Essai sur les rapports entre civils et militaires dans le Japon d’après guerre





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LE « CONTROLE CIVIL » ET LE POUVOIR EXECUTIF AU JAPON

Essai sur les rapports entre civils et militaires dans le Japon d’après guerre
par Eric Seizelet

Professeur à l'Université Paris Diderot

Membre du Centre de Recherche sur les Civilisations de l'Asie Orientale (CRCAO)(1)
En septembre 2011, le nouveau ministre de la Défense du Cabinet Noda, M. Ichikawa Yasuo (1942..) confiait imprudemment à un groupe de journalistes : « je suis un béotien en matière de sécurité. C'est l'essence même du contrôle civil ». Gaffe ou maladresse? Cette déclaration pour le moins surprenante de celui qui était en charge de la défense du pays déclencha un tollé à la Diète. Fait rare : la chambre des Conseillers devait voter la défiance à l'encontre du ministre. M. Ichikawa ne fut pas démis de ses fonctions mais il devait disparaître de l'organigramme gouvernemental lors du remaniement de janvier 2012 (2). Quant au Premier ministre, critiqué pour son manque de discernement dans la constitution de son équipe, il devait ressortir affaibli de cet épisode malheureux. M. Ichikawa n'avait pas pris la mesure de l'importance du principe de contrôle ou de prépondérance civile.

Le principe du contrôle civil, Bunmin tôsei, est le socle sur lequel repose l’organisation de la défense japonaise, au même titre que l'article 9 de la loi fondamentale sur ble;, pacifisme constitutionnel. Il signifie que, dans un Etat démocratique, les militaires sont assujettis au pouvoir civil, qu’ils doivent se conformer aux instructions et aux politiques décidées par le gouvernement, émanation directe de la représentation nationale et qu’ils ne doivent pas s’ingérer dans la politique active (3).Le principe de contrôle – ou de prépondérance – civile ne signifie naturellement pas que les militaires doivent abandonner aux civils le soin de définir, d’orienter ou d’encadrer la politique de défense. Ils y sont au contraire associés, mais de façon jusqu’à présent limitée. La responsabilité ultime de la décision revient aux pouvoirs publics régulièrement établis et les militaires doivent se plier dès lors aux injonctions du pouvoir civil. Cette règle, en apparence de bon sens, l’était en fait beaucoup moins dans le contexte nippon, quand on se rappelle la fâcheuse tendance des armées impériales à la politique du fait accompli, ainsi que la fragilité d’une autorité gouvernementale de facto assujettie au bon vouloir du haut commandement. Le constituant, comme le législateur, ont, en réaction, organisé les modalités du contrôle qui, pour les observateurs mêmes les plus rétifs à la constitutionnalité des Forces d'autodéfense (FAD), laissent peu de place à une dérive du même type4. Dans le même temps, ils ont conféré aux FAD une dénomination et un statut hybrides travestissant sa véritable nature en tant que « forces armées ». Le principe du contrôle civil n’est pas explicitement énoncé dans la Constitution : il n’en est pas moins vrai qu’il exprime une règle fondamentale du système politique nippon, dont il convient de retracer les principes généraux qui le sous-tendent (I). Toutefois, tant la pratique gouvernementale que des aménagements institutionnels récents ont marqué des inflexions sensibles dans l’organisation et donc le fonctionnement du contrôle civil (II).

I.Les principes généraux de LA PREEMINENCE CIVILE
Le principe du contrôle civil comporte de multiples facettes. Outre la proscription constitutionnelle des tribunaux militaires et par voie de conséquence d'un statut dérogatoire du droit commun fait aux FAD, il repose sur un certain nombre de règles plus ou moins formalisées qui ont toutes pour objet de garantir la prééminence des civils tant dans les structures dans les processus décisionnels en matière de défense : les militaires ne peuvent détenir de portefeuille ministériel (A) ; les civils détiennent les postes-clés de responsabilité dans l'organigramme des institutions de défense (B).


  1. L’exclusion des militaires du Cabinet


Elle procède d'une interdiction constitutionnelle - la « clause civile » de l'article 66 de la loi fondamentale - dont l'énoncé, en apparence simple, a soulevé parfois quelques difficultés, tant au niveau de l'interprétation que de la pratique institutionnelle.
1) L'interdiction constitutionnelle de l'article 66 alinéa 2
Une des conditions fondamentales du principe de contrôle civil est posée à l’article 66 alinéa 2 selon lequel le Premier ministre et les ministres d’Etat doivent obligatoirement être des civils. Cette disposition, introduite à la requête du SCAP sur demande de la Far Eastern Commission (FEC) sous forme d’amendement à la chambre des Pairs lors des travaux préparatoires de la Constitution, a pour but de prévenir la résurgence des travers dans lesquels le constitutionnalisme de Meiji avait fini par sombrer (5). En outre, sur les 29 Premiers ministres de l’avant-guerre, 14, soit près de la moitié d’entre eux avaient été des militaires de carrière. En dehors de cette réminiscence historique, cet article pouvait apparaître obsolète avec la proclamation du pacifisme constitutionnel à l’article 9 de la loi fondamentale et l’interdiction pour le Japon de la détention de tout potentiel de guerre. La création des forces d’autodéfense en 1954 devait quelque peu modifier les termes du débat. Du coup, le principe du contrôle civil devint indissociable dans la doctrine du pacifisme constitutionnel dont il assurait d'autant plus la consolidation que la légitimité constitutionnelle des FAD était contestée (6). Cette clause aurait dû conduire à l'exclusion de la désignation au poste de Premier ministre, les candidats ayant été militaires de carrière sous le Japon impérial, ainsi que les membres d’active, de réserve et les retraités des forces d’autodéfense. Pendant longtemps, l’interprétation de cette disposition constitutionnelle a été « polluée » par le débat autour de la nature même des FAD et de leur constitutionnalité. S’agissant des portefeuilles ministériels, la doctrine quant à elle a été longtemps partagée : si l’exclusion des membres des FAD en activité était évidente, la situation des autres catégories de militaires devait être différenciée. Ainsi, pour les uns, elle englobait l’ensemble des militaires de carrière des anciennes armées impériales. Pour d’autres, l’exclusion devait être étendue aux personnalités civiles mais ayant eu de tels antécédents. Pour d’autres encore, l’exclusion devait également toucher les civils ayant fait carrière dans la Jieitai. Selon une dernière interprétation enfin de l’article 66, l’exclusion des militaires professionnels ne devait concerner, outre les militaires en activité, que ceux qui s’étaient compromis dans la diffusion des thèses militaristes. C’est la thèse à l’heure actuelle préconisée par les pouvoirs publics et qui est soutenue par la majorité der la doctrine de droit public (7).


2) L'article 66 alinéa 2 et la pratique institutionnelle

Concrètement, certaines nominations ou projets de désignation à des postes gouvernementaux ont toutefois soulevé des difficultés politiques dans le passé (8). En février 1957, il fut un moment question de nommer l’ancien amiral Nomura Kichisaburô, membre de la chambre des Conseillers, ancien ambassadeur à Washington au moment de Pearl Harbour, au poste de directeur de l’agence de Défense du Cabinet Kishi, mais devant les vives réactions de l’opposition, le PLD avait été contraint d’y renoncer. Quelques années plus tard, la nomination de M. Nagano Shigeto au poste de ministre de la Justice de l’éphémère Cabinet Hata en avril 1994 faisait encore difficulté : le nouveau ministre, issu de la chambre des Conseillers, étant un ancien militaire de carrière ayant exercé les fonctions de chef d’état-major des forces terrestres d’autodéfense. Il devait d’ailleurs être remercié du gouvernement onze jours seulement après sa nomination pour avoir déclaré lors d’un entretien accordé au journal Mainichi shimbun que le « le massacre de Nankin est une pure invention ». D’un point de vue constitutionnel, on peut se demander si une conception par trop extensive des catégories d’exclusion est compatible avec le principe d’égalité inscrit à l’article 14 de la loi fondamentale : n’y aurait-il pas là une discrimination politique fondée sur le statut et la condition sociale ? La doctrine dominante est consciente de ces difficultés, tout en estimant que la valeur propre du principe de « prépondérance civile », indissociable du pacifisme constitutionnel pilier des nouvelles institutions démocratiques, justifie une entorse au principe d’égalité. Quoi qu’il en soit, il faudra tout de même attendre avril 2001, pour qu’un ancien des FAD, M. Nakatani Gen, devienne directeur de l’agence de Défense. Depuis, ce type de nomination s'est banalisé. La nomination en juin 2012 de M. Mori Satoshi, universitaire et ancien directeur de recherche à l'Institut Nomura - par ailleurs spécialiste des questions de sécurité - au poste de ministre de la Défense fut un moment attaquée non en raison de ses antécédents militaires à la Jieitai mais parce qu'il n'avait pas reçu l'onction du suffrage universel. Or l'article 66 de la Constitution comme l'a rappelé à bon droit le gouvernement n'exige pas qu'un ministre soit "obligatoirement" un parlementaire (9). Il n'y a donc pas juridiquement d'obstacle à ce qu'un portefeuille ministériel soit confié à une personnalité non élue.

On notera cependant que l'article 66 devrait s'opposer à toute promotion gouvernementale immédiatement consécutive à la démission des FAD car il s'agirait d'un départ obéissant à des motifs d'opportunité politique. Le risque de détournement existe car l'article 66 n'a pas pour but de faciliter la carrière politique des militaires, mais d'instaurer une distance entre les militaires et le Cabinet. Toutefois le gouvernement semble en juger autrement : selon lui il n'y a pas d'empêchement dirimant sur le plan constitutionnel à provoquer ou à inciter à la démission un ancien chef d'état major pour en faire un directeur de l'agence de Défense (ou un ministre aujourd'hui)(10). Le cas ne s'est cependant pas présenté.
B. La détention des postes-clés de responsabilité par les civils
Le principe de prépondérance civile ne se borne pas à un énoncé purement déclaratif de la subordination des militaires au gouvernement. Outre l’article 66 alinéa 2 de la loi fondamentale, le législateur a en effet prévu que les procédures de commandement et de direction des FAD seraient placées sous l’autorité du Cabinet en général et du Premier ministre en particulier. De plus, l’agence de Défense, promue récemment en ministère, était une structure contrôlée par des civils.
1) Le Premier ministre comme chef des armées
En premier lieu, en vertu de l’article 7 de la loi sur les FAD, « le Premier ministre dispose, en sa qualité de représentant du Cabinet, du droit suprême de direction et de contrôle des forces d’autodéfense ». En d’autres termes, ce droit suprême n’est pas une prérogative propre à la fonction de chef du gouvernement, mais n’existe que parce que le Premier ministre agit en tant que représentant d’une instance délibérative : le Cabinet. Cette disposition ne signifie pas cependant que le Premier ministre doive solliciter l’autorisation systématique du conseil des ministres pour le mettre en œuvre, mais, d’une part, qu’il existe juridiquement une présomption générale selon laquelle, en le mettant à exécution, le chef du gouvernement agit au nom du Cabinet, et d’autre part, que ce pouvoir engage le gouvernement tout entier, notamment en vertu du principe de solidarité et de responsabilité ministérielle devant la Diète. Néanmoins, pour que l’article 7 de la loi sur les FAD prenne tout son sens, le chef du gouvernement ne pourrait exercer cette prérogative en dehors de tout contrôle du Cabinet. La formule « en tant que représentant du Cabinet », indique que cette instance est régulièrement informée sur les modalités pratiques d’exercice de ce droit suprême, qu’elle est consultée, voire qu’un vote en conseil des ministres peut être sollicité. Car il va de soi que cette responsabilité couvre l’ensemble des affaires civiles et militaires de l’Etat, qu’il n’existe plus, comme sous l’ancien régime impérial, de domaine militaire réservé fondé sur la distinction entre l’organisation des forces armées ou Gunsei relevant des procédures délibératives normales et les prérogatives de haut commandement, Gunrei, relevant du droit d’accès direct au trône, en dehors du contrôle tant du parlement que des structures ministérielles ordinaires de conseil (11). La nature de ce droit de direction et de contrôle, Shiki kantoku, est difficile à identifier, car il s’agit d’une notion très souvent usitée en droit administratif japonais pour désigner les rapports de subordination entre organe supérieur et organe inférieur, mais sans que le contenu n’en soit véritablement précisé. La plupart des administrativistes considèrent d’ailleurs qu’il n’existe pas de différence fondamentale entre les notions de direction et de contrôle (12). Tout au plus pourrait-on admettre que la notion de Shiki a un caractère prescriptif ou normatif, en tant que manifestation de volonté ayant pour but comme pour effet de contraindre l’organe subordonné. Celle de Kantoku serait privée par nature de caractère compulsif : il s’agirait par là de vérifier a posteriori que l’organe contrôlé a agi en conformité avec les missions, les fonctions et les compétences qui lui ont été attribuées (13). Cette même expression se retrouve d’ailleurs à l’article 8 de la loi sur les FAD qui dispose que le ministre de la Défense, sous la direction et le contrôle du Premier ministre, supervise l’ensemble des fonctions et missions des FAD. Le pouvoir de direction et de contrôle du ministre sur les FAD est exercé par l’entremise des chefs d’état-major respectifs des trois armes (14). En d’autres termes, seuls des civils – le Premier ministre et le ministre de la Défense – disposent de ce pouvoir général de direction et de contrôle, à l’exclusion des chefs d’état-major. De ce fait, ces derniers ne sont, aux yeux des observateurs, que des organes d’assistance, Hosa kikan. D’ailleurs, l’article 9 relatif aux « fonctions », et non aux « pouvoirs » des chefs d’état-major les confirme dans leur rôle d’ « exécution des ordres du ministre», et souligne également leur caractère consultatif, puisque si la loi les qualifie de « conseillers techniques les plus élevés », le « pouvoir de direction et de contrôle » leur échappe : c’est un élément important du point de vue du contrôle civil car cela signifie que les chefs d’état-major ne disposent, motu proprio, d’aucun pouvoir de direction autonome (15). Il ne s’agit nullement d’affirmer par là la suprématie de cette fonction de conseiller technique sur celle exercée par d’autres instances civiles : l’article 9 ne signifie pas autre chose que ce rôle de conseiller technique est exercé par des officiers généraux du rang le plus élevé (16). D’autre part si ce pouvoir de conseil et d’assistance était partagé par d’autres instances - le ministre-adjoint, les deux conseillers politiques du ministre, choisis parmi les parlementaires, le vice-ministre administratif, les conseillers de défense, Sanjikan, le secrétaire général du ministère et les directeurs d’administration centrale qui font office de conseillers de défense - il ne s'étend en fait que sur les matières techniques qui entrent dans les compétences des états-majors, et non à toutes les affaires relevant de l'agence (17).

La question de savoir si, du fait de cet article 7 précité, le Premier ministre dispose d’un droit de commandement direct sur les FAD est controversée. Selon en effet une première interprétation, qui est celle de la doctrine dominante et du gouvernement, cet article ne fait qu’appliquer à la Jieitai le principe général inscrit à l’article 72 de la loi fondamentale et rappelé à l’article 6 de la loi sur le Cabinet selon lequel le chef du gouvernement assure la direction et le contrôle des différentes branches de l’administration sur la base des directives fixées en conseil des ministres (18). En d’autres termes, l’article 7 de la loi sur les FAD ne confère au chef du gouvernement aucun pouvoir d’instruction directe sur les forces d’autodéfense (19). Le pouvoir de direction et de contrôle en matière de défense réside dans le Cabinet qui est la plus haute autorité exécutive, et qu’il est exercé par le Premier ministre en sa qualité de représentant du Cabinet. De ce fait, à l’instar des autres administrations centrales, le pouvoir de direction et de contrôle des FAD repose sur les directives fixées en conseil ministériel. En ce sens, l’article 8 de la loi sur les FAD ne fait à son tour que confirmer l’article 58 de la loi de création de l’agence. Pour d’autres au contraire, l’article 7 instaure au profit du Premier ministre un pouvoir de commandement distinct par sa nature de celui de la direction d’une administration centrale. En conséquence, le Premier ministre, en sa qualité de chef du gouvernement, a pleinement compétence pour diriger et contrôler directement les FAD. La différence entre les deux interprétations est la suivante : selon la doctrine dominante, lorsque le Premier ministre, en tant que chef du gouvernement décide d’engager les FAD à des fins de défense nationale ou de sécurité publique, il ne fait qu’organiser, par un acte de puissance publique, les conditions autorisant les FAD à un usage légitime de la force, mais les ordres opérationnels nécessiteront une seconde décision prise par le ministre de la Défense ou le Premier ministre, mais en sa qualité de chef de l’office du Cabinet. Selon la théorie du contrôle direct, la décision d’intervention des FAD constitue déjà un ordre opérationnel prise par le Premier ministre en sa qualité de chef du gouvernement. Cette ambiguïté autour des implications de la notion de direction et de contrôle serait levée si l’article 7 était modifié pour reconnaître au Premier ministre un véritable pouvoir de commandement suprême, Saikô meireiken, des FAD (20), ce que préconise d’ailleurs le projet de réforme constitutionnelle rendu public par le PLD en octobre 2005.
2) Le contrôle des instances de la défense nationale par les civils
La mission de l’agence de Défense était primitivement définie en ces termes à l’article 4 de la loi de création : « le Bôeichô a pour but d’assurer la protection de la sécurité nationale et de protéger la paix et l’indépendance du pays. Il a pour mission de veiller à l’ensemble des matières se rapportant au fonctionnement et au contrôle des forces terrestres, maritimes et aériennes d’autodéfense ». A l’origine, les missions du Bôeichô et des forces d’autodéfense étant voisines, sinon identiques, le législateur avait éprouvé quelque difficulté à mettre en place une instance administrative pour lui confier des tâches aussi hétérodoxes que le recours à la force armée ou l’organisation de secours en cas de catastrophe naturelle. Il avait été alors jugé plus rationnel, sur le plan juridique, de dissocier dans deux lois spécifiques le statut de l’agence de celui des FAD et d’ailleurs l’article 6 de la loi de création précitée avait indiqué à cet effet que « la loi sur les FAD fixe les missions des forces d’autodéfense, ses structures, l’organisation et la composition de ses organes, ainsi que les modalités de commandement et de contrôle, les pouvoirs et les actions des FAD » (21). Cette dissociation n’empêche d’ailleurs nullement que soit intégrée dans la définition même des FAD, la majeure partie des organes de l’agence (22), ou d’envisager les rapports entre l’agence et les FAD sur un double plan, statique et dynamique : l’agence serait ainsi une structure intégrée dans l’administration de l’Etat – aspect statique - mais dont les missions pratiques seraient en réalité exercées par un corps spécialisé de caractère militaire (aspect « dynamique ») et régi par une loi particulière.

En outre, le Bôeichô ne constituait pas un ministère à part entière mais une agence, chô, dépendant de l’office du Cabine. L’idée qui a présidé à la création d’une agence spécialisée était que ce type de structure gérait des matières qui, par leur importance, nécessitaient, au sein d’une administration centrale donnée, un traitement plus individualisé. Mais la raison de la création d’une agence spécialisée obéissait également à des raisons plus politiques. Le législateur avait à l’époque maintenu un profil bas, en se bornant à installer à l'époque une administration subordonnée et non un ministère autonome, ce qui, politiquement, aurait été plus délicat à faire admettre. Toutefois, le directeur de l’agence, au titre de l’article 3 de la loi de création, avait rang de ministre d’Etat – un civil – et siégeait au Cabinet. Mais surtout, l’entourage immédiat du directeur, et aujourd’hui du ministre, est constitué principalement de civils : outre le ministre-adjoint et le vice-ministre administratif, il convenait d’ajouter les deux conseillers politiques, Seimukan, introduits dans le cadre de la réorganisation des administrations centrales adoptée en 1999, et surtout les dix conseillers de défense, Bôei sanjikan, qui constituaient l’armature de direction des « Services internes », Naibu bukyoku (23), de l’agence, puis, plus tard du ministère. Services qu'un ancien Premier ministre alla jusqu'à qualifier publiquement d'« instrument de contrôle des militaires »24. Selon la définition officielle, les conseillers de défense constituaient un dispositif spécifique installé au sein des structures administratives pour assurer le contrôle des troupes, assister le directeur (le ministre) dans ses fonctions de contrôle ; ils participaient à ce titre du renforcement du contrôle civil mais ne disposaient à ce titre d'aucun pouvoir d'intervention sur elles (25). Si, comme le verra les conseillers de défense firent l'objet de critiques, au nom d'une déviation du contrôle civil au profit du contrôle bureaucratique, Bunkan tôsei, une partie de la doctrine ne considérait pas les deux types de contrôle comme antinomiques, mais complémentaires, comme une forme d'implantation ou d'acclimatation du contrôle civil dans l'administration de la défense (26). Bien plus, du fait de la défaillance des politiques, le contrôle bureaucratique pouvait avoir une utilité résiduelle dans sa fonction d'intermédiation en évitant que les préconisations des militaires soient avalisées sans discernement ni le recul nécessaire, par les pouvoirs en place Enfin, ce contrôle bureaucratique pouvait apparaître comme un pis-aller à une époque où les lignes de fractures traversant la classe politique et l'opinion sur les problèmes de défense et de sécurité entravaient l'exercice d'un leadership fort sur ces questions (27). Pour d'autres analystes au contraire, le contrôle bureaucratique avait tellement envahi l'agence que non seulement il avait contribué à assécher en grande partie toute réflexion stratégique sur les buts, les moyens et les fonctions des FAD, mais à confisquer le contrôle civil même (28).

Au titre de l’article 9 de la loi, ces Sanjikan sont les organes d’assistance du directeur dont la compétence de conseil s’étendait à « l’élaboration des directives fondamentales se rapportant aux matières entrant dans les attributions de l’agence ». Mais, par ailleurs, en vertu de l’article 11 alinéa 3 de la même loi, les directeurs d’administration centrale, Kyokuchô, (défense, logistique, personnel et formation, administration et gestion, équipement) et le secrétaire général de l’agence étaient choisis parmi eux, ce qui signifie que nul ne pouvait être désigné à ces fonctions sans avoir été d’abord Sanjikan. En vertu de l’article 16, le secrétaire général et les directeurs d’administration centrale avaient la charge, entre autres attributions, d'assister le directeur de l'agence sur les directives et mesures d'approbation de ce dernier se rapportant aux orientations et plans fondamentaux établis par les trois chefs d'état-major et le président du conseil d'état-major interarmées, ainsi qu'au contrôle général des FAD et de leurs états-majors. En clair, par l'étendue de leur fonction de conseil, les conseillers de défense - et plus généralement le Naibu bukyoku - apparurent non seulement comme l'interface indispensable entre les états-majors et le directeur de l'agence, mais en vinrent de surcroît à intervenir directement dans la planification de la politique de défense, le fonctionnement et l'action des FAD et les dispositifs de programmation militaire (29). Cette « ingérence » fut la source d'autant plus de frustrations que les Services internes se montraient perméables aux pressions du ministère des Finances et de l'opposition visant à "contenir" les dépenses militaires (30).

Par ailleurs, même si les restrictions légales qui excluaient les militaires des postes d'encadrement dans les Services internes furent levées, la pratique demeura de réserver ces postes aux civils. Il n'est pas exclu de penser que cette éviction est due à une reprise de contrôle nécessaire après les révélations concernant le plan des Trois flèches au milieu des années 1960. Enfin, autre élément non négligeable, entre 1954 et 2004, l’agence de Défense a connu 59 directeurs, soit une durée moyenne dans la fonction inférieure à un an. Ce sont donc très largement les agents du Naibu bukyoku qui ont assuré de fait la continuité politico-administrative de l’agence. D'autant plus que le poste de directeur de l'agence était politiquement peu gratifiant, particulièrement exposé aux attaques de l'opposition pendant toute la durée de la guerre froide et attribué, sauf exception, à des parlementaires modérés peu au fait des questions de sécurité en dehors du cercle étroit des spécialistes du parti majoritaire (31).
II.La redéfinition du contrôle civil
Le principe du contrôle civil avait été primitivement conçu dans une optique principalement défensive, comme un garde-fou contre l’ingérence des militaires dans la politique active. Aujourd’hui, bien que son principe ne soit pas remis en cause, des voix se font jour pour en redéfinir les modalités. Une série d’affaires liées aux prises de positions de hauts responsables militaires ont parfois mis à l'épreuve le principe de prépondérance civile (A). Mais, au-delà de ces péripéties, l’exigence d’une autonomisation grandissante des structures de conseil et d’assistance du haut commandement apparaît de plus en plus clairement (B).
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