Ministère des affaires sociales, du travail et de la solidarité





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Ministère des affaires sociales, du travail et de la solidarité

Direction des relations du travail

Circulaire DRT no 2003-04 du 12 mars 2003 relative aux orientations pour une politique du travail

NOR :  MEST0310031C. Texte non paru au Journal officiel. B.O. Travail, de l’Emploi et de la Formation Professionnelle No2003/8. Lundi 5 mai 2003

Mesdames et Messieurs les directeurs régionaux du travail, de l’emploi et de la formation professionnelle ; Mesdames et Messieurs les directeurs départementaux du travail, de l’emploi et de la formation professionnelle ; Mesdames et Messieurs les inspecteurs et contrôleurs du travail.


Il est de la responsabilité de la puissance publique de définir le cadre d’élaboration des relations du travail, les principes fondamentaux du droit du travail : un environnement sécurisé qui limite le risque d’accident ou de maladie, des conditions d’emploi satisfaisantes, des systèmes de représentation qui garantissent l’expression individuelle et le dialogue collectif. Le ministère des affaires sociales, du travail et de la solidarité est garant de l’effectivité du droit du travail et il lui appartient d’organiser les modalités de contrôle de ces normes.

La direction des relations du travail est particulièrement chargée sous l’autorité du ministre d’élaborer tant les textes qui régissent les relations individuelles et collectives du travail que ceux qui définissent les conditions dans lesquelles la santé et la sécurité des salariés dans les lieux de travail doivent être assurées. Ces missions sont accomplies dans une société en constante évolution, de surcroît confrontée à une dimension mondiale de plus en plus prégnante et conduit la DRT à s’investir dans d’importants chantiers structurels et à s’engager dans des réflexions et des actions de long terme parmi lesquelles :
- l’amélioration du système de prévention des risques professionnels ;
- la consolidation du dialogue social et le développement de la négociation collective ;
- une approche nouvelle des politiques de rémunération des salariés ;
- la réforme des services de santé au travail ;
- une importante participation aux enjeux européens et aux débats qu’ils génèrent ;
- la veille juridique autour des évolutions sociales, démographiques, techniques du monde du travail...

Sur le territoire, les sections d’inspection du travail et les services déconcentrés du travail ont en charge la mise en œuvre de ces politiques. L’inspection du travail doit, ainsi que le prescrit la convention 81 de l’OIT, dans le cadre de ses missions traditionnelles :
    -  assurer l’application des dispositions légales et réglementaires relatives aux conditions de travail et à la protection des travailleurs ;
    -  fournir des informations et des conseils techniques aux employeurs et aux salariés sur les moyens les plus efficaces d’observer les dispositions applicables ;
    -  participer au traitement des demandes des usagers ;
    -  gérer des situations d’urgence (accidents du travail, conflits collectifs).

Les autres services des échelons départementaux et régionaux du ministère participent également à la mise en œuvre des orientations de la politique du travail : renseignement, appui aux branches et aux entreprises, régulation du système de médecine du travail...

Ces définitions des rôles et des missions des services en charge des questions du travail sont appelées à évoluer en tenant compte de nouveaux éléments :
-  une attente collective autour de la notion d’effectivité du droit du travail ainsi qu’en témoigne le dernier rapport du conseil économique et social sur le thème de l’accès au droit ;
-  des nouvelles exigences en matière de responsabilité de l’Etat et des acteurs de la prévention (dossier amiante, rapport de la Cour des comptes sur la gestion du risque AT/MP, accident du Pic de Bure) ;
-  les orientations en matière de réforme de l’Etat (loi organique du 1er août 2001, DNO) qui exigent une meilleure programmation et une évaluation de l’action ;
-  les attentes des partenaires sociaux et la relance du dialogue social (accord du 13 septembre 2000 sur la santé et la sécurité, position commune du 11 juillet 2001).

Les préoccupations des services complètent ces données générales. L’inflation des problèmes à traiter, leur complexité croissante contribuent à donner à chacun de ces acteurs l’impression d’une action dispersée, difficilement mesurable, et alimentent le débat sur l’effectivité et l’utilité de l’action quotidienne. A ce questionnement s’ajoute souvent le constat de la diminution de la présence en entreprise, résultante des contraintes de temps, mais qui s’interprète parfois comme une perte d’efficacité de l’inspection du travail.

Ces raisons conduisent à enrichir les pratiques respectives, pour donner à chacun le sens de l’action, le temps de la conduire, les moyens de l’évaluer.

Pour cela, la définition d’objectifs partagés, le développement des actions collectives, la capacité à rendre compte de l’action tant à l’interne qu’à l’externe, la transformation des relations entre les différents niveaux du ministère, l’élaboration de stratégies de contrôle, la contribution à la définition d’une politique pénale, une implication personnelle des équipes de direction dans cette démarche, sont les préalables d’une nouvelle approche de la politique du travail.

Les différents rapports et études réalisés sur ces problématiques (rapports Chaze, Courdouan, mission IGAS) se rejoignent sur les priorités d’une politique du travail qui doit se construire autour de trois objectifs :
    -  augmenter la présence des services de l’inspection du travail dans les entreprises et lieux de travail ;
    -  organiser la réponse aux demandes d’intervention, programmer et mesurer l’action collective ;
    -  renforcer la lisibilité de l’action de l’inspection du travail.
    Cette démarche demandée par la DRT s’inspire, tout en procédant aux adaptations nécessaires, des méthodes éprouvées sur le plan de l’emploi dans le cadre de la politique de prévention des exclusions et de lutte contre le chômage de longue durée et élargit à l’ensemble des champs du travail des démarches déjà engagées depuis plusieurs années avec le programme d’action concertée en matière de santé et sécurité au travail. Il s’agit aujourd’hui de généraliser et de structurer ces initiatives.

La définition d’axes prioritaires doit permettre d’organiser une programmation de l’action, de donner du sens à l’action collective, de construire une politique locale, de procéder à l’élaboration d’indicateurs nationaux. Renforcer l’action collective doit contribuer à une meilleure efficacité de l’intervention de l’inspection du travail.

La démarche construite sur la logique « diagnostic, plan d’action » permet d’accroître la légitimité de l’intervention de l’inspection du travail, d’assurer une meilleure gestion des suites du contrôle et de présenter des axes de travail aux partenaires institutionnels (CRAM, DRIRE, OPPBTP, ARACT) et sociaux (ORST). Cette réflexion sur l’élaboration d’un programme d’action collective doit être couplée avec celle relative à la question de la gestion et du traitement des demandes d’intervention.

La politique du travail doit présenter des objectifs lisibles, concernant tout le champ des relations du travail, et susceptibles de mobiliser l’ensemble des agents du ministère pour leur mise en œuvre.

Les orientations retenues doivent permettre l’élaboration de plans d’action. Selon des modalités adaptées à chaque contexte, les partenaires sociaux pourront être associés à la mise en œuvre d’une partie des actions (à l’instar de ce qui se fait déjà) pour renforcer l’impact de l’intervention des services dans les entreprises qui seront ainsi mieux à même de :
    -  connaître et contrôler les situations et contribuer à la correction des écarts constatés ;
    -  recueillir des informations qui alimenteront le dialogue social.
    La mise en œuvre de cette politique suppose également :
    -  un plan de formation adaptée (participation de l’INTEFP) ;
    -  une animation structurée des services (renforcement du rôle des CTRI) ;
    -  une valorisation des compétences internes : rôle du médecin inspecteur, de l’ingénieur de prévention, SEPES ;
    -  un développement de l’action collective dans la section, entre les sections et les autres services des DDTEFP et d’autres administrations ;
    -  un système organisé d’information (Intranet - Sitere) ;
    -  un pilotage et une évaluation (diagnostics et plans d’action).

L’élaboration de cette politique du travail devra faire l’objet d’une action de communication, et de présentation aux partenaires sociaux (organisations syndicales) et aux organismes partenaires : CNAM, ANACT, OPPBTP) avec l’objectif à terme d’impliquer ces acteurs le plus en amont possible lors des phases d’élaboration de cette politique. Les interactions avec les ORST, lorsqu’ils existent, seront à construire. Il est également nécessaire de prévoir pour certaines orientations une préparation et un suivi interministériels.

La mise en œuvre de cette politique s’appuie sur trois éléments :
    -  une méthode de pilotage et de conduite de projet ;
    -  des orientations pour l’action ;
    -  des moyens adaptés.

Une méthode de pilotage et de conduite de projet

    Une politique du travail se définit et se construit dans un paysage complexe caractérisé par des textes nombreux, des sollicitations multiples, des évènements imprévisibles : pour être crédible et donner des résultats, une telle politique doit identifier des orientations significatives qui permettent de lancer de réelles dynamiques d’actions collectives, laisser dans son processus de mise en œuvre des marges d’initiative qui responsabilisent chaque acteur et lui permettent de remplir sa mission dans tous ses aspects.

Les orientations retenues doivent procéder d’une analyse conjointe des situations réalisée par l’ensemble des services qui permettent d’identifier les axes forts des actions à entreprendre (rapports d’activité des sections d’inspection, aperçus semestriels, enquêtes d’accidents et de maladies professionnelles). Ce système itératif doit se développer dès la deuxième année de mise en œuvre de cette politique. La traduction des orientations qui sont retenues en actions et en résultats renvoie à une double responsabilité.

Un pilotage national par la DRT

L’administration centrale est garante de la réalisation des objectifs annoncés par un pilotage stratégique qui implique, notamment, des outils méthodologiques, un appui technique et juridique, la définition d’indicateurs de résultats, une synergie entre l’ensemble des services de la DRT, des missions réaffirmées de l’inspection médicale du travail et de la main-d’œuvre, un accompagnement réactif avec la création de la mission d’animation des services, des moyens humains et matériels adaptés.

Une animation territoriale par le CTRI

Les services opérationnels doivent travailler de façon plus collective et chaque échelon territorial DR, DD, IT doit s’inscrire dans la démarche.

Le CTRI doit s’impliquer totalement et personnellement dans la mise en œuvre de ce projet. La première étape correspond à la mise en œuvre de la démarche diagnostique (cf. note du 18 juin 2002). Le CTRI est responsable de la mobilisation des services dans cette démarche dont il doit assurer la coordination de l’ensemble des phases : diagnostic posé autour des orientations nationales proposées, plan d’action, détermination des indicateurs pertinents, modalités de suivi de l’action, évaluation, pilotage opérationnel. Cette mobilisation doit concerner l’ensemble des services appelés à jouer un rôle dans la mise en œuvre de ces actions, au premier chef les sections d’inspection du travail (inspecteurs et contrôleurs du travail), les pôles entreprise, les médecins inspecteurs, les ingénieurs de prévention, le SEPES. Le développement et le soutien de la fonction appui ressource méthode dans les services constituent une aide supplémentaire. Le CTRI est garant de la qualité des remontées d’information tant quantitatives que qualitatives. L’aperçu semestriel des relations du travail, dont la trame sera modifiée pour tenir compte de cette orientation, trouvera toute sa pertinence.

Le CTRI devra, parallèlement à l’élaboration et à la mise en œuvre de la démarche, rechercher auprès de ses partenaires habituels les modes de collaboration appropriés pour atteindre les objectifs de diagnostic et de plans d’action partagés. Il ne peut y avoir à ce niveau de démarche ou de schéma pré-arrêtés, c’est à chaque CTRI, en fonction de l’état du partenariat local, de définir la méthode adéquate.

Au sein de chaque direction départementale, le DDTEFP est responsable de l’animation et de la coordination et du suivi des actions d’inspection de la législation du travail. L’inspecteur du travail doit, quant à lui, assurer son rôle de chef de service de sa section.

Des orientations pour l’action

La définition des orientations d’une politique nationale du travail a pour objet de déterminer les objectifs essentiels en matière de droits et de relations du travail, de donner à l’ensemble des services du ministère le sens de l’action quotidienne. Cette politique doit être cohérente avec les enjeux des politiques connexes (emploi, santé publique, politique pénale, égalité professionnelle) tant au plan européen qu’au plan national.

Le plan national d’action pour l’emploi fait déjà référence à des thèmes développés dans le cadre des problématiques liées au travail :
    -  construction des parcours professionnels ;
    -  emploi de qualité ;
    -  réponse aux difficultés de recrutement ;
    -  lutte contre les discriminations ;
    -  lutte contre le travail illégal, traitement des pratiques de détachement.
La résolution du conseil européen en date du 3 juin 2002, qui définit une stratégie européenne en matière de santé - sécurité, complète ce panorama en insistant sur plusieurs orientations : la santé et la sécurité sont des éléments de la qualité du travail, la mise en œuvre de la législation doit être approfondie, le modèle social européen suppose un réel dialogue social. Cette stratégie identifie également des objectifs et des priorités :
    -  réduction des AT/MP ;
    -  prévention accrue des maladies professionnelles ;
    -  prise en compte de risques sociaux (stress, harcèlement) ;
    -  prise en compte des évolutions de la population active ;
    -  prise en compte des changements du travail ;
    -  prise en compte de la taille des entreprises ;
    -  recensement et diffusion des bonnes pratiques.

Il s’agit donc de définir à partir de ces objectifs généraux les thèmes d’action qui permettent aux services d’annoncer et de mettre en œuvre leurs priorités. Il est nécessaire de s’assurer que chaque orientation retenue :
    -  réponde à une problématique d’intérêt général, reconnue comme telle par l’ensemble des acteurs ;
    -  implique dans l’action l’ensemble des niveaux du ministère (de la section d’inspection à la DRT) et trouve des relais auprès des partenaires sociaux ;
    -  définisse des objectifs, des méthodes d’action, des indicateurs.
La définition d’une politique du travail doit répondre à la double préoccupation qui fonde le droit du travail et dont le contenu s’est enrichi au cours des années :
    -  garantir les droits individuels et collectifs des salariés ;
    -  développer les relations du travail et accompagner le dialogue social.

L’élaboration des textes à laquelle participe la DRT répond à cette finalité mais l’observation des pratiques et l’évaluation des situations conduisent à s’interroger sur les moyens à développer pour accroître l’effectivité du droit du travail en identifiant des publics et des problématiques prioritaires.

L’effectivité c’est faire appliquer le droit, c’est aussi l’expliquer.

Dans le cadre de cette première instruction, pour tenir compte des actions déjà engagées (notamment celles définies dans le cadre du programme d’actions concertées en santé sécurité) et des préoccupations signalées par les services (telles qu’exprimées dans les rapports élaborés par les services déconcentrés : aperçus semestriels, rapports sur le dialogue social), quatre orientations qui doivent servir de référence à l’action de tous sont définies :
    1.  Accompagner les PME dans la mise en œuvre du droit du travail ;
    2.  Connaître et prévenir les risques à effets différés ;
    3.  Approfondir la maîtrise des organisations complexes du travail et sécuriser les relations du travail ;
    4.  Prévenir les discriminations et les exclusions au travail.

Le renforcement de la dynamique issue de la « politique d’actions concertées » et la prise en compte de la spécificité des obligations qui pèsent sur les pouvoirs publics en matière de santé et de sécurité au travail justifient que les thématiques d’actions soient définies au plan national. Les types d’action et les indicateurs à développer dans les plans d’action pour les points 1, 2 et 3 sont précisés dans l’annexe 1.

Simultanément et dans le cadre d’une approche décloisonnée de la prévention des risques professionnels, on constate qu’un nombre élevé d’accidents de la route se produisent à l’occasion de déplacements de salariés en mission ou lors de trajets domicile-travail. Le gouvernement a lancé un vaste programme d’action pour lutter contre l’insécurité routière. Le comité interministériel de sécurité routière a décidé de faire de la prévention des risques professionnels routiers un des axes prioritaires des programmes d’actions publiques à conduire au plan national et territorial (annexe 2).

Par ailleurs, lors de la réunion du réseau des « personnes ressources régionales », le 28 novembre 2002, il a été décidé de retenir 2 indicateurs par thème d’action en santé et sécurité au travail, permettant, au plan national, d’évaluer les résultats de l’action conduite. Cela implique que les indicateurs nationaux fassent partie des indicateurs retenus au plan territorial. Ces indicateurs sont précisés, pour chacune des actions, dans le corps du texte de l’annexe 1.

1.  Accompagner les PME dans la mise en œuvre du droit du travail

Cette orientation répond aux constats des agents de l’inspection du travail sur le terrain : plus le droit se développe, moins il est connu donc moins appliqué. Cette perception fait écho aux préoccupations du Conseil économique et social, qui vient de rendre son rapport relatif aux dangers de l’ignorance du droit du travail.

Parallèlement au chantier d’accès au droit doit se mener celui de l’effectivité du droit. La cible des PME, celles où sont employés la grande majorité des salariés, doit être privilégiée car c’est celle où l’action des services est la plus attendue des salariés et la plus nécessaire. Il s’agit dans cette démarche de rendre effectifs les droits des salariés et de faire appliquer les règles par les entreprises pour leur permettre notamment de prévenir les difficultés de recrutement et donc de rester compétitives.

Parmi les thèmes se prêtant à une approche collective susceptible de faire l’objet de plans d’action adaptés aux situations locales, émergent particulièrement :
    -  la construction et l’animation du dialogue social ;
    -  l’évaluation des risques et le développement de la culture de prévention (annexe1) ;
    -  l’effectivité des droits fondamentaux individuels et collectifs : rémunération, durée du travail, nature et contenu du contrat.

Pour la DRT, c’est l’occasion de développer des actions avec les ministères concernés (commerce et artisanat, agriculture, transports), avec les partenaires sociaux des branches professionnelles (contrats d’objectif) et de participer à des actions nationales d’amélioration d’accès au droit : information, communication.

Pour les services territoriaux c’est s’organiser pour mieux suivre les PME, pour améliorer la situation des salariés au regard des conditions de travail et des droits collectifs telle que l’amélioration de la représentation du personnel. Les diagnostics territoriaux doivent permettre d’identifier les problématiques les plus pertinentes, conduire les services à proposer les actions les mieux appropriées et définir les indicateurs correspondants.

2.  Mieux connaître et mieux prévenir les risques à effets différés (annexe 1)

Si la prévention des risques « traditionnels » (machines dangereuses, bâtiment, bruit, produits à toxicité immédiate) fait partie du socle des actions des services d’inspection du travail, l’émergence et le développement des altérations de la santé liées à des produits et substances dont les effets se manifestent après des temps plus ou moins longs d’exposition conduisent les services à s’investir de plus en plus dans ces problématiques.

Pour la DRT cette orientation entraîne la poursuite de ses investissements dans les actions de veille nécessaires pour accroître les connaissances, proposer des méthodes de prévention, faire évoluer la réglementation. La DRT doit également poursuivre sa production d’outils méthodologiques de contrôle.

Pour les services, il s’agit d’enrichir leur connaissance de ces risques, de mieux connaître les sites où ils sont présents, de sensibiliser les entreprises et les salariés en mobilisant les institutions représentatives du personnel, de veiller à l’application de la réglementation, d’accompagner les entreprises dans les démarches d’évaluation des risques et de prévention. Les actions engagées autour des risques à effets différés doivent donc être poursuivies et amplifiées. Elles sont l’occasion pour les services d’élargir la connaissance des risques (cartographie), de faire appliquer la réglementation en matière d’évaluation des risques, de renforcer les partenariats avec les médecins du travail et les CRAM.

3.  Approfondir la maîtrise des situations complexes ou particulières du travail et sécuriser les relations de travail

Cette orientation a pour objet de mieux connaître les situations d’organisations complexes du travail (sous-traitance, prestations de service) ou particulières (travail saisonnier, intérim, CDD) et de veiller au respect des droits des salariés concernés.

Il s’agit de poursuivre et approfondir les actions déjà engagées dans le cadre du programme d’actions coordonnées notamment à la suite de l’accident AZF, ciblées sur les entreprises à risques comprenant des installations classées Seveso II AS (annexe 1).

Cette orientation vise également à se donner les moyens de mieux connaître les autres types de situations complexes en liaison avec la DARES, la DGEFP, la DILTI, et les ministères concernés (agriculture, transports...). C’est aussi l’occasion d’engager avec des grandes entreprises ou des groupes des contacts pour aider à la conclusion de chartes ou d’accords s’inscrivant dans la démarche de responsabilité sociale des entreprises.

Pour les services territoriaux, il s’agit d’appréhender ces situations par branche, par bassin d’emploi, de déceler les situations de fausse sous-traitance, de repérer les situations irrégulières, de veiller à la correcte application des textes tant dans le domaine de la santé sécurité que dans celui des relations du travail (droits individuels et collectifs, formation).

Cette démarche s’inscrit dans celle plus globale de sécurisation des parcours professionnels et les constats de situations irrégulières peuvent déboucher sur des plans d’action construits avec les partenaires sociaux de la branche ou de l’entreprise. Cette approche doit être conduite de manière complémentaire entre la DRT et les services déconcentrés avec les partenaires sociaux des branches concernées.

4.  Prévenir les formes de discrimination et d’exclusion au travail

Il s’agit de déceler, de combattre, de prévenir les situations où l’accès ou le maintien à l’emploi est menacé par des pratiques discriminatoires pouvant conduire à l’exclusion.

Il s’agit pour la DRT de construire des outils et des méthodes d’intervention pour accompagner les services dans la mise en œuvre de leur plan d’action. Les plans d’action devront permettre d’identifier les différentes formes de discrimination : hommes/femmes, handicap, travailleurs âgés, nationalité et race, activité syndicale, harcèlement. Pour la DRT il s’agit de faire de ces questions des matières qui doivent être prises en compte par les partenaires sociaux dans la négociation des conventions collectives.

Pour les services territoriaux, c’est réfléchir collectivement à un mode d’appréhension de ces problèmes qui ne sont pas de la seule compétence de l’inspection du travail, en effet les services de renseignements, les partenaires extérieurs peuvent être utilement associés à des diagnostics et des plans d’action.
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