Groupe de travail Gouvernance des politiques de solidarité – conférence nationale sur la lutte contre la pauvreté





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Groupe de travail Gouvernance des politiques de solidarité – conférence nationale sur la lutte contre la pauvreté

Audition de Laurence QUINAUT (Ille-et-Vilaine), Denis VALLANCE (Meurthe-et-Moselle) et Guy CARRIEU (Marne) au titre de l’ANDGDGARD

20 novembre 2012

Préambule

- L’approche des DGS de Départements ; une vision territoriale et de terrain de la gouvernance des politiques de solidarité.

- Une intervention en 4 points proposés par le groupe de travail : la multiplicité des outils de programmation ou de coordination des actions de lutte contre l’exclusion, les articulations entre les compétences des différents niveaux de collectivité, le cloisonnement des interventions au sein d’une même sphère de compétences et enfin le partenariat et les associations.

- Le cadre de cette prise de parole et sa ligne directrice.

  • Le devenir des politiques de solidarité fait l’objet d’un débat de plus en plus intense au sein des DGS de départements. Un groupe de travail a donc été constitué sur ce thème au sein de l’ANDGDGARD, qui a débouché sur un texte, rédigé par 3 DGS (P. Yvin, D. Vallance et L. Quinaut) et signé par 34 (dont G. Carrieu). Ce texte a ensuite été suivi de deux journées nationales de débat.

  • Un écrit qui témoigne des enjeux des politiques de solidarité ds la période actuelle, à savoir à la fois une question de contenu des politiques et une question de gouvernance.

  • La question de fond est celle du bon curseur, sur le plan des solidarités, entre niveau des droits et prestations d’une part, et moyens que la société est prête à engager pour les solidarités d’autre part.

  • La question de la gouvernance de l’action sociale est celle de l’opposition entre une affirmation légale, celle du Département-chef de file, et une réalité de fait, celle de l’imbrication assez confuse des actions des différents intervenants.

  • La position défendue : ces questions ne peuvent pas se résoudre par la seule réponse sur les moyens et les droits individuels. Il nous semble qu’il faut en effet promouvoir un renouveau des politiques de solidarité en s’appuyant de manière équilibrée sur 3 piliers :

    • Celui des droits universels qui est bien à conforter notamment par un financement par la solidarité nationale, ce qui est loin d’être le cas aujourd’hui.

    • Mais aussi celui de la responsabilité des personnes, dont les capacités doivent être mobilisées positivement, et non sur un mode culpabilisant, plus qu’aujourd’hui,

    • Et enfin, le pilier de la solidarité d’engagement, ou des solidarités de proximité, dans une logique de développement social, ce qui inclut la question du décloisonnement des politiques publiques.

  • Cette approche en 3 axes constitue l’esprit général présidant aux propositions faites sur les 4 points en discussion.

Sur le premier d’entre eux, à savoir la multiplicité des outils de programmation et de coordination des actions de lutte contre l'exclusion, un constat suivant : cette multiplicité nuit à une mise en œuvre concertée et globale de l’accompagnement social mis en place par les travailleurs sociaux, accompagnement qui se traduit en général sous la forme d’un contrat avec le bénéficiaire.

  1. Le contrat est l’outil principal du travailleur social, or la multiplicité des outils de programmation ou de coordination des actions de lutte contre l'exclusion nuit à sa mise en œuvre concertée et globale.

  • En effet, on constate une pression permanente et croissante sur le travail social du fait de l’addition des dispositifs légaux, réglementaires ou même internes aux collectivités. Même si la vocation de ces dispositifs est, à l’origine, de garantir l’égalité de traitement de tous, des mesures identiques appliquées telles quelles sur tout le territoire national ne produisent pas les mêmes effets et nous entretenons donc une illusion d’égalité.

  • Cette pression des dispositifs nuit par ailleurs à l’approche de type développement social, car elle incite plutôt au cloisonnement et à la concentration sur l’outil que l’on pilote en propre ou sur la part qu’on doit assumer dans le dispositif global.

  • Il semblerait donc plus souhaitable de viser à l’égalité des chances dans l’accès aux droits plutôt que l’égalité de moyens pour la mise en œuvre des droits.

  • Pour cela, il nous faut inverser la logique actuelle c’est-à-dire greffer les dispositifs et leurs moyens sur le projet des bénéficiaires plutôt que les faire passer de dispositif en dispositif et donc d’interlocuteur en interlocuteur, sans la souplesse nécessaire à des histoires de vie qui sont tt sauf rectilignes.

  • Cela devrait conduire à la reconnaissance, au fondement de chaque dispositif, de la primauté du parcours individuel de la personne, lui-même construit sur son projet de vie. Et à ce que les moyens dédiés à la problématique traitée par le dispositif (insertion par l’emploi, autonomie de la personne âgée, accessibilité pour la personne handicapée, projet pour l’enfant,…) viennent contribuer à une partie de la construction de ce projet de vie, dans une logique « d’encastrement » des dispositifs dans le parcours de la personne.

  • Il est dans ces conditions nécessaire d’établir un accompagnement global de la personne dans la construction de son parcours, par un « généraliste » apte et reconnu légitime à mobiliser les différents autres intervenants pour concourir à ce parcours, avec les outils dont chacun dispose.

  • Toute intervention sociale, quel que soit l’intervenant qui la met en œuvre, devrait donc reconnaitre le primat de cet accompagnement global, qui est une brique de base indispensable à la conduite d’un réel parcours individuel.

  • Cette brique de base devrait elle-même toujours interroger les ressources des solidarités de proximité en complément aux dispositifs légaux, voire en substitution dans certains cas ?, et mettre l’accent sur les capacités dont disposent les usagers pour réussir leur parcours. La responsabilité mobilisée chez les bénéficiaires des dispositifs consiste donc à faire le maximum pour que l’accompagnement dont ils bénéficient les fasse progresser dans leur projet de vie.



  1. Un chef de filat efficient suppose que les articulations entre les compétences des différents niveaux de collectivités soient clairement définies, or la coordination territoriale de l’action sociale est à ce jour trop ambivalente.

  • L’approche qui précède nécessite la reconnaissance d’un chef de file pour cette fonction globale et généraliste de l’accompagnement social. Le département a été reconnu par la loi de (…) comme chef de file de l’action sociale. C’est insuffisamment précis et global. Il nous semble nécessaire de passer à une notion de chef de file de la cohésion sociale, englobant toutes les faits générateurs de difficultés des personnes concernées : solidarité, mais aussi accès à la santé, au logement, à l’emploi et à la vie sociale.

  • Loin d’être considérée comme « un boulet » financier, cette compétence élargie en deviendrait alors une dimension primordiale dans la société : celle de la reconnaissance, de la considération, de la dimension humaine avant la dimension matérielle, celle de la citoyenneté active plutôt que de la condition de « bénéficiaire » (et donc plus ou moins consciemment redevable)

  • Au titre de ce chef de filat (dont les conditions générales mériteront d’être précisées dans la loi de décentralisation comme pour d’autres domaines et niveaux de collectivités, ce qu’avait soigneusement évité le précédent acte de décentralisation), le département doit avoir les moyens et les capacités de solliciter les interventions des autres niveaux dans leurs compétences, et la latitude pour décider des meilleures conditions d’articulation et de mise en œuvre de ces ressources que constitueraient alors les dispositifs plutôt que des impératifs trop normés

  • Le département, ainsi reconnu chef de file de la cohésion sociale, aura alors la charge d’assurer la coordination de tous les autres intervenants, en animant l’élaboration d’un programme départemental de cohésion sociale, qui mobiliserait les grands partenaires que sont les élus locaux, l’Etat, la CAF, l’ARS, Pôle Emploi…A cet égard, il pouurait être envisagé la création des conseils départementaux de développement social, tels qu’ils avaient été conçus par la loi du 6 janvier 1986, mais qui n’ont pas vu le jour.

  • Les programmes départementaux de cohésion sociale se déclineraient en véritables « pactes locaux de cohésion sociale », adaptés à chaque contexte territorial (les départements en ont la capacité puisqu’ils portent également la compétence de cohésion territoriale), et aptes à mobiliser toutes les forces vives dont la ou les compétences peuvent êtres mises au service du projet global de la personne.

  • Dans ce nouveau cadre, le contact avec un travailleur social (du Département ou d’une autre collectivité selon des accords arrêtés localement) deviendrait la porte d’entrée unique de l’accompagnement social. Cet interlocuteur généraliste constituerait une « première ligne » (sur le modèle québécois), chargé d’évaluer la situation de la personne, et en particulier ses capacités et les ressources de son entourage. En fonction de celles-ci et du projet de la personne, il pourrait alors mobiliser tel ou tel dispositif, que ce soit au niveau du département ou d’un partenaire (intervenant spécialisé « de seconde ligne »), ou faire appel aux solidarités de proximité. Ces dispositifs ne pourraient donc pas être actionnés en direct, éventuellement d’une manière contradictoire avec l’accompagnement mis en place comme cela peut se produire aujourd’hui.



  1. La co-construction des politiques publiques est plus que jamais indispensable, or le cloisonnement des interventions au sein d'une même  sphère de compétences (Etat, départements, communes et intercommunalités) restreint – sinon empêche – sa réalisation.

  • Ce qui précède conduit à une inversion là aussi de la logique d’intervention de chacun : ce qui devient premier, c’est le projet de la personne ou du groupe, ce qui devient complémentaire (et non secondaire !), ce sont les orientations de politiques publiques portées par chacun des niveaux de politiques publiques

  • Ce qui devient premier, c’est la nécessité que les différents acteurs des politiques publiques s’adaptent afin que leurs dispositifs trouvent une traduction adaptée au projet individuel ou collectif (mais donc, trouve bien à se réaliser !), et non la nécessité que chaque individu ou groupe fasse toutes les contorsions du monde pour entrer dans un dispositif qui en devient artificiel

  • Les départements, chargés officiellement de cette compétence « d’assembleur », ont donc la charge de définir avec la personne en fonction de son contexte de vie et de son histoire, son propre parcours, et le pouvoir (à affirmer dans la loi) de mobiliser les compétences et ressources des autres niveaux d’action publique

  • Afin que la question constitutionnelle de la non-tutelle sur les autres niveaux soit respectée, il peut tout-à-fait être précisé que la mobilisation des autres niveaux reste une option proposée par le département, mais qui ne s’impose pas aux autres. Par contre, à l’inverse, l’intervention des autres niveaux n’est pas possible si le département ne l’autorise pas (un peu à l’image des conventions avec la région en ce qui concerne l’intervention économique). L’élaboration de contrats territoriaux de développement social librement consentis entre les acteurs départementaux et infra-départementaux pourrait à cet égard être un gage d’ordonnancement de ce mode de fonctionnement.

  • Le département se trouverait donc à la charnière entre mobilisation des ressources de la personne ou du groupe et mobilisation des ressources des différents intervenants autour du projet de vie de la personne ou du groupe. Cela implique bien-sûr qu’il soit le premier à décloisonner ses propres fonctionnements pour mettre toutes ses compétences au service de la solidarité.

  • Le projet doit être premier à l’échelle de l’usager, comme présenté au point 1, mais aussi à l’échelle du territoire. En effet le rôle du projet de territoire est primordial pour réussir l’articulation proposée. Le décloisonnement ne doit pas avant tout se faire de manière mécanique et uniforme, mais en s’organisant de manière pragmatique autour d’un projet de territoire traçant pour chaque acteur la plus value qu’il est en mesure d’apporter à l’action publique en application de ses propres orientations, schémas… Le territoire doit être le creuset de l’action publique locale, où les partenaires partagent leurs priorités dans un objectif de réponse globale à l’usager.



  1. Une décentralisation réussie s’appuie sur une démocratisation élargie, or celle-ci suppose plus de partenariat avec les associations

  • Le quatrième élément concernant l’amélioration de la gouvernance des politiques sociales et médico-sociales concerne la place et le rôle que doivent tenir les associations, principaux opérateurs de l’action sociale, dans un pseudo dispositif de délégation de service public. Or, s’il est incontestable que les collectivités territoriales, dont les départements, sont à l’écoute des associations, plus sans doute que cela fut le cas avant les lois de 82 et 83, l’organisation de ce partenariat est imparfait.

  • Plus précisément, il convient de distinguer les différentes positions associatives :

    • d’une part, celles de ces associations qui jouissent d’un statut national, et à ce titre sont représentées dans les instances de discussion, au point même quelquefois de constituer un véritable groupe de pression spécifique et partisan. Cependant, elles sont devenues des institutions professionnalisées où les militants ne se retrouvent pas toujours.

    • d’autre part, celles de ces associations plus modestes, celles que les départements rencontrent sur leurs territoires, qui gèrent établissements et services grâce à l’implication de personnes bénévoles médiatrices des préoccupations des membres qu’elles représentent, et qui évidemment ne peuvent exercer le contrepoids suffisant aux orientations politiques.

  • Ce sont tout particulièrement ces associations qui localement sont les correspondants des collectivités, ce sont ces associations qui sont habilitées pour mettre en œuvre les politiques des assemblées : la définition des schémas départementaux d’action sociale permet de les faire participer à la réflexion, mais il faut bien le dire cette possibilité n’est n’y organisée, ni même encouragée. Pourtant, ces associations sont bien l’expression d’une catégorie de nos concitoyens, et mérite en cela de pouvoir participer activement au débat démocratique.

  • A ce titre, et réitérant la proposition de faire renaître les Conseils Départementaux de Développement Social, annoncés par la loi de janvier 1986, la constitution de telles structures pourrait avoir l’avantage d’associer au débat ce monde associatif plus souvent imposé que consulté. L’exemple de gestion de service par un GIP, pour ce qui concerne les MDPH, a montré l’intérêt que présente cette participation des représentants des usagers à l’organisation des réponses. Sans généraliser ce système, il parait en revanche possible d’impliquer, à titre de consultant, les associations préalablement aux décisions prises par les assemblées d’élus. Un autre exemple peut également être trouvé dans les instances progressivement mises en place par les ARS.

  • Mais, permettre aux associations de participer activement à l’élaboration des choix, c’est aussi leur garantir un minimum de sécurité financière au travers de la prise en charge de frais de structure que le seul bénévolat ne peut correctement assurer. Combien de situations rencontre-t-on, à cet égard, de présidents d’associations locales, qui engagent leurs ressources personnelles pour financer le fonctionnement associatif ? Il ne serait pas vain de tenter de définir ce que doivent être ces frais de gestion associative pour éviter les situations critiques incorporées indûment dans les tarifications facturées aux usagers. Une proposition concrète pourrait être que l’habilitation d’une association à participer à l’action sociale départementale se traduirait par une distinction des charges associatives (une sorte de « socle de sérénité » en quelque sorte) de celles concourant à la mission habilitée qui elle-même ferait l’objet d’un contrat d’objectif, clairement précisé dans les attentes, et quant à l’évaluation.

  • Enfin, considérer le partenariat avec les associations s’oppose à la démarche d’économie de marché que représente aujourd’hui la démarche d’appel à projet dans le domaine social et médico-social. Plus qu’aucun autre secteur, celui-ci doit progresser dans une relation étroite, confiante, et durable entre opérateurs et décideurs. L’élaboration de projets doit pouvoir se faire dans un esprit de négociation proche d’une co-construction, à l’abri des contraintes d’une démarche imposée, lourde, et source d’incompréhensions, voire de contentieux. La notion « d’appel à contribuer au projet » semble donc plus opérante que l’actuel appel à projets. Elle laisserait aux assemblées locales toute leur latitude de choix.

  • Au total donc, c’est à une véritable association de service public que l’acte III de la décentralisation, notamment dans le domaine social, doit tendre : l’acte I, dans ces conditions, aura été celui de la suppression de la tutelle de l’Etat, l’acte II, celui qui aura affirmé le chef de filat des Départements, l’acte III, celui qui en élargissant l’expression d’une démocratie associative permettra de parfaire les enjeux de la décentralisation.

En conclusion, en tant que représentants des services des Départements, parce que nous considérons que l’action sociale est un bien public, nous avons voulu affirmer que son volet départemental est non seulement légitime, mais aussi efficace. Les conseils généraux ont en effet largement fait la preuve de cette compétence !

Pourtant, quelques pistes méritent encore d’être explorées pour améliorer cette efficience. Elles sont au nombre de cinq :

  • Les blocs de compétence doivent être clarifiés et le rôle de régulateur de l’Etat précisément défini : il s’agit d’une condition sine qua non de lisibilité pour le public qui aujourd’hui se perd dans les méandres de l’action sociale. Cette clarification doit s’accompagner d’une approche par objectifs qui permette de considérer la personne dans sa globalité autour d’un contrat construit sur des responsabilités réciproques.

  • Un socle minimum doit être défini par l’Etat, après consultation des partenaires, pour cadrer l’action sociale. Les charges découlant de l’application de ce socle devront être compensées intégralement au titre de la solidarité nationale. Mais, ce socle s’accompagnera d’une possibilité d’adaptation, à la fois aux spécificités locales, et au titre du droit à l’expérimentation, afin de pouvoir mobiliser les ressources des solidarités de proximité en complément des dispositifs légaux.

  • La définition des politiques sociales locales doit pouvoir s’enrichir d’un partenariat mieux organisé : l’opportunité de créer un conseil départemental de développement social, représentant du monde associatif, qui aurait une fonction de prospection, d’étude, et d’avis aux conseils généraux, mérite d’être examinée.

  • L’action doit être contractualisée, en nommant un pilote unique pour chacune d’entre elles : des pactes locaux de cohésion sociale pourraient servir de support juridique à cette relation entre les collectivités, d’une part, entre les collectivités et les associations, d’autre part, sans systématiser le recours à l’appel à projet.

  • Cette contractualisation doit s’accompagner d’une évaluation : avec des droits pour les usagers mieux affichés et des acteurs mieux identifiés, il serait possible d’évaluer l’action, de renforcer les mutualisations, de rendre plus performant le service rendu.

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