Rapports au conseil géNÉral de saône-et-loire





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RAPPORTS AU CONSEIL GÉNÉRAL DE SAÔNE-ET-LOIRE

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Direction Générale des Services Départementaux

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PLAN DE SAUvetage DU DEPARTEMENT DE SAONE-ET-LOIRE



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OBjet de la demande
Rappel du contexte
Sous l’effet conjugué de la crise économique et d’une stratégie délibérée de l’Etat d’étranglement financier des collectivités locales, 25 Départements auront des difficultés à boucler leur budget en 2010, tandis que 37 autres connaîtront ces mêmes difficultés dès l'année suivante.
Les autres Départements et les Régions les plus fragiles subiront à partir de 2012 les mêmes impasses budgétaires. A l’horizon de 2014 vraisemblablement, les derniers Départements et nombre de régions ne pourront faire face à leurs échéances financières. Les collectivités locales françaises seront placées au bord du dépôt de bilan.
En octobre dernier, le Président du Sénat, Gérard LARCHER, lui-même déclarait qu’une quinzaine de Départements, dont l’Indre, la Creuse et la Lozère, étaient menacés d’un « quasi-dépôt de bilan » lié au coût de la dépendance des personnes âgées et que le besoin d’une nouvelle péréquation après la suppression de la taxe professionnelle s’imposait. Il ajoutait que le Parlement ne pouvait pas accepter « un recul de la décentralisation » et appelait à l’attribution aux Départements d’une fraction de la Contribution Sociale Généralisée (CSG) ou de la contribution de solidarité, quitte à en accroître le taux ou l’assiette pour financer la solidarité intergénérationnelle.
La réforme de la taxe professionnelle, celle de la fiscalité locale, la réforme annoncée des collectivités locales procèdent de la même volonté du Président de la République de mettre la main sur le dernier contre pouvoir susceptible de lui résister.
La Saône-et-Loire a pris la tête de la fronde territoriale qui gagne le Pays, tant dans les territoires ruraux que dans les Départements urbains les plus cruellement touchés par la crise. C'est aussi la Saône-et-Loire qui, avec l'Assemblée des Départements de France (ADF), a fédéré les 25 Départements en difficulté autour d'un mémorandum rédigé à Mâcon. Ce travail été amendé et enrichi par les contributions des autres Départements et présenté au Premier ministre, qui par courrier en date du 15 janvier dernier, a accepté le principe d'une rencontre avec les présidents des Départements en difficulté. Ce dernier a « demandé aux ministères concernés de réfléchir à des mesures que l'État pourrait proposer aux Départements, concourant à alléger la contrainte financière qui pèse sur eux » et d'expertiser les propositions du mémorandum. En outre, une mission a été lancée sur les difficultés des Départements, à la demande de François FILLON, qui doit rendre ses conclusions le 15 avril prochain.
La collectivité départementale a remporté une première victoire devant le Conseil d'État à propos du financement de la protection de l'enfance. La juridiction suprême a reconnu le préjudice subi par notre collectivité et condamné sévèrement l'État. Aujourd'hui, plus de 50 Départements se sont engagés dans la brèche ouverte par la Saône-et-Loire. D'autres contentieux sont en cours, seuls ou conjointement avec d'autres Départements, de gauche comme de droite, qui porteront sur la compensation de l'Allocation Personnalisée d’Autonomie (APA) et du Revenu Minimum d’Insertion (RMI) sur le fondement de l'inconstitutionnalité des transferts de charges non compensés.
Les premiers symptômes de cette grave crise des finances publiques locales sont apparus en Saône-et-Loire dès 2008. Le Président du Conseil général, nouvellement élu, a immédiatement alerté les élus, les corps intermédiaires et les citoyens sur la gravité de la situation.
Une première étude commandée auprès du cabinet DELOITTE a conclu dès l’automne 2008, compte tenu de l'évolution prévisible des recettes départementales, du caractère insoutenable, à court terme, des tendances passées.
Dès lors, la collectivité départementale a fait le choix de la transparence sur ses comptes et de la responsabilité en prenant au moment du vote du budget 2009 de premières mesures d'économie et de gestion, malgré l'apparition des premières réticences politiques.
Le prolongement des tendances constatées sur la période 2006-2008 aurait en effet conduit à une augmentation des dépenses de l’ordre de 7,5 % par an. Or le coup de frein apporté entre 2008 et 2009 a permis de réduire leur progression à 4,4 %, alors même que le retournement de conjoncture faisait déjà sentir ses effets depuis plusieurs mois. A défaut, la réalisation budgétaire aurait conduit à constater une difficulté à couvrir l’ensemble des charges courantes de la collectivité dès 2009 et un déséquilibre rédhibitoire en 2010, avec une épargne nette négative, les dépenses obligatoires excédant les recettes.
Malgré le retournement de tendance engagé, les projections tirées de l’étude prospective confiée à l’automne 2009 au Cabinet Michel KLOPFFER, ont confirmé la situation critique de la Saône-et-Loire pour plusieurs années et la difficulté à restaurer ses grands équilibres financiers aux conditions actuelles, comme il en est de même d'une vingtaine d'autres Départements.
Le risque de déséquilibre n'a été déplacé que de quelques mois plaçant la collectivité départementale dans une situation lourdement préoccupante, celle d'avoir un niveau de dépenses désormais supérieur à ses recettes et de ne pas être en situation de répondre aux conditions légales et règlementaires de l'équilibre budgétaire. C'est plus de 25 millions d'euros qui manquent à la collectivité pour boucler son budget 2010.
Le Département ne peut plus supporter seul, 50 millions d'euros de dette impayés de l'État au titre des prestations sociales transférées, 30 millions d’euros de droits de mutation perdus en moins de deux ans, la disparition de son premier contribuable, Kodak (6 millions de recettes fiscales/an), la suppression de la taxe professionnelle, c'est-à-dire de son pouvoir fiscal et l'explosion de ses dépenses sociales sous l'effet conjugué du vieillissement de la population et de l'augmentation du nombre des bénéficiaires du RMI.

De surcroît, la volonté affichée du Premier ministre est de contraindre les collectivités locales, au premier rang desquelles les Départements de France, à réduire de 20 milliards d'euros leurs dépenses, qualifiées d'inutiles par Eric WOERTH, Ministre du Budget, lors de l’annonce de la conférence des finances publiques. Cette stratégie destructrice et inique conduira en Saône-et-Loire à des baisses très importantes des dépenses de l'ordre de 15 millions d'euros en fonctionnement et de 40 millions d'euros en investissement réduisant à néant l'effet du plan de relance au soutien duquel l'État avait appelé les collectivités. Les entreprises locales, et l’emploi avec, subiront de plein fouet cette chute brutale des dépenses d’équipements publics avec leur lot de conséquences économiques et sociales.
Dans ce contexte, les conseillers généraux sont transformés contre leur gré en agents d'exécution de politiques décidées par d'autres qu'eux mêmes et ailleurs, leur imposant des choix qui ne sont pas les leurs, qui violent leurs convictions et affectent leur conscience. Ils auraient pu faire le choix de ne pas voter le budget de la collectivité et de rendre les clefs au Préfet. Ils ont décidé de prendre leurs responsabilités et de résister, conscients qu’un Préfet n’agirait pas selon les mêmes valeurs que les leurs et qu'il n'aurait pas préservé ce qui pourra l'être malgré tout.
C'est désormais à un véritable plan de sauvetage que les élus ont décidé de recourir, à leur corps défendant, pour équilibrer le budget, ne pas perdre le pouvoir que les électeurs ont mis entre leurs mains et éviter la faillite du Conseil général de Saône et Loire.
Les principes qui ont présidé à son élaboration sont :


  • la construction du budget autour des compétences obligatoires dévolues par la loi au Département, qui représentent à elles seules près de 90% des dépenses de la collectivité

  • l’universalité des efforts entre les secteurs et les territoires

  • la prise en compte de l’intérêt départemental ainsi que de l'utilité économique et sociale des aides accordées en fonctionnement comme en investissement

  • la maîtrise de l’évolution des dépenses obligatoires, dans un contexte d’accroissement inexorable des dépenses de solidarité (Revenu de Solidarité Active, Prestation de Compensation du Handicap, APA)

  • la mise en place d'un contrôle de gestion exigeant et l’interrogation systématique des pratiques professionnelles


Il n'y aurait pas de plan de sauvetage si l'État payait ses dettes. L’ensemble des dispositifs ou des aides aujourd’hui suspendus pourra faire l’objet d’un réexamen ultérieur à la faveur de l’évolution de la situation financière de la collectivité locale. La santé financière du Département dépend non seulement des efforts de gestion et des économies auxquels elle est aujourd’hui contrainte, mais plus encore de l'aboutissement des démarches entreprises par les Départements auprès du Premier ministre et donc des efforts que l'État, mobilisant la solidarité nationale, voudra bien consentir à la mise en œuvre des politiques sociales transférées aux collectivités sans les recettes nécessaires pour les assumer.

Présentation de la demande
Il est soumis à votre approbation aujourd’hui un plan de sauvetage de la collectivité.


  1. POLITIQUE EN FAVEUR DES PERSONNES ÂGÉES ET HANDICAPÉES



La politique en faveur des personnes âgées et handicapées est la première des politiques publiques du Département en termes de poids budgétaire. Le budget voté en 2009 s’élève à 159, 2 millions d’euros, soit 35% du budget de fonctionnement de la collectivité. Il est principalement composé des dépenses d’allocations (APA à domicile et en établissement, PCH et aide sociale en établissement). Le budget PA/PH est composé à 97% de dépenses obligatoires et son évolution est fortement dépendante de l’accroissement du nombre des bénéficiaires.
Les dépenses en faveur des personnes âgées augmentent fortement du fait du vieillissement de la population de Saône-et-Loire, dont la singularité est de présenter un indice de vieillissement bien supérieur à la moyenne nationale (93 contre 66). En hausse tendancielle, c'est-à-dire sans intervention sur les pratiques professionnelles et sans mesures d’économie, le budget de fonctionnement projeté 2010 atteindrait 173,8 millions d’euros, soit une augmentation de 2009 à 2010 de plus de 9%.
Les principales dépenses facultatives en matière de personnes âgées et de personnes handicapées concernent : les subventions d’investissement aux établissements médico-sociaux PA et PH (Adultes), les subventions aux associations (programme d’actions innovantes inclu), l’aide extralégale complémentaire à l’APA à domicile (ASA71) et la modernisation des services d’aide à domicile PA et PH faisant l’objet d’une convention avec la Caisse Nationale de Solidarité pour l’Autonomie.
Au titre du plan de sauvetage, est malheureusement proposée la suspension des aides et règlements suivants :


  • la participation aux accueils de jour pour les personnes handicapées : -200 000 €

  • l'Allocation Solidarité Autonomie - ASA 71 : - 4 000 000 €

Ces mesures faisant par ailleurs l’objet de rapports spécifiques à la présente session

  • le financement du Fonds départemental de compensation du handicap (qui n’est plus financé par l'État en 2009) : -120 000 €

  • les actions innovantes PA et PH : -10 000 €

  • l’aide au transport en Accueil de jour : -9 600 €

  • les subventions aux associations PA : -11 500 €

  • les subventions aux associations PH : -25 250 €


Au total les mesures d’économie s’élèvent à 4, 4 millions d’euros.
Au titre du plan de sauvetage, plusieurs autres mesures de restriction ont été prises, la principale d’entre elles concerne la tarification des établissements pour laquelle une délibération a été approuvée par l’Assemblée départementale de décembre 2009, selon deux principes : la mise en place d’une enveloppe fermée et un taux directeur de 0,5%, hors mesures nouvelles. La question des coûts d'hébergement fera l'objet d'une attention toute particulière notamment dans le cadre des négociations conjointement avec l'État des conventions à venir avec les établissements.
En outre, un contrôle de gestion exigeant a été demandé sur les pratiques professionnelles des équipes médico-sociales délivrant l’APA. Sont en particulier concernées l'application légale des délais de carence pour l'APA, les modalités d'évaluation de la dépendance et d'établissement des plans d'aide ainsi que l'effectivité de la dépense avec la mise en place d'un Chèque Emploi Service Universel (CESU) pour la PCH.
En investissement, il est différé de quelques mois la création de places d'hébergement des personnes handicapées permettant de réduire en 2010 les besoins en crédits de fonctionnement de 3 millions d’euros. Le règlement d'aide à l'investissement pour les établissements hébergeant des personnes âgées sera revu, de façon à garantir le caractère soutenable des investissements pour la collectivité et la satisfaction des besoins de la population.
Après plusieurs années de très forte croissance des dépenses en faveur des personnes âgées et des personnes handicapées, du fait du vieillissement de la population et d'un rattrapage volontariste en matière d'équipement et d'encadrement des établissements sociaux et médico-sociaux, la croissance du budget 2010 devrait pouvoir être contenue en deçà de 4,5%.



  1. POLITIQUE EN FAVEUR DE L'ENFANCE ET DES FAMILLES


La politique en faveur de l'enfance et des familles est au cœur des compétences obligatoires du Département. Depuis 1986, et plus encore depuis la loi du 5 mars 2007, les Présidents de Conseils Généraux ont une responsabilité propre importante en matière de prévention et de protection de l’enfance (aide éducative à domicile, soutien à la parentalité...), bien qu'une part importante des mesures en faveur des enfants confiés financées par le budget de la collectivité relèvent de l'autorité judiciaire qui décide et ordonne les mesures de placement ou de suivi d’enfants à domicile (AEMO). En cette matière, comme en de nombreuses autres, le payeur n’est pas le décideur.
Une partie importante de la politique départementale est historiquement confiée à des partenaires associatifs extérieurs, en particulier aux associations Le Prado et La Sauvegarde.
Le budget voté en 2009 s’élève à 55 700 168 euros, soit 12 % du budget de fonctionnement de la collectivité. Le budget de l'enfance et des familles est très dépendant de l'augmentation du nombre des enfants confiés et du coût de leur prise en charge (coût du placement en établissement notamment, coût de la mise en œuvre des conventions collectives). Le budget de l'enfance et des familles a connu une forte hausse ces dernières années : + 7,8% de 2007 à 2008 et + 5% de 2008 à 2009.
Des efforts de maîtrise des dépenses ont, en effet, déjà été consentis en 2009 avec, notamment, la suppression de plusieurs dispositifs (aides financières aux parents de jumeaux et triplés, consultations décentralisées de cancérologie) et la maitrise des appels à projet dans le cadre de la prévention globale notamment dans les domaines de la prévention de l’exclusion des jeunes (fin du Dispositif d’Appui à la Prévention de l’Exclusion du Système éducatif) et du soutien à la parentalité.
Les dépenses obligatoires imposées par l’Etat concernent 95 % du budget de la Direction de l’Enfance et des Familles. Les principales compétences facultatives concernent : les prestations extra-légales versées aux assistantes familiales assurant l'accueil des enfants confiés, le dépistage de certaines maladies, les actions de promotion et d'éducation à la santé et la prévention des conduites addictives, ainsi que les dispositifs en faveur des jeunes médecins et des aides-soignants, alors que la santé relève des compétences de l’Etat et de la Sécurité sociale, les aides à la parentalité ou la prévention spécialisée.
Au titre du plan de sauvetage, sont proposées la suspension ou la modification des aides et règlements suivants :


  • les appels à projets lancés dans le cadre du soutien à la parentalité en 2008 déjà suspendus en 2009 et qui ne seront pas reconduits en 2010 : - 165 000 €

  • le financement de la prévention spécialisée qui sera réduit : - 220 000€

  • l’aide financière pour la prise en charge d’heures d’auxiliaires familiales
    (déjà suspendue en 2009) : -35 000 €

  • le dispositif d’aide pour la création de micro-crèches: - 21 000 €

  • le dispositif d’aide au fonctionnement des relais assistants maternels RAM (créé en 1990). Il est proposé un arrêt du financement pour tous les nouveaux RAM. Pour les RAM déjà entrés dans le dispositif, il est proposé de financer le poste à hauteur de 15 % en 2011 (au titre de l'année 2010) puis à hauteur de 5 % à partir de 2012. Le budget 2010, au titre de l'année 2009, s’élève à 185 019 €. En 2011 et 2012, il sera respectivement de 112 506 € et 37 315 €

  • le dispositif « bourses d’études aux élèves aides-soignants » (créé en décembre 2003) et du dispositif « jeunes médecins en Saône-et-Loire » (créé en décembre 2006) : -86 000 €

  • les subventions sur liste : - 111 900 €


En outre, la tarification des établissements a été strictement encadrée de façon à en limiter la hausse. Le taux directeur ainsi notifié à l’ensemble des associations et organismes œuvrant dans le champ de l’enfance est limité à 0,5 % hors mesures nouvelles (impact de 151 751 €). Un rapport est proposé en ce sens à la présente session. Elle s'accompagne d'une incitation forte à la mutualisation de moyens et à la convergence tarifaire entre établissements de même nature, laquelle pourra s'appuyer sur l'audit organisationnel et financier qui sera diligenté par le Département auprès de la Sauvegarde et du Prado.
En outre, un travail est engagé sur les pratiques de placement des enfants confiés. L’accueil des jeunes confiés en famille d’accueil, dispositif plus individualisé et moins onéreux que le placement en association, sera développé.
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