La question prioritaire de constitutionnalité





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La question prioritaire de constitutionnalité

Par Jean-Marc Guittet, président de la 5ème chambre
Audience solennelle du tribunal administratif du 18 octobre 2010

La question prioritaire de constitutionnalité (que nous appellerons par la suite QPC) a été introduite dans la Constitution par la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008.
Elle y figure à l’article 61-1, entré en vigueur le 1er mars 2010, qui prévoit que lorsque, à l'occasion d'une instance en cours devant une juridiction, il est soutenu qu'une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés que la Constitution garantit, le Conseil constitutionnel peut être saisi de cette question sur renvoi du Conseil d'État ou de la Cour de cassation.
Le contrôle a priori de la loi avant promulgation de l’article 61 de la Constitution se voit donc complété d’un contrôle a postériori sur les lois en vigueur, mais avec une double limitation : elle n’est posée que dans le cadre d’un procès en cours et elle ne porte que sur les droits et libertés garantis par la Constitution.
Ces dispositions constitutionnelles ont été précisées dans la loi organique du
10 décembre 2009 qui est venue modifier l’ordonnance du 7 novembre 1958 sur le Conseil constitutionnel en y introduisant notamment deux articles qui nous intéressent particulièrement : l’article 23-1 nouveau de l’ordonnance de 1958 qui dispose que la QPC doit être présentée à peine d’irrecevabilité dans un écrit distinct et motivé ; et un article 23-2 nouveau de l’ordonnance de 1958 qui pose le caractère prioritaire de l’examen de la QPC (on note que c’est le législateur organique qui introduit le qualificatif de « prioritaire », ce qui allait susciter une controverse quant à la place de la QPC vis à vis du droit communautaire dont on dira quelques mots plus tard ) ; la QPC doit donc être traitée par priorité sur les autres moyens (mise à part les questions de compétence de la juridiction ou de recevabilité de la requête qui continuent évidemment de primer) ; l’article 23-2 nouveau de l’ordonnance de 1958 dispose que la juridiction saisie d’une question prioritaire statue « sans délai » (en pratique un délai de l’ordre de 2 mois paraît raisonnable pour aménager une procédure contradictoire sur la QPC), par une décision motivée sur la transmission de la QPC au Conseil d'Etat (pour ce qui nous concerne) ou à la Cour de cassation (pour les juridictions judiciaires).
L’ordonnance de 1958 telle que modifiée par la loi organique de 2009 prévoit au même article 23-2 qu’il est procédé à cette transmission si plusieurs conditions sont remplies : trois conditions cumulatives doivent se trouver réunies :
1° Il faut que la disposition législative en cause soit applicable au litige ou à la procédure, ou constitue le fondement des poursuites ;
2° Elle ne doit pas avoir déjà été déclarée conforme à la Constitution tant dans les motifs que dans le dispositif d'une décision du Conseil constitutionnel, sauf changement des circonstances ;
3° « La question ne doit pas être dépourvue de caractère sérieux (…) » ; c’est sans doute là le point le plus délicat dans l’appréciation du juge qui reçoit la QPC car supposant une appréciation.

Enfin, après le constituant et le législateur organique, le pouvoir réglementaire est venu compléter l’édifice avec le décret du 16 février 2010 qui modifie en conséquence le code de justice administrative en prévoyant aux articles R. 771-3 et suivants les dispositions procédurales applicables à la QPC devant les juridictions administratives et notamment devant les tribunaux administratifs ; on relève notamment les dispositions introduites dans le code prévoyant l’obligation, à peine d'irrecevabilité, de présenter la QPC par un mémoire distinct et motivé (déjà prévu dans la loi organique), l’instauration en principe d’une procédure contradictoire avec un bref délai imparti au défendeur pour présenter des observations, la possibilité pour les présidents de formation de jugement et les magistrats désignés à cet effet de statuer par ordonnance sur la transmission (une audience restant possible).
Au filtre exercé par le juge du fond (notamment les TA), s’ajoutera celui du Conseil d’Etat (pour ce qui concerne l’ordre administratif) ; le Conseil d’Etat statue sur le renvoi au Conseil constitutionnel dans le délai de 3 mois ; (article 23-4 de l’ordonnance de 1958) et si le conseil constitutionnel est saisi, il disposera du même délai de trois mois pour statuer (article 23-10 de l’ordonnance).
Le champ de la QPC concerne les « droits et libertés garantis par la Constitution » : c’est ainsi que la QPC trouvera fréquemment son fondement dans le préambule de la Constitution, auquel se trouvent rattachés la déclaration des droits de l’homme et du citoyen du
26 août 1789 (avec notamment les principes d’égalité et de sécurité juridique très fréquemment invoqués ), le préambule de la constitution de 1946 (les droits économiques et sociaux), les droits découlant de la charte de l’environnement de 2004 ; les droits et libertés peuvent aussi découler d’articles normatifs de la Constitution comme l’article 1er qui reprend le principe d’égalité ; d’autres articles normatifs de la Constitution s’y prêtent également comme par exemple l’article 66 de la Constitution selon lequel l’autorité judiciaire est gardienne de la liberté individuelle avec une QPC transmise fin septembre par le Conseil d’Etat sur la constitutionnalité du régime législatif d’hospitalisation d’office figurant au code de la santé publique ; ou encore par exemple l’article 66-1 qui constitutionnalise l’interdiction de la peine de mort : une transmission toute récente du Conseil d’Etat du 8 octobre 2010
(n° 338505) au sujet de la constitutionnalité de l’article L. 712-2 du code de l’entrée et du séjour des étrangers au regard des restrictions apportées en matière de protection subsidiaire des étrangers au regard de cette article 66-1 ; il est intéressant de relever au passage que cette disposition est réexaminée alors qu’elle a déjà été conforme à la Constitution mais la disposition en cause du CEDEDA sur la protection subsidiaire et ses limitations avait été examinée avant que ne soit introduite dans la Constitution l’interdiction de la peine de mort par la réforme constitutionnelle du 23 février 2007 ; pour le Conseil d’Etat la question est donc nouvelle et justifie le renvoi au Conseil constitutionnel. Autrement dit, un brevet de constitutionnalité n’est pas définitif dès lors que le texte de la Constitution n’est pas lui même figé.
Le champ des droits et libertés est quand même circonscrit : ne fait partie par exemple du champ des « droits et libertés garantis par la Constitution », donc hors champ de la QPC, le moyen tiré de la méconnaissance de l’article 88-1 de la Constitution sur les engagements européens de la France dont découle « l’exigence constitutionnelle de transposition des directives » (décision du Conseil constitutionnel n° 2010-605 DC du 12 mai 2010 relative à l’ouverture à la concurrence des jeux d’argent et de hasard en ligne).

De même ne relève pas du champ de la QPC le moyen tiré de ce qu’une disposition d’un traité serait contraire aux droits et libertés garantis par la Constitution ; on ne peut exciper dans une QPC que de l’inconstitutionnalité de la loi, pas de l’inconstitutionnalité d’un accord international , et ce même si le requérant fait référence à la loi de ratification du traité (ainsi jugé au sujet des stipulations de la convention de Genève de 1951 relative au statut des réfugiés : Conseil d’Etat 14 mai 2010 RUJOVIC n° 312.305 refus de transmission de la QPC).
Il faut faire référence à ce stade à une controverse (juridique), assez animée, au printemps, lors de la mise en place de la QPC sur ce qu’elle impliquait sur les champs respectifs du contrôle de constitutionnalité et du contrôle de conventionalité des lois, dans les affaires où se trouve en cause à la fois la constitutionnalité d’une loi et sa conformité au droit de l’Union européenne ; (peut paraître de prime abord un peu lointain, mais non en réalité car le juge ordinaire- que nous sommes- est le juge de droit commun de l’application du droit de l’Union européenne en application des principe de primauté et d’applicabilité directe du droit communautaire.
La question avait en effet été posée par la Cour de cassation en avril dernier au juge communautaire, la CJUE, de savoir si le caractère prioritaire de la QPC (donc du contrôle de constitutionnalité) sur les autres moyens n’allait pas reléguer au second plan le contrôle de conventionnalité des lois, ce qui, au fond, posait le problème de la conformité ou non au droit communautaire de la QPC.
La réponse est arrivée très vite, d’abord par la décision du Conseil constitutionnel
n° 2010-605 DC du 12 mai déjà citée relative à l’ouverture à la concurrence des jeux d’argent et de hasard en ligne, où le Conseil constitutionnel réaffirme et reprécise à la lumière de la QPC sa jurisprudence IVG de 1975 (le contrôle de conventionnalité qui incombe aux juridictions nationales reste séparé du contrôle de constitutionnalité) et où il juge que le mécanisme de la QPC ne prive pas le juge national qui transmet une QPC de la possibilité d’écarter une disposition législative contraire au droit de l’Union et de poser le cas échéant une question préjudicielle à la Cour de Justice en application de l’article 267 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE).
Le Conseil d’Etat allait dans le même sens dans sa décision Rujovic déjà citée du
14 mai 2010.
Et ensuite, 3ème temps de la réponse, la décision du 22 juin 2010 de la CJUE Melki et Abdeli , aff. C-188/10 et C6189/10.
Répondant à la question de la Cour de cassation, la Cour de justice de l’Union va dans le même sens que le Conseil constitutionnel ; elle juge, à la lumière de l’interprétation de la QPC faite par le Conseil constitutionnel dans sa décision du 12 mai 2010, que le mécanisme français de la QPC est compatible avec le droit communautaire puisque selon la Cour elle ne prive pas le juge du fond (le TA par exemple) de la possibilité d’écarter l’application d’une norme nationale contraire au droit de l’Union et, le cas échéant, en cas de difficulté d’interprétation du droit communautaire, de poser la question préjudicielle à la Cour de justice, parallèlement à la QPC soumise au Conseil constitutionnel.
Il en ressort que selon la CJUE, la QPC, telle qu’interprétée par le Conseil constitutionnel, n’est pas contraire au droit communautaire ; elle est « eurocompatible ».
Alors qu’en est il en pratique des QPC posées à la juridiction administrative ?
Sur une plan global et national, lors de leur audition par la commission des lois de l’assemblée nationale le 1er septembre dernier, le vice président du Conseil d’Etat et le président de la section du contentieux ont indiqué qu’à la fin du mois d’août 2010 507 QPC avaient alors été enregistrées dans les TA et CAA ; 71 de ces questions avaient été transmises au Conseil d’Etat ; et le Conseil d’Etat avait quant à lui reçu directement 104 QPC à cette date ; sur les 175 QPC ainsi arrivées au Conseil, soit directement, soit transmises par les TA et les cours, le Conseil d’Etat en avait transmis à cette date 33 au Conseil constitutionnel (soit un peu moins de 20 %). Sur les refus de transmission au Conseil constitutionnel, la raison la plus courante est celle de l’absence de caractère sérieux de la question au sens de la 3ème condition posée par l’ordonnance de 1958 ; précisons enfin, pour le niveau national, que l’essentiel des QPC concerne la loi fiscale ; puis le droit social (notamment le code des pensions de retraite), puis la législation des collectivités territoriales.
Alors maintenant qu’en est il au TA de Rennes ?
A ce jour le TA a enregistré 16 QPC en chiffres bruts et 9 en net car deux QPC concernent des séries (série nationale prélèvements sur les casinos avec 3 dossiers au TA et une série nationale concernant un litige indemnitaire consécutif à la suppression en 2001 de la charge de courtier maritime avec 6 dossiers au TA de Rennes assortis de la même QPC).
Les QPC enregistrées au TA concernent :
La loi fiscale : ce fut la première QPC enregistrée au TA de Rennes dès le 3 mars 2010
(2 jours après l’entrée en vigueur de la réforme au 1er mars). Elle concerne la législation fiscale sur les casinos avec une QPC au sujet d’une disposition législative validant les prélèvements spécifiques aux jeux de casino ( 3 dossiers enregistrés à Rennes) et ceci dans le cadre d’une série nationale ; le TA de Nancy a transmis la QPC au Conseil d’Etat qui l’a transmise au Conseil constitutionnel par une décision du 16 juillet 2010 n° 339.899 (question présentant un caractère sérieux au regard de plusieurs dispositions de la déclaration des droits de l’homme de 1789).
Le code des pensions civiles et militaires de retraite : 3 QPC : les deux premières (enregistrées les 23 juin 2010 et 6 juillet 2010) n’ont pas été transmises (dans le premier cas, la question n’apparaissait pas sérieuse au sens de l’ordonnance de 1958 ; dans le second cas, elle posait un moyen qui se révélait inopérant sur l’issue du litige, en auquel cas on a considéré que la QPC ne s’appliquait pas au litige au sens de la 1ère condition de l’ordonnance de 1958) ; la 3ème QPC mettant en cause une disposition du code des pensions de retraite au regard du principe d’égalité au sujet de disparités de pensions de réversion dans le cas d’enfants issus de plusieurs lits a été enregistrée le 11 septembre 2010 ; elle est en cours de procédure contradictoire.
Le domaine des professions réglementées avec la suppression de la charge de courtier maritime en 2001 (litige indemnitaire) : 6 mêmes questions enregistrées le 3 septembre dernier, dans le cadre d’une série nationale ; la juridiction pilote de la série, le TA de Marseille, vient d’adresser la QPC au Conseil d’Etat sur le principe de sécurité juridique garanti par l’article 16 de la déclaration des droits de l’homme et du citoyen.

La législation des collectivités territoriales : une QPC posée le 9 juillet dernier se fonde sur l’atteinte au principe de liberté du commerce et de l’industrie de dispositions du code général des collectivités territoriales qui réservent aux communes et à leurs groupements le contrôle des installations d’assainissement non collectif ; la question a fait l’objet d’un refus de transmission pour défaut de caractère sérieux par ordonnance du 3 septembre 2010.
Toujours dans le domaine de la législation des collectivités locales, mais cette fois en lien avec le code de l’urbanisme ; une QPC enregistrée au tribunal le 23 août dernier avec comme fondement l’article 72 de la Constitution selon lequel « les collectivités territoriales s’administrent librement par des conseils élus » ; QPC posée par une commune en litige avec la préfecture d’Ille et Vilaine au sujet de sa demande, fondée sur l’article L. 122-9 du code de l’urbanisme, tendant à modifier ou même retirer sa participation à un SCOT (schéma de cohérence territoriale), un refus ayant été opposé à la commune au motif qu’elle n’adhère pas directement au SCOT mais par le truchement d’une communauté de communes, ce qui met en cause selon la commune le principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales ; la QPC a été transmise au Conseil d’Etat le 21 septembre dernier.
Pas de QPC à ce jour au TA de Rennes sur le droit des étrangers, un droit pourtant particulièrement concerné par la définition de droits et libertés publiques, mais cela peut sans doute s’expliquer par le fait que les lois en la matière figurant au CESEDA ont déjà en principe été examinées par le Conseil constitutionnel avant promulgation.
Pas non plus de QPC soumise à ce jour au juge des référés du TA de Rennes dans le cadre des procédures d’urgence ; on sait que c’est possible (CE 16 juin 2010 Diakité n° 340.250 dans le cadre d’un référé liberté).
Au total sur 16 QPC (en chiffres bruts) enregistrées ce jour au TA de Rennes, on note une transmission par le TA au conseil d’Etat (le litige autour de la participation d’une commune d’Ille et Vilaine à un SCOT), deux transmissions par les juridictions pilotes dans les deux séries, trois refus de transmission, une en cours d’instruction, outre un désistement de la QPC.
En conclusion, on pourra donc retirer de ce bilan provisoire le constat d’un impact sans doute plus qualitatif que quantitatif dans l’activité du TA. Nouvelle avancée de l’Etat de droit, mais non sans complexifier quelque peu toutefois le procès administratif ; c’est ainsi que la réforme a pu être saluée positivement par les professionnels et notamment par les avocats car, comme l’écrivait l’un d’entre eux dans un article récent paru à l’AJDA, « en complexifiant le droit (la QPC) leur ouvre un champ plus large d’intervention ».



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