La demande d’asile à l’épreuve des logiques de l’assistance





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Le demandeur d’asile : un « exclu » parmi d’autres ?

La demande d’asile à l’épreuve des logiques de l’assistance

(Publié dans la REMI N°2, 2004)

Gilles Frigoli

On a beaucoup écrit ces dernières années, souvent pour en dénoncer la philosophie, les risques ou les conséquences, sur l’évolution récente de la politique que mènent les pays occidentaux en matière de demande d’asile. Par delà la diversité des analyses produites, des points de vue exprimés, des postures (plus ou moins normatives) adoptées, un constat semble faire l’objet d’un large accord : la politique de l’asile, jusqu’ici relativement protégée des contingences liées à la gestion des flux migratoires et en quelque sorte sanctuarisée au nom des grands principes qui furent à son origine, serait sur la voie d’une banalisation dans le champ des politiques publiques qui ont à voir avec la migration et son contrôle. S’y infiltreraient des enjeux relevant d’autres logiques que celle qui, appuyée officiellement sur les valeurs de la démocratie et la priorité attribuée à la défense de la liberté, justifiait que, depuis l’après-guerre1, lui fût accordé un statut particulier.
DEMANDE D’ASILE ET ASSISTANCE : DES LIAISONS DANGEREUSES ?

Les signes, les causes et les incidences de cette dédifférenciation en cours de la politique de l’asile sont multiples et ont bien été analysés. Sans entrer dans le détail, on peut évoquer le passage d’une conception politique de l’asile, associée au contexte de la guerre froide, à une conception humanitaire (Legoux, 1999) liée à l’émergence d’un nouvel ordre mondial et révélant la « dépolitisation » de cet enjeu stratégique (Noiriel, 1999). Sans doute faudrait-il également insister sur le rôle joué par la construction européenne dans ce mouvement et, à travers le renforcement de l’interdépendance entre Etats dans l’espace européen, la confusion introduite par la « forteresse Europe » (Legoux, 2002) entre politique d’asile et politique d’immigration (Marie, 1996). En outre, on verra un indice de cette évolution dans la diffusion d’une appréhension de la demande d’asile en termes de « substitution des flux » entre migration politique et économique qui peut rendre compte de la généralisation d’une attitude de soupçon développée à l’égard des demandeurs d’asile (Laferrière, 1996), et plus généralement, à l’égard de quiconque quitte un pays d’émigration en direction d’un pays occidental (Rea, Tripier, 2003). Ce nouveau paradigme, qui place en son centre la distinction entre « vrais » et « faux » réfugiés, peut dès lors expliquer l’émergence de nouveaux principes d’action tels que le passage à une logique de dissuasion relevant d’un « soft apartheid » (Teitgen-Colly,1996), en lieu et place d’une logique de sélection, ou le recours au principe de l’ « asile sur place », soit l’idée, appuyée sur la notion de « pays sûr » (Créach, 1997), d’un confinement des populations dans des lieux proches de ceux qu’elles ont eu à fuir. Dans le contexte français, cette « crise de l’asile » (Legoux 1995) s’est traduite dans la période récente par le développement de formes alternatives de gestion de la demande d’asile, que certains auteurs appréhendent comme l’instrument d’une compensation, par des voies discrétionnaires, de la dureté ou de l’ambiguïté de la législation, ou qu’ils associent à un démantèlement de l’asile conventionnel2.
Toutefois, si, sous le poids de la maîtrise des flux migratoires et sous la bannière de la lutte contre l’immigration clandestine, il semble que la politique de l’asile soit en voie d’être absorbée par la politique d’immigration, il est un autre domaine de l’action publique avec lequel la gestion de l’asile, et avec elle le demandeur d’asile comme figure de la migration, entretient des liens sur lesquels il y a lieu de s’interroger : la politique sociale.
A cela, une raison simple : l’accroissement des besoins, en termes de prise en charge sociale, manifestés par des populations qui, se trouvant en situation précaire, se présentent aux multiples guichets de l’action sociale d’urgence. C’est que les demandeurs d’asile et leur famille, dès lors qu’ils sont sur le territoire français et que court la procédure au terme de laquelle ils obtiendront peut-être le statut de réfugiés, doivent organiser leur survie. Or, toutes les conditions sont réunies pour que cette dernière soit difficile, qu’elle les conduise à se tourner vers les lieux où une assistance peut leur être apportée, et que cette démarche contribue à faire pression sur l’offre d’accueil proposée là où ils résident : un accroissement de la demande d’asile dans la période récente, associé à un taux d’obtention du statut de réfugié très faible3 ; un statut légal qui interdit de travailler4 ; des aides financières prévues par la législation notoirement insuffisantes au regard de la longueur des délais d’instruction des dossiers5 ; enfin, un dispositif national d’accueil (hébergement spécialisé) largement saturé6. S’il est vrai que les situations locales peuvent sensiblement varier, il reste qu’aujourd’hui un grand nombre de départements et de communes en France sont confrontés à une demande de prise en charge accrue qui est venue, parfois très soudainement, s’ajouter à celle qui émane des usagers « traditionnels » de l’action sociale d’urgence7.
L’émergence de cette nouvelle demande d’assistance, adressée aux divers dispositifs d’action sociale que comptent les territoires où sont concentrés les demandeurs d’asile et leur famille, pose plusieurs questions.

A un premier niveau, on peut s’interroger sur les conditions dans lesquelles chaque offre d’action sociale locale s’adapte à cette nouvelle donne, et, en conséquence, sur la manière dont sont concrètement pris en charge les demandeurs d’asile. On essaiera alors de comprendre comment s’élabore une politique sociale locale face à l’introduction d’un nouveau « problème » dans le paysage social, politique et institutionnel et quel traitement ce processus réserve aux publics concernés8.

Mais derrière le légitime intérêt que l’on peut accorder à l’analyse de situations locales considérées en tant que telles, reste la question des enjeux que soulève, au-delà de ce que peut révéler l’étude monographique d’un territoire particulier, l’entrée de la demande d’asile dans la sphère de l’assistance, et avec elle, l’entrée du demandeur d’asile dans le monde des usagers des services sociaux. Le demandeur d’asile, s’il est un migrant pour les autorités en charge du contrôle des mouvements migratoires, est aussi aujourd’hui un usager de la politique sociale. C’est donc aussi sous l’angle des problèmes que pose sa présence en termes de prise en charge sociale qu’est envisagée politiquement et institutionnellement la question du traitement qu’il convient de lui réserver. Or, à travers les textes fondateurs du droit d’asile, la figure du demandeur d’asile s’est historiquement constituée en se distinguant de celle de l’immigré certes, mais aussi de celle de l’indigent. Et c’est précisément contre la disparition de ce statut spécifique que se battent les défenseurs du droit d’asile. La question se pose donc de savoir si les exigences, les contraintes et les logiques de la politique sociale, et plus précisément de ce domaine particulier que constitue le secteur de l’assistance, contribuent à la dépolitisation de l’asile que favorisent par ailleurs celles de la politique d’immigration. Ou, pour le dire autrement : si le demandeur d’asile devenait un « exclu » parmi d’autres, devrait-on y voir un signe supplémentaire de la « mort de l’asile9 » ?
Les données que nous présentons ici, tirées d’une enquête menée récemment dans un département du sud de la France10, constituent une contribution empirique à un débat qui en dépasse largement la portée. Toutefois, en décrivant les conditions dans lesquelles ont été organisées des réponses locales aux besoins créés par un accroissement considérable du nombre de demandeurs d’asile sur une courte période, elles sont de nature à informer la réflexion de ceux qui, observateurs attentifs du tour que prend la gestion de l’asile aujourd’hui en France, s’interrogent sur la fragilisation en cours de ce droit.
UNE ETUDE DE CAS

L’enquête que nous avons menée visait à rendre compte des conditions dans lesquelles sont concrètement hébergés les demandeurs d’asile, les personnes réfugiées et déboutées, dans un département qui connut récemment une brusque augmentation des besoins en la matière. A partir d’entretiens menés auprès d’acteurs institutionnels et d’usagers des structures d’accueil concernées, nous nous sommes efforcés de reconstituer le processus par lequel l’arrivée de nouvelles populations, vécue comme un nouveau problème à gérer, devint progressivement un « problème local » (I) à travers le jeu de logiques institutionnelles, professionnelles, de logiques d’acteurs, contribuant, sous le poids d’une interdépendance forte entre les acteurs concernés, à configurer une offre de prestation locale (II) et, in fine, à constituer un style d’action publique que l’on peut appréhender, à travers les situations qu’il amène le demandeur d’asile à affronter, comme une forme, parmi d’autres possibles, de construction de la demande d’asile comme objet d’action publique (III).
Les conditions d’émergence d’un nouvel enjeu local

On peut dater assez précisément l’émergence du cas des demandeurs d’asile comme enjeu local, c’est-à-dire, d’une part, comme objet de préoccupations pour les autorités publiques, pour les institutions en charge des populations migrantes, et au delà pour l’ensemble des acteurs concernés par l’accueil des personnes en difficultés, et d’autre part comme thème soumis, par la voie de la presse, à l’attention publique locale : l’année 2000, au cours de laquelle se manifeste un accroissement brutal du nombre de demandes. On passe ainsi de 283 demandes d’asile conventionnel en 1999 à 833 en 2000, puis à 904 en 200111.

Le dispositif d’hébergement spécialisé départemental (CADA et CPH12) — totalisant 101 places — est saturé et les lieux d’accueil généralistes sont rapidement pris de court face à des personnes isolées et des familles à la recherche d'un toit, ayant souvent besoin de soins médicaux, ne parlant pas français pour la plupart d’entre elles. Du côté des associations caritatives notamment, on se trouve soudainement confronté à des publics inhabituels, dont on ne sait rien du parcours et des projets, avec lesquels il est difficile de communiquer, dont la situation au regard de la législation est incertaine, et dont on ne connaît guère les droits. Les routines, les « réflexes » professionnels ou forgés par l’expérience de l’accueil d’urgence se trouvent inopérants. Les acteurs de terrain découvrent une population qui, outre le fait qu’elle se présente en masse aux guichets de l'action sociale d'urgence, témoigne de difficultés et exprime des demandes qui relèvent manifestement de la « grande urgence » : l’état physique des personnes, dont des femmes enceintes, est préoccupant. Les familles sont nombreuses qui se présentent avec des enfants, parfois des nourrissons, présentant des carences de toutes sortes. Beaucoup, dans un français plus qu’approximatif, évoquent les conditions effroyables qu’ils ont dû affronter lors de « longs voyages en camion ».

D’où des demandes dans tous les domaines mais relevant surtout, au moins dans un premier temps, de ce que l’on qualifie généralement dans le secteur social de « besoins primaires » : nourriture, vêtements, médicaments, premiers soins, hébergement. Et puis, toujours présente chez ces publics qui ont en commun de demander l’asile à la France, l’attente d’une domiciliation, préalable nécessaire à l’inscription dans un parcours dont les bénévoles associatifs, les travailleurs sociaux généralistes, sont loin de toujours connaître le cadre juridique.

En l’absence de crédits spécifiques, on essaie donc de faire face à l’urgence : on mobilise son « carnet d’adresse », on alerte sa hiérarchie, on essaie d’obtenir des informations concernant les possibilités concrètes d’action et le cadre juridique dont celles-ci sont tributaires. On tente de se forger une compétence, on essaie de se donner des principes d’action, voire des principes de justice dans un contexte où, faute de moyens, il faut faire des choix. Bref, les acteurs associatifs généralistes — cette période est souvent qualifiée par ceux-ci de période « hallucinante » ou « surréaliste » — sont en première ligne et véritablement désemparés13. Mais du côté des acteurs officiellement en charge des populations migrantes, ou des administrations qui ont la responsabilité de dispositifs d’aide en faveur des publics en difficulté, le désarroi n’est pas moindre. C’est avec le plus grand mal que les services de l’Etat tentent de garder le contrôle des pratiques qui se développent dans les lieux d’accueil d’urgence et, plus globalement, au sein d’un système d’action local qui ne tardera pas à s’étendre à  l’ensemble des acteurs qui, de près ou de loin, prennent habituellement place dans le paysage de l’action sociale départementale: le Conseil Général, associé au titre de l’Aide Sociale à l’Enfance, l’Education nationale et la principale commune du département, concernant la scolarisation des enfants des familles hébergées, plusieurs CCAS, au nom de leur intervention en matière de santé, jusqu’à cette petite association de bénévoles logée par la SNCF et proposant une aide aux « voyageurs en détresse »14.

Le demandeur d’asile comme usager de l’assistance

Passée cette phase d’improvisation, marquée par une sorte d’affolement initial imposant la recherche de solutions puisées dans le stock de celles que l’on a l’habitude de mettre en œuvre, vont progressivement se déployer des logiques de positionnement face à la nouveauté, favorisant, dans un contexte d’interdépendance forte entre acteurs, l’émergence de régulations tendant à l’instauration de « manières de faire » locales et empruntant à diverses sources. On y voit la trace de logiques institutionnelles, encastrées dans un univers de règles juridico-administratives mais également inscrites dans la poursuite de stratégies organisationnelles ; la force d’ « habitus professionnels » activés face à de nouveaux publics et de nouveaux cadres d’intervention ; et puis, toujours présentes, des logiques d’acteurs situés, placés en situation de faire face au changement et de prendre place au sein d’un nouveau contexte qu’il s’agit en même temps de façonner - même si c’est sous le poids d’une histoire locale intervenant tant dans la répartition des rôles que dans la manière de concevoir la coopération ou de hiérarchiser les enjeux.
Ainsi, au titre des logiques d’adaptation développées progressivement par les acteurs locaux, on peut évoquer la posture défensive adoptée par certaines structures souhaitant se préserver face à des publics dont le statut particulier rend incertaine toute démarche centrée sur l’insertion sociale et professionnelle. Les demandeurs d’asile étant des personnes dont par principe on ne sait pas de quoi l’avenir, subordonné à l’obtention du statut de réfugié, sera fait, le risque identifié par certaines structures d’hébergement est celui d’un « investissement » peu rentable (en temps, en énergie mais aussi d’un point de vue financier) au vu d’une part de l’impossibilité légale dans laquelle se trouvent les demandeurs d’asile d’occuper un emploi (et donc de financer en partie leur prise en charge dans la structure), d’autre part de la forte probabilité que ces derniers ne se voient pas reconnaître le statut de réfugié et soient en conséquence à terme invités à quitter le territoire français, rompant ainsi tout le « processus d’insertion » engagé.

D’autres structures développeront une logique de spécialisation en s’engageant sur la voie de la constitution d’une expertise en la matière. Ici, il faut distinguer deux démarches. La première procède de l’initiative personnelle d’intervenants associatifs, souvent bénévoles, décidés à s’engager dans l’action auprès de ces publics et prompts à se constituer des compétences en la matière à travers la recherche tous azimuts de l’information pertinente, du bon interlocuteur, des « procédures qui marchent ». Dans le second cas, la figure de l’intervenant social motivé par un engagement personnel laisse la place au choix raisonné et raisonnable que fait une structure associative professionnalisée dont la taille, les modes d’intervention et le fonctionnement organisationnel en font un acteur central de l’action sociale locale déjà engagé dans la gestion de nombreux dispositifs d’urgence et qui, au statut de spécialiste local de l’urgence sociale ne tardera pas à ajouter celui de spécialiste de la demande d’asile.

En dehors de ces acteurs qui s’adaptent à une nouvelle donne en se protégeant ou en se spécialisant, la situation la plus répandue semble finalement celle d’acteurs enrôlés nolens volens dans le réseau d’accueil, soit parce que leur spécialisation les y oblige (associations spécialisées dans l’accueil des migrants ou gestionnaires de CADA), soit parce qu’ils trouvent ces publics sur leur chemin et ont peu de possibilités de contourner leur existence (associations caritatives, CCAS15) dans un contexte où les demandeurs eux-mêmes se déplacent d’un lieu d’accueil à l’autre et renforcent la dépendance mutuelle entre des structures qui se partagent au quotidien les mêmes publics. L’enjeu - « laisser passer l’orage en essayant de garder le cap » nous glissera l’un de nos interlocuteurs -, se concentre alors sur la recherche du subtil dosage entre une adaptation nécessaire et la volonté de ne pas dévier de manière excessive d’un « sentier institutionnel16 » que des années d’histoire institutionnelle locale ont relativement stabilisé.

Selon les structures, la recherche de cet équilibre sera plus ou moins tâtonnante et conflictuelle. Mais un élément commun se dégage de la diversité des pratiques mises en œuvre : c’est selon la logique propre de l’assistance, c’est-à-dire au cas par cas et selon un principe de sélection appuyé sur l’exercice d’une justice locale, que les demandes exprimées par les demandeurs d’asile, quelles qu’elles soient, seront examinées.

Ainsi, obéissant en cela aux règles d’un mode d’intervention sociale, l’assistance, qui impose aux candidats à une aide qu’ils fassent la preuve de la légitimité de celle-ci, la vie quotidienne du demandeur d’asile sur le territoire où nous avons enquêté se trouvera en partie rythmée par les situations dans lesquelles il faut « se raconter » : auprès du bénévole qui est susceptible de lui trouver un logement ; du travailleur social qui peut plaider sa cause auprès d’un responsable de la DDASS ; du militant qui propose de l’aider à rédiger son dossier de demande d’asile. Et dans ces relations imposées par les circonstances, où s’évalue le caractère prioritaire et justifié des besoins exprimés, toutes les conditions sont réunies pour que s’insinuent les mécanismes qu’une branche récente de la littérature sociologique, l’analyse des « échanges au guichet »17, a bien décrits : ceux par lesquels les acteurs confrontent et harmonisent, ou non, leurs attentes et interprétations réciproques en situation de face à face et, surtout, du côté d’intervenants sociaux qui, face au récit d’une histoire personnelle, sont amenés à produire un jugement relatif à celle-ci, sont mises en œuvre des procédures de catégorisation qui, pour être relationnelles et circonstanciées, n’en ont pas moins des effets bien réels sur le sort du demandeur.

Ainsi, par exemple, il n’est pas indifférent d’être un demandeur « isolé » ou d’avoir la charge d’une famille lorsqu’on sollicite un hébergement. Se mêlent ici, dans les pratiques que développent les intervenants sociaux, des considérations matérielles (concernant par exemple le type d’hébergement à prévoir), légales (la présence d’enfants donne accès à certains droits) et des considérations plus « subjectives ». La présence d’enfants constitue en effet pour le travail social professionnalisé, dans tous les domaines, un signe d’alerte, un élément central du diagnostic social. Elle constitue par ailleurs bien souvent, quel que soit le statut de l’intervenant, un motif supplémentaire de s’émouvoir et peut assurer dans ce sens un surcroît de compassion à l’égard des personnes18.

On pourrait aussi évoquer le cas des catégories ethnico-culturelles, très présentes dans le discours des personnes que nous avons interrogées, et qui contribuent à ethniciser le regard que beaucoup portent sur les demandeurs d’asile. Le recours à des formations spécialisées dans le domaine de l’interculturel constitue une des manières de s’adapter à des différences culturelles perçues comme telles, par exemple en matière de pratiques éducatives. Mais la prise en compte de la dimension culturelle des conduites, appréhendée comme une donnée objective avec laquelle il faut compter, a des incidences très concrètes concernant les pratiques de prise en charge. Beaucoup s’engagent ainsi dans la voie de la « mixité », démarche visant de manière volontariste à contrer la tentation du « repli communautaire », ou, plus prosaïquement, à contenir les effets d’une trop grande visibilité de certaines populations dans certains quartiers. Au delà de ces choix logistiques, c’est plus généralement dans les pratiques quotidiennes les plus banales que se manifeste l’intervention du « critère culturel » à travers la diffusion de manières d’interpréter les situations et d’agir qui circulent localement, se transmettent pour constituer une sorte de sens commun local dont on n’acquiert les codes qu’à l’usage19.

Ainsi en va-t-il également de l’usage de catégories relatives au projet migratoire des publics qui fait, lui aussi, partie du quotidien de nombreux intervenants sociaux qui sont au contact des migrants. Pourtant, à l’instar de la notion de mérite dans le travail social, fortement décriée, il s’agit là de critères de catégorisation que l’on pourrait qualifier d’inavouables. On le comprend : accréditer l’idée qu’il existerait de « vrais » et de « faux » réfugiés heurte les principes affichés par le monde de l’humanitaire, par nature non sélectif dans sa gestion de l’urgence, comme ceux mis en avant par des professionnels du social qui rejettent la posture d’agent de contrôle social moralisateur qui leur fut reprochée dans les années soixante-dix. Pourtant, il n’est pas rare que s’observe le recours à de telles catégorisations distinguant les migrants en fonction des raisons pour lesquelles ils sont venus, ou sont de passage, en France. On pourrait citer ici nombre de témoignages d’acteurs de terrain signifiant à demi-mot qu’il existe de « vrais » et de « faux » réfugiés. Non pas que les intervenants sociaux locaux aient tous délibérément intégré et repris à leur compte l’attitude de soupçon que développe l’OFPRA depuis quelques années à l’égard de demandeurs d’asile dont moins de 20% sont reconnus comme réfugiés. A l’instar d’autres catégories en usage (relatives au genre, au statut administratif, au statut social, etc.), la mobilisation de catégories liées au projet migratoire doit toujours être rapportée aux caractéristiques des situations dans lesquelles elles émergent comme catégories pertinentes pour interpréter ces situations et identifier les individus. Ce qui est « vrai », « juste », « normal » pour tel intervenant dans telle situation ne l’est pas forcément pour tel autre dans la même situation et réciproquement. Mais pour « plastiques » que soient ces catégories, et pour variables que soient leurs usages, il n’est pas indifférent qu’à l’entrée d’un CADA, ou quand il s’agit d’aider quelqu’un à rédiger son dossier OFPRA, les individus soient catégorisés comme « vrais » ou « faux » réfugiés20.
En l’absence de droits sociaux qui garantiraient l’automaticité de prestations d’un montant suffisamment élevé pour vivre décemment, c’est bien une offre d’assistance que se voit proposer le demandeur d’asile. Une offre qui exige, à l’instar de la démarche menant à l’obtention du statut de réfugié, qu’il justifie le bien-fondé de sa requête et qui, de par les conditions dans lesquelles elle organise l’administration de la preuve, subordonne en partie le succès de la démarche à la qualité de la « prestation » du requérant21.
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