager dans leur action leur propre responsabilité, mais elles vont engager la responsabilité de l’Etat.

Certaines autorités peuvent être à l’origine de poursuites pénales, c'est-à-dire porté à la connaissance de tel fait. C’est le cas pour le conseil de la concurrence, et la HALDE (Haute autorité lutte contre les discriminations et pour l’égalité).
Sauf dans un cas : l’AMF (autorité des marchés financiers, fusion entre le CMF et la COM). Elle est dotée de la personnalité juridique.
On constate qu’il s’agit d’organismes qui vont échapper au pouvoir hiérarchique.

Elles échappent au cadre classique de la tutelle.

Ces autorités sont créées par le législateur.

Certaines AAI sont composées de hauts magistrats.
Contre –arguments :
Il parait difficile de croire à une indépendance théorique absolue, en connaissant le principe de subordination de la sphère politique.

Difficile de croire aussi au cas de nomination purement discrétionnaire.
Ces autorités sont en relation avec l’Etat, malgré des compétences propres : Il existe un lien de rattachement budgétaire pour faire fonctionner cette institution.
On constate également que certaines AAI sont composés de Commissaires du Gouvernement, qui sont des agents de l’Etat qui sont là pour renseigner l’Etat, sur le fonctionnement de l’institution.



  1. Domaine de compétence




    1. Les secteurs d’interventions


Les missions qui reviennent à ces autorités correspondent à des besoins qui on été exprimé assez récemment.
3 grands secteurs :
- La régulation des activités économiques et financières :
En effet, la 1ère est la commission bancaire en 1941, qui devait s’assurer du fait que les établissements de crédits appliquaient bien la loi et les règlements.

La Commission des opérations de bourses, créée en 1967. A pour fonction de protéger l’épargne, et d’informer les investisseurs et d’assurer le bon fonctionnement des marchés financiers. (Commission de contrôle des assurances, Conseil de la Concurrence).
- Secteur de l’information, communication :
Le CSA (conseil supérieur de l’audiovisuel), la commission des sondages, la commission nationale des comptes des campagnes.
- La Protection des administrés :
Il est apparu indispensable de protéger les citoyens par rapport au développement de certaines techniques d’informations, qui s’avèrent de plus en plus intrusives. Notamment s’est posée la question du stockage d’information. C’est la qu’intervient la CNIL (6 janvier 1978), et qui a pour mission de donner son avis à l’occasion de tout projet de loi, qui porte sur la création : tout traitement automatisé d’information nominative.

La commission peut également recevoir des réclamations provenant des usagés, qui veulent avoir accès à des informations qui le concerne, mais un droit de rectification qui sont soient erronés.

LA CNIL s’occupe des irrégularités de certains organismes.


La CADA (commission d’accès de documents administratifs) du 17 juillet 1978.

Elle va émettre des avis quand une personne peut connaitre des difficultés pour obtenir la communication d’un document administratif.
La CNCIS : Commission nationale des contrôles des interceptions de sécurité.

Cette commission a été créée par une loi du 11 juillet 1991 qui permet l’écoute téléphonique.

Le législateur distingue entre les interceptions judiciaires et les interceptions administratives.

Ces écoutes peuvent être autorités par le 1er Ministre, dans le but de rechercher des renseignements qui vont intéresser directement la Sécurité Nationale, et également dans le but de prévenir des actions terroristes, des actions criminelles organisées.

Dans ces cas, la CNCIS va encadrer la mise en place de ces écoutes, et dans l’hypothèse d’irrégularité, dispose d’un pouvoir de recommandation adressé au gouvernement, dans le but d’interrompre les pratiques qui entourent ces écoutes.


    1. Les principales fonctions administratives


Les AAI peuvent agir dans plusieurs directions. Peuvent intervenir pour prendre des mesures individuelles :

- Pouvoir de nomination (CSA)

- Contrôle exercé sur des agréments,
Elles peuvent aussi participer au pouvoir normatif :

- Soit de manière direct : L’AAI va être doté d’un pouvoir règlementaire (CNIL)

- Soit de manière indirecte : Certaines autorités vont pouvoir participer à la préparation d’actes règlementaires que le gouvernement va prendre dans leur champ de compétences : la CADA
Au delà de la fonction administration, les AAI ont pour fonction de sensibiliser et d’informer l’opinion publique. Elles aussi, par l’intermédiaire de rapports publics, de rapport ponctuels, thématiques….

Paragraphe 2 : Les moyens d’actions et de contrainte reconnus aux AAI.
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